論“營改增”后完善中央地方財稅關系的策略

李治華

【摘 要】 營業稅改征增值稅是我國稅制改革史上又一次具有重大意義的制度變革，它不僅會對我國的稅收收入產生極為重要的影響，也會對加快我國經濟結構的調整和增長模式的轉變產生極為重要的促進作用。在我國營業稅改增值稅過程中，地方的利益應該予以重視，中央和地方之間稅收矛盾需要合理妥善解決，否則可能會對營業稅改征增值稅工作的進一步推進造成困難和阻礙，影響本次稅制改革作用的發揮。文章分析介紹了“營改增”后中央與地方財稅關系面臨的挑戰與機遇，在此基礎上提出我國今后改革完善財稅關系應從重新劃分中央、地方事權和調整政府間稅收安排，加快稅收體制改革兩個方面入手的策略。

【關鍵詞】 營改增； 事權； 稅收體制改革

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0111-03一、“營改增”后中央地方財稅關系面臨的機遇與挑戰

自2012年1月1日起，上海交通運輸業和部分現代服務業開始營業稅改征增值稅試點。2012年年中開始，試點地區由上海擴大到北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東和湖北等東中部省市。至2013年8月1日，交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點在全國范圍內推開。在不遠的將來，營業稅改增值稅的范圍還將進一步擴大，并在“十二五”內全面完成營業稅改征增值稅工作。

從總體上看，“營改增”試點逐步鋪開，不僅在我國稅制史上是一次重大制度創新，也必將對我國經濟社會產生巨大影響。將營業稅逐步改征增值稅，首先有利于完善稅制，消除重復征稅，實現公平稅負；其次有利于降低企業稅收成本，增強企業發展能力；最后將有利于社會進一步做好專業化分工，促進三次產業融合。這是因為在覆蓋范圍上，增值稅和營業稅囊括了我國除農業以外的所有行業與企業。試行營業稅改征增值稅，其產生的影響不限于改革前交納營業稅的行業和企業，因為稅制改革后外購服務可以作為進項稅進入抵扣范圍，因而還會影響改革前交納增值稅的行業和企業。從對行業和企業的影響來看，“營改增”的作用是全局性的，同時也是長期性的，其產生的“連環減稅效應”和“創新激勵效應”將會促進我國經濟結構調整和發展方式轉變，促進我國經濟社會健康協調發展。

我國從1994年起實行分稅制改革，在全國范圍內推行增值稅，征稅范圍僅包括銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物，而對提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產則課征營業稅；并將增值稅確定為中央和地方共享稅（分成比例為75■25），將營業稅確定為地方稅。這一安排充分照顧了地方政府利益，保證了地方政府的積極性，同時也促進了經濟增長和中央財政收入的提高，使得當時的稅制改革得以順利推進。在“營改增”以前的多數年份，營業稅隨著經濟社會的發展、地方建設的推進，所征收到的稅額以及占當年稅收總額的比重都不斷提高（見表1、圖1），并且營業稅的增長幅度也是多數年份都超過增值稅增長幅度（見表2、圖2），從而理所當然地成為了地方第一大稅種。有統計表明，2008年營業稅收入占當年地方稅收總收入比重即達到31.8%。

2012年1月1日起，在我國中東部部分地區推行營業稅改征增值稅后，試點行業營業稅為增值稅所取代，地方政府的營業稅收入雖然繼續增長，但營業稅增長幅度下降非常明顯（見表3、圖3）。當然，目前在“營改增”試點地區，營業稅改征增值稅的收入采取由國稅部門代征后全額返還地方的辦法，而非按照以往的增值稅（75■25）比例在中央和地方中分成共享。實際上這也是保證地方財政收入不受影響，進一步積極穩妥推進“營改增”改革的需要。即便如此，有統計數據表明，目前“營改增”試點行業征收的增值稅由國稅部門代征后全額返還地方，由于營業稅和增值稅稅率的差異、增值稅抵扣項出現等稅收要素的變化，會使因“營改增”試點所帶來的增值稅增量比“營改增”實施前征收的營業稅額少，地方政府最后獲得的增值稅返還相應減少，從收入總規模上看地方政府獲得的稅收收入必然減少。與此同時，試點地區財政資金補貼“營改增”納稅人增加的稅負支出，進一步導致地方財政的可支配財力減少。如若“營改增”改革范圍繼續擴大，不少財政資金本就緊張的地方政府將會面臨較大困難，形成挑戰。

