關于高校“三公”經費問題的思考

梁勇+干勝道

【摘 要】 當前，“三公”經費監管已成為社會關注的焦點。高校是國家財政資金投入的重要主體，其“三公”經費信息是高校財務信息公開的關鍵內容。如何促進高校“三公”經費透明化，提高“三公”經費的監管力度，確保國家財政資金有效使用，是文章所探討的基本問題。

【關鍵詞】 高校； “三公”經費； 監管； 措施

中圖分類號：F235文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0114-04近年來，隨著各級政府機關、行政企事業單位信息公開的推進，“三公”經費成為社會較為關注的焦點，中央本級的“三公”經費支出情況也納入了國家每年“兩會”內容，而且向社會公開，接受社會監督。為進一步客觀準確反映“三公”經費，部分中央部委和各級政府對公開科目進行了細化，從支出功能劃分的“類”、“款”公開到“項”。2011年實行的政府支出分類科目的支出功能劃分和經濟分類劃分又推進了“三公”經費公開的程度。

高校是行政事業單位的重要組成部分，其經費來源仍然主要來源于國家財政性經費。高校自主辦學權力的增大和高校辦學規模的擴大，使得高校在發展中也面臨著很大的挑戰。近年來高校頻頻出現職務犯罪、貪污腐敗等問題，因此國家對高校經費監管力度不斷加大。“三公”經費的監控則成為國家對高校監管的重要內容。

一、高校“三公”經費的理論基礎及內涵分析

（一）理論基礎

1.委托代理理論

委托代理理論是契約理論發展的重要分支理論。基于信息的不對稱、契約的不完備和環境的不確定等客觀因素的存在，委托雙方的權益必然受到一定的影響。就高校而言，也存在多元化的委托代理關系鏈條，主要包括：國家與高校之間的委托，教育、財政等主管部門作為國家的委托人，委托高校管理層承擔高等教育人才培養、科學研究的任務；家長與高校之間的委托，家長委托高校培養子女，期望給予他們更多的知識和能力，幫助他們獲得自我生存與發展的智力和技術能力；高校內部各級委托代理。國家和社會更為關注高校在完成人才培養、科學研究和社會服務所達到的滿意度。“努力辦人民滿意的教育”是十八大明確提出的任務和目標，高校作為高等教育事業發展的主體，如何讓國家滿意、人民滿意、社會滿意、家長滿意和學生滿意，其滿意的衡量傾向于較為直觀的定量評價。比如校園規模、硬件設施、固定資產、師資隊伍、科研成果、社會就業率等等。集中體現在財務指標方面則為資產負債率、人員支出比例、公用經費支出比例、基建支出比例、學生獎助學金發放額度、“三公”經費比例、教學投入比例等。

2.利益相關者理論

利益相關者理論產生于20世紀60年代，主要發源于公司治理領域，其實質意義在于提倡多元化利益相關者的利益維護。隨著高等教育事業的發展，一方面高校資金渠道逐步形成了財政撥款、教育事業收入、科研收入、經營收入、社會捐贈等途徑，另一方面高校對外合作和經濟往來日益頻繁，各種財務關系復雜化程度越來越大，資金投入與資金效益要求提高，對資金使用方向、使用結構和使用效益更加重視，高校財務信息化公開是社會各界對高校事業發展關注的客觀體現。如何公開、公開程度、公開范圍等財務相關信息的披露成為利益相關者關心的內容。特別是在“教育經費管理年”、“黨的群眾路線教育實踐活動”、“勤儉節約、反對鋪張浪費奢侈之風”等國家對教育經費監管形勢下所開展的一系列專項檢查工作中，高校財務信息特別是“三公”經費的公開顯得尤為重要，涉及高校經費投入與效益的評價問題。

（二）“三公”經費內涵把握

結合國家相關界定，“三公”經費主要指用財政撥款開支的因公出國（境）經費、公務用車購置及運行費、公務接待費。“三公”經費主要有三層意義：

1.“公”的屬性，即與單位公務業務開展相關聯，是為完成“公家”的工作而發生的有關出國出境、公車購置運營和保養、對外因公的接待餐費等必然經費支出。

2.“公款”支出。“三公”經費是包括教育在內的行政事業單位經費的重要部分，屬于行政事業性運行成本。資金來源于財政撥款，納入公共事業（教育、衛生、交通、市政、科研、國家大中型建設項目等）范圍內的資金支付，屬于國家各級財政預算內經費范圍。

3.“公用”。“三公”經費是為了促進公共事業發展而發生的消費性費用支出，是基于業務開展的規模、層次和復雜程度等因素來確定其使用額度大小，具有不確定性和較大彈性空間。

