對河南省征地中農民土地權益保護的幾點思考

王曉琳+王文元

摘要：在河南省城鎮化的發展進程中，征地逐漸增多，但由于土地征收制度的缺陷和執行力度的不足，農民的土地權益經常受到侵害，影響農村的進一步發展。因此，保護農民合法的土地權益迫在眉睫，從河南省土地征收制度的現狀出發，分析河南省征地中農民土地權益保護存在的問題，進而提出可行性的對策建議。

關鍵詞：河南省；征地農民；土地權益；保護對策

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）18-0317-02

征地即土地征收，是指國家為了滿足社會公共利益的需要，根據有關權限和法定程序，強制性地將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并對農民集體經濟組織和農民實行一定經濟補償的行政行為。征地三個特征：政府主導、用于公共目的、合理的補償。土地權益是農民基于土地所享有的基本權益，具體包括經濟權益（土地承包經營權、征地補償權）、政治權益（知情權、參與權、表達權、監督權、司法救濟權）、社會保障權（就業保障權、醫療保障權、養老保障權）。

一、河南省征地中農民土地權益保護的現狀

（一）河南省征地中農民土地權益受到的侵害

隨著河南省城鎮化進程的迅速發展，用地需求的持續增加，征地逐漸增多，導致農村土地大量被征用，失地農民逐漸增多。以河南省為例，據不完全統計，1986—2005年十九年間，年征農地30萬畝，共計達600萬畝，失地農民人數達840萬，河南省失地農民的邊緣化階層已經形成。根據河南省社會經濟發展目標要求，全省十一五期間每年需要新增建設用地約30萬畝，這意味著每年新增失地農民40多萬[1]。

（二）河南省征地中農民土地權益保護的成效

2009年，河南省人民政府公布實施《河南省征地區片綜合地價標準的通知》規定了全省征地區片綜合地價的標準，并在2012年進行了修訂。在補償價格上，全省最高的是平頂山市衛東區平均區片價為98 751元/畝，全省最低的是洛陽市嵩縣平均區片價為30 518元/畝，全省的平均區片價為42 407元/畝。在費用分配上，土地補償費20%歸農村集體經濟組織，80%歸被征地的農民，一定程度上維護被征地農民的權益，實現了征地過程的和平過渡。但從保護農民土地權益的力度上來看，仍需要進一步完善。

二、河南省征地中農民土地權益保護存在的問題

（一）政府壟斷土地財政，農民處于弱勢地位

河南省于1999年實行《土地管理法》辦法，2009年公布實施《河南省征地區片綜合地價標準的通知》。雖經幾次修訂，但未觸及征地制度的根本，即政府對征地和轉用市場的壟斷狀況。河南省強征地現象較為嚴重，河南省以經濟開發區的名義，從1992年來建立了27個省級以上（含省級）開發區，80%用的是農村集體土地。在征地過程中，地方政府有雙重屬性：權力主體和經濟利益主體，依靠行政權力從農民手中低價征收土地，高價轉手開發商，獲取豐厚的土地差價作為當地政府的財政收入，即土地財政。強權政府使得弱勢的農民失去了穩定的土地經營權，影響農業的正常發展。

（二）土地征收的程序不規范，農民的政治權益受損

黨的十八大報告中指出：“凡事涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意，要切實保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權。”但由于農民組織化程度低、維權意識差、法律認識不足，加上利益表達機制、司法救濟制度缺乏，在河南省實際的征地工作中，被征地農民往往處于信息極不對稱的非均衡狀態的弱勢端，知情權、參與權，表達權、監督權、聽證權、司法救濟權未得到合理的保障。

《土地管理法》辦法規定征地補償安置方案公示后，聽取被征地農民的意見，但是公示征求意見程序只是作為象征性的流程被放在確定實施的方案之后，實質上，被征地人對征地決定沒有參與權、表達權。《河南省征地補償標準爭議裁決辦法》規定當事人對征地補償標準有爭議的，應當向省轄市、縣（市）人民政府申請協調解決。但是法律知識的缺乏和巨大的交易成本，往往使農民望而卻步。《河南省征地區片綜合地價標準的通知》更是對被征地農民的權益只字未提，征地區片綜合地價的確定完全取決于政府的行為。

（三）補償費用偏低和收益分配不合理，農民的經濟權益無法維護

根據《土地管理法》規定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等。河南省的土地補償具有行政強制性，并不是以市場價為依據進行補償的。河南省征地區片補償均價為42 407元/畝，是政府基于農業經營收入進行估算的，沒有以市場為導向進行合理估算，所以制定的補償費用偏低，一定程度上損害了農民的經濟利益。