二、對“營改增”后完善中央地方財稅關系策略的思考

由于“營改增”的涉及面廣，在國民經濟和財政活動中具有舉足輕重的作用，它的每一步變革都可能對經濟、財政、政治等各個方面造成深遠的影響。反過來說，一國的經濟、財政、政治乃至文化傳統等因素也會對該國增值稅的模式選擇和運行過程起決定性的作用。從更廣的范圍和更長的時期著眼，財稅體制和財稅關系緊密聯系著中央和地方的事權和財權，緊密聯系著政治體制、行政體制和經濟體制，可謂“牽一發而動全身”。我國在經濟結構調整和產業轉型升級中面臨的問題和矛盾，可以說均直接或間接與財政相關聯，都需要在深化財稅改革中加以妥善解決和完善。從國內國外的發展經驗與客觀環境來看，我國目前仍處于大有作為的戰略機遇期，也處于矛盾凸顯的改革深水期。如何理順中央與地方之間、地方與地方之間的關系與職責，充分調動和發揮中央和地方的積極性，穩定地方財政收入，提高地方政府公共服務能力，是今后進一步改革完善的方向。因此有必要對中央和地方事權重新劃分，并在此基礎上調整政府間稅收安排，改革完善我國現行稅收體制。

首先是中央和地方之間事權的重新劃分。事權的劃分是中央與地方集權和分權原則的重要體現。不同國家由于各自政治、歷史和文化傳統差異，其在處理集權和分權問題上的哲學和態度也是各異的。從財政學原理上講，中央和地方之間事權的劃分要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內洽于全局利益最大化的激勵——相容機制和公共產品供給效率等因素。此外，還需考慮市場的統一、公平和基本公共服務的全國均等化等因素。有鑒于此，醫療、教育等民生事業以及食品藥品監督、環境保護等外部性較強的行業可以作為收歸中央的事權考慮選項。

其次是調整政府間稅收安排，加快稅收體制改革。目前我國地方財政困難，營業稅是地方主體稅種，如果將地方收入的營業稅改征增值稅而不另外安排新的稅源，則會進一步減少地方財力，加劇地方財政緊縮。從稅制優化理論來看，營業稅改征增值稅是否成功取決于稅制的全面改革。從長期來看，既要保證中央政府擁有一定的財力調控經濟和社會發展，同時又要調動地方政府的積極性，促進經濟、社會協調發展，必須在稅收制度上進一步完善，重建地方主體稅種和稅收體系。其他稅種（諸如資源稅、環境稅、房產稅、消費稅等）有改革的空間和增收的潛力，一并改革所產生的改革紅利會十分明顯，但正如法國稅收經濟學家伯納德·薩拉尼指出：任何形式的改革既制造了贏家，也制造了輸家，而后者往往怨聲載道，因此人們應該需求能導致帕累托改進的“稅制改革方向”，設計和推進地方主體稅種與稅收體系的重建應該考慮周密，協調好短期可做之事與中長期追求目標的關系，穩步推進稅制改革分階段配套方案。

三、結語

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方的積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度?！盃I改增”不僅在我國稅制史上是一次重大的制度創新，也將會對我國經濟結構的調整和增長模式的轉變產生極為重要的促進作用，從而對我國經濟社會產生巨大的影響；它絕不是一般意義上的改革舉措，而是一項牽一發而動全身、可能會引發財稅改革爭議的改革措施。它不僅利在當代，更是功在千秋。但是，“營改增”面臨困難較多，為更好地發揮“營改增”正面效應，必須通盤考慮，全局把握，充分控制潛在風險，化解潛在矛盾，實現稅制改革的深化，促進經濟社會發展轉型的實現?！?/p>

【參考文獻】

［1］ 施文潑，賈康.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調整［J］.財貿經濟，2010（11）：46-51．