二、高校“三公”經費監管提出的現實背景

長期以來，“三公”經費作為高校經費支出的重要內容并未被關注。近年來，國家將高校“三公”經費問題提上議事日程，存在必要的現實環境和成熟的條件。

1.高校規模化發展接近尾聲，內涵式發展道路逐步要求高校提升辦學質量。多年來，我國高等教育在“窮國辦教育”的國情下艱難發展。同時，高等教育是繼中等教育之后的“非義務階段”的教育，國家財政撥款長期投入不足。即使如此，1999年我國仍然突破了招生限制，開始大規模的高校擴招。僅1998年至2002年期間，高校計劃招生增幅高達154.%。為滿足擴招帶來的校區擴張、基礎設施建設、教學條件改善、師資隊伍充實、專業結構優化等急劇性需求，高校進入負債高峰。當前，基于我國人口出生比率的逐步控制和降低，以及各階段教育生源的分散，高校規模化發展開始向內涵式發展轉變。因此，國家逐漸加大了高校經費使用方向和結構調控，規范高校經費向人才培養、辦學條件、科研水平和社會服務方面傾斜。

2.經費投入增大，效益要求更加嚴格。近年來，國家對高校財政投入不斷加大，財政撥款、事業收入、專項經費支持等多元化資金投入渠道使得高校經費向4%目標發展。如何管好、用好教育經費，提高資金使用效益成為國家和高校思考的問題。“三公”經費支出作為日常高校業務運行支出中的關鍵費用，其使用額度和效益如何評價，是值得思考的問題。

3.“三公”經費是高校財務信息公開的核心內容，也是社會較為關注的信息點。從“三公”經費的范圍來看，主要用于支付高校在日常管理、綜合協調、對外聯絡等方面的經費支出。“三公”經費屬于高校日常性管理開支，納入“商品與服務性支出”科目，消耗對個人及家庭補助支出、辦學條件改善等資本性支出的經費額度，并分攤到學生教育成本，從而導致教育成本的提高，進一步影響到學費收入標準的核定等。因此，社會各界必然關注高校“三公”經費的開支額度和比例結構。

4.財務信息化建設與財務精細化發展為高校“三公”經費監控提供了基礎條件。計算機技術發展和網絡應用的深入，高校財務信息化水平越來越高，為“三公”經費的實時監控創造了條件。同時，財務精細化預算、會計核算等財務管理要求的提出，使得高校“三公”經費分科目、項目核算更加清晰，數據統計效率提高。

三、高校“三公”經費監管的難點

根據現有高校預算管理和會計核算項目設置，“三公”經費的界定范圍、標準核定等相對模糊，同時，在實際中也存在一些操作問題，故意隱瞞、變相減少“三公”經費的現象，影響到“三公”經費信息統計和披露的準確性。

1.界定口徑有待進一步明確。一般而言，“三公”經費指的是財政撥款所用于的“三公”費用。然而，高校現有資金結構已形成除財政撥款以外的多元化資金渠道體系，比如事業收入、科研收入、校辦產業經營收入和捐贈收入等，且其他性質收入在高校總收入中占有較大比例。如果其他來源經費所支付的“三公”費用未納入“三公”經費監管范圍，那么“三公”經費監管空間越來越小，未能達到較好的監管目的。相反，按所有經費來源控制“三公”經費，“三公”經費占經費總支出的比例則成為當前高校“三公”經費控制規模的關鍵點。

2.“三公”經費審核和賬務處理的隱蔽性。目前，“三公”經費尚無單獨的核算項目，且費用支出與其他事項開支混為一體，會計判斷能力的有限不能完全辨別和清晰劃分“三公”經費與其他費用。由此，某些部門或單位為規避“三公”經費，故意將“三公”經費變相列支或打包列支。比如出國、出境費用變成外出考察交流的票據；公車加油費在公務費或差旅費中列支；吃喝招待費在會議費中列支等等。

3.巧立名目、虛開發票，或者設置賬外賬、“小金庫”，故意隱藏“三公”經費。以發票或名目更改隱藏“三公”經費，如“三公”經費開支發票轉換成購買辦公用品費、單位基建費、材料費、設備購置費等。甚至違規設置賬外賬、小金庫，不實行“收支兩條線”，“坐收坐支”，直接支付接待、旅游等費用。

4.“三公”經費的轉移。即利用高校二級單位的企業性質，將本該發生在高校或一級部門的“三公”經費轉移到下屬單位和二級機構，或通過預算方式劃撥資金到下屬單位，再通過下屬單位列支本單位的“三公”經費。

四、“三公”經費監管問題原因分析

（一）“三公”經費觀念認識有待統一，自覺控制仍然需要過程

“三公”經費是高校管理運行過程中的重要支出內容。長期以來，在高校辦學自主權擴大、高校自由資金增加和資金使用自由度增大的情況下，高校在保證教學經費投入的前提下，尚未對校內外“三公”經費支出作出較為明確的控制和支出實效評估。高校行政性、事業性運行特點，使得高校“三公”經費支出隨著辦學規模的擴大而逐年上升。在國家“三公”經費的政策實施后，高校如何重視“三公”經費，分析“三公”經費的支出特點，采取有效控制措施，以及轉變校內各級員工對“三公”經費使用觀念等，都需要一個轉變的過程。