土地增值和土地補償存在巨大差距，在征地中，土地增值收益被處于壟斷地位的政府占有，原土地所有者農民卻無法得到。土地增值收益在農民、地方政府和集體經濟組織之間分配不合理，征地補償費用在農民、集體經濟組織和鄉鎮政府之間的不合理分配進一步侵害了農民的經濟利益[2]。

（四）農村社會保障制度不健全，農民的社會權益得不到保障

河南省對征地的農民往往采取一次性貨幣補償的辦法，忽視了被征地農民的就業、社會保障安置。一方面，土地被征收，農民失去了擁有土地所能帶來的社會權益（就業權和社會保障權）；另一方面，由于城鄉分割的二元經濟結構制度，農民和市民享受不同的待遇，在就業、社保上，被征地的部分農民往往游離于城市社會保障體系之外，這就使得失地農民處于兩難境地，進而影響農村經濟的發展和社會的穩定。

三、河南省征地中保護農民土地權益的對策

（一）政府履行服務和監管的職能，培育農民成為土地市場的主體

打破政府對農地轉用市場的壟斷狀況，轉變政府在土地市場中的職能，強調服務和監管職能。改變強權政府和弱勢農民的現狀，轉變在征地過程中地方政府作為經濟利益主體的行為，切斷對土地財政的依賴，僅保留地方政府在土地市場的服務和監管職能，積極完善和創新土地市場的服務體系和監管體系，促進征地中土地市場的合理化發展。

建立和健全農地向非農地轉換的土地市場機制，完善土地交易規范，建立起有序、合理的土地流轉市場，明確農民在征地過程中對原有土地的使用權、轉讓權、收益權。在國家、地方法律法規的范圍內，可適當放開農村集體土地的二級交易市場，讓土地開發商和農民或農民經濟組織進行直接的交易，讓農民真正成為土地市場的主體，獲取土地的主要轉讓收益，規避政府的中間牟利。

（二） 規范征地程序，建立農民參與機制和利益代表機制，維護農民的政治權益

嚴格規范征地程序，實現征地過程的透明化，可對相關內容進行提前公告，確保農民的知情權。讓土地權利人在征地調查、補償費用的協商及分配等環節通過聽證會等方式參與進來，實現參與權、表達權和監督權。培育農民合作組織或農民協會等非政府機構，增強組織性和談判能力，切實代表和維護被征地農民的政治權益。對失地農民采取無償司法援助，減免訴訟費用，免費提供法律咨詢，指導維權措施等方式，實現失地農民的合理訴求。在對待處在復議期間的征收行為時，應當停止征地行為，避免矛盾的惡化升級。

（三） 以“市場價”為補償基準，合理分配土地收益，保障農民的經濟利益

根據河南省的征地狀況，應在合理范圍內實現土地增值收益在農民中的分配，實行“以土地市場價為基準，以土地增值收入為幅度收益”的征地補償機制，即以市場價對失地農民進行補償，同時對土地的增值收入進行部分返還失地農民。對于用于純公益性項目的征地，土地增值收益歸國家所有；對于準公益性項目證地的增值收入，70%歸國家，30%返給失地農民；對于開發性項目征地的增值收入，30%歸國家，30%歸地方政府和農村集體經濟組織，40%可返還給農民。這樣，就可以保證政府和失地農民的經濟利益雙贏，同時也適當規避了政府和開發商的尋租行為，節約了交易成本。

（四） 完善失地農民保障制度，強化技能培訓，營造良好的就業和社會環境

目前，河南省失地農民的社會保障制度正在完善中，在最低生活保障、養老保障、醫療保障方面都有了基本的規定，一定程度上維護被征地農民的權益。政府在就業方面采取市場化戰略，鼓勵失地農民自主擇業，但由于失地農民的文化知識水平有限等因素的限制，找到的工作處于社會最低端，導致心理和生活處在城市的最邊緣。因此，推動非物質化的就業援助和社會保障勢在必行。加大對失地農民的職業技術培訓，構建城鄉一體化的勞動力市場體系；設立失地農民就業保障基金，為失地農民學習技能培訓和獲取就業信息提供資金支持；建立企業和失地農民的提前技術對接，實現定向培訓與定向就業，為失地農民營造良好的就業和社會環境。

參考文獻：

[1]呂琳.城市化進程中被征地農民權益保護研究——以河南省為例[J].法制與經濟，2009，(1)：132-133.

[2]馮雙生.中國征地中農民權益受損及保護問題研究綜述[J].農村經濟與科技，2012，(10)：65-67.

[3]靳紅.河北省征地中農民土地權益保護研究[J].經濟視角，2013，(9)：92-93.

[責任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡介：王曉琳（1991-），女，河南滑縣人，碩士研究生，從事區域發展與生態經濟研究；王文元（1992-），男，河南滑縣人，本科，從事信息與計算科學研究。

endprint