（二）缺乏獨立的“三公”經費預算和核算科目、項目，執行中無依據可循

按照現有財政預算編制體系，高校結合學校經費支出功能分類并設置了能夠反映學校業務支出的相關科目和項目。在財務精細化推動下，部分高校積極推行費用項目化和目級化，對所支出經費予以用途上的明晰化，但有針對性的“三公”經費預算和核算的科目和項目有待進一步完善。如此一來，對實際中的“三公”經費支出才能做到預算控制和核算監管。

（三）“三公”經費標準過低，執行中不符合當前實際情況

多年來，我國對“三公”經費中的公務用車、公務接待等都有總的標準。然而，市場經濟發展迅速，原有的標準已經不適應現有高等教育事業發展水平，相反形成了一種條件約束。同時，“三公”經費管控的不確定因素過多，實際執行中彈性空間較大。比如公務接待費用，《行政事業單位業務招待費列支管理規定》第三條規定：“（一）地方各級行政事業單位的業務招待費的開支標準，由各地人民政府根據當地實際情況確定，但不得超過當年單位預算中‘公務費2%；（二）中央級行政事業單位的業務招待費不得超過當年單位預算中‘公務費的1%。”此外，按照《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》規定，從2011年1月6日起，一般公務用車配備排氣量1.8升（含）以下、價格18萬元以內的轎車。但在實際執行中未能得到嚴格執行，且各地區執行方面仍有地域差異。

五、加強高校“三公”經費監管的有效措施

（一）健全“三公”經費相關規定，明確范圍，細化標準

根據國家相關政策規定，分析和把握高校教育事業運行規律，建立健全符合高校特點的“三公”經費相關管理辦法，歸納和整理現有分散于各財務管理制度中有關“三公”經費的制度條款，出臺專門的“三公”經費管理辦法，使得高校在“三公”經費管控時做到有章可循。立足于當前國內外經濟發展形勢和物價水平，科學預算和核定“三公”經費的支出標準、范圍，厘清高校與行政事業單位之間“三公”經費的區別，綜合分析高校“三公”經費內容，科學合理界定“三公”經費范圍。同時，嚴格預算編制和預算過程管理，明確設置公務用車、出國費和招待費通用科目和項目，列支標準予以細化，制定清晰的“三公”經費使用范圍，每年核定上限。對公車物質性消耗因素應該予以綜合考慮（使用年限越久，維修率越高，消耗越大）。加強對日常“三公”經費的支出管控，對超標準、超規格“三公”經費支出報銷予以杜絕，對違規變相、打“擦邊球”報銷“三公”經費的現象予以嚴格處理。

（二）把握“三公”經費分布規律，科學核定“三公”經費額度

對于高校來說，“三公”經費主要分散于部門基本業務運行費、專項基金、個人科研經費項目等。立足于預算管控，細化預算指標，從源頭上控制“三公”經費的支出額度。結合事業發展需要，綜合平衡考慮“三公”經費支出分布，合理調整“三公”經費特別是公務接待費的分配比例。全面分析各單位業務性質和特點，對外協調業務發生較多的職能部門和學院在公務接待、公務用車方面費用支出相對較大，橫向和縱向科研項目對外科研調研較多的部門和學院則在科研項目預算時偏重于接待費、差費的測算。針對不同的專項資金項目，設置不同比例的“三公”經費預算比例。總之，要以項目資金使用效益為導向，既要從總量上控制“三公”經費，又要從結構上調整“三公”經費。

（三）完善“三公”經費內部審計體系，加大“三公”經費監管力度

高校內部審計部門要重視“三公”經費的審計，把“三公”經費的審計貫穿于財務預算審計、會計核算審計。注重“三公”經費真實性審計、合法性審計、績效性審計。認真分析“三公”經費存在的問題，找出“三公”經費支出在機制上、制度上、管理上存在的不足，并從優化財政支出結構、預防腐敗、切實降低行政成本的角度，提出參謀決策，督促各部門強化內部控制和財務管理，及時堵塞“三公”經費支出中的漏洞，降低高校行政運行成本，提高教育經費的教學效益。

（四）積極引導社會監督，促進高校“三公”經費有效控制

當前，高校財務信息公開成為社會關注的焦點，而“三公”經費則是其中披露的重要信息。一方面，高校“三公”經費的公開對于高校自動接受社會監督，促使高校規范“三公”經費管理是非常有必要的；另一方面，社會監督也需要正確引導，畢竟高校“三公”經費信息的披露內容、口徑、格式與方式等專業性較強，進行公開后由于信息不對稱的原因產生負面效應，也會影響高校的正常發展。因此，高校與社會之間的監督與被監督需要有充分的溝通渠道，及時明晰“三公”經費信息的透明度，才能真正發揮社會公眾的監督作用。●

【參考文獻】

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