［2］ 馬海濤，任強，程嵐.我國中央和地方財力分配的合意性：基于“事權”與“事責”角度的分析［J］.財政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 劉蓉，劉楠楠.有關營業稅改征增值稅的政策思考［J］.財經論叢，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.當前中國經濟形勢與財政政策分析［J］.中國流通經濟，2013（8）：4-12．

【摘 要】 營業稅改征增值稅是我國稅制改革史上又一次具有重大意義的制度變革，它不僅會對我國的稅收收入產生極為重要的影響，也會對加快我國經濟結構的調整和增長模式的轉變產生極為重要的促進作用。在我國營業稅改增值稅過程中，地方的利益應該予以重視，中央和地方之間稅收矛盾需要合理妥善解決，否則可能會對營業稅改征增值稅工作的進一步推進造成困難和阻礙，影響本次稅制改革作用的發揮。文章分析介紹了“營改增”后中央與地方財稅關系面臨的挑戰與機遇，在此基礎上提出我國今后改革完善財稅關系應從重新劃分中央、地方事權和調整政府間稅收安排，加快稅收體制改革兩個方面入手的策略。

【關鍵詞】 營改增； 事權； 稅收體制改革

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）17-0111-03一、“營改增”后中央地方財稅關系面臨的機遇與挑戰

自2012年1月1日起，上海交通運輸業和部分現代服務業開始營業稅改征增值稅試點。2012年年中開始，試點地區由上海擴大到北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、廣東和湖北等東中部省市。至2013年8月1日，交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點在全國范圍內推開。在不遠的將來，營業稅改增值稅的范圍還將進一步擴大，并在“十二五”內全面完成營業稅改征增值稅工作。

從總體上看，“營改增”試點逐步鋪開，不僅在我國稅制史上是一次重大制度創新，也必將對我國經濟社會產生巨大影響。將營業稅逐步改征增值稅，首先有利于完善稅制，消除重復征稅，實現公平稅負；其次有利于降低企業稅收成本，增強企業發展能力；最后將有利于社會進一步做好專業化分工，促進三次產業融合。這是因為在覆蓋范圍上，增值稅和營業稅囊括了我國除農業以外的所有行業與企業。試行營業稅改征增值稅，其產生的影響不限于改革前交納營業稅的行業和企業，因為稅制改革后外購服務可以作為進項稅進入抵扣范圍，因而還會影響改革前交納增值稅的行業和企業。從對行業和企業的影響來看，“營改增”的作用是全局性的，同時也是長期性的，其產生的“連環減稅效應”和“創新激勵效應”將會促進我國經濟結構調整和發展方式轉變，促進我國經濟社會健康協調發展。

我國從1994年起實行分稅制改革，在全國范圍內推行增值稅，征稅范圍僅包括銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物，而對提供勞務、轉讓無形資產和銷售不動產則課征營業稅；并將增值稅確定為中央和地方共享稅（分成比例為75■25），將營業稅確定為地方稅。這一安排充分照顧了地方政府利益，保證了地方政府的積極性，同時也促進了經濟增長和中央財政收入的提高，使得當時的稅制改革得以順利推進。在“營改增”以前的多數年份，營業稅隨著經濟社會的發展、地方建設的推進，所征收到的稅額以及占當年稅收總額的比重都不斷提高（見表1、圖1），并且營業稅的增長幅度也是多數年份都超過增值稅增長幅度（見表2、圖2），從而理所當然地成為了地方第一大稅種。有統計表明，2008年營業稅收入占當年地方稅收總收入比重即達到31.8%。

2012年1月1日起，在我國中東部部分地區推行營業稅改征增值稅后，試點行業營業稅為增值稅所取代，地方政府的營業稅收入雖然繼續增長，但營業稅增長幅度下降非常明顯（見表3、圖3）。當然，目前在“營改增”試點地區，營業稅改征增值稅的收入采取由國稅部門代征后全額返還地方的辦法，而非按照以往的增值稅（75■25）比例在中央和地方中分成共享。實際上這也是保證地方財政收入不受影響，進一步積極穩妥推進“營改增”改革的需要。即便如此，有統計數據表明，目前“營改增”試點行業征收的增值稅由國稅部門代征后全額返還地方，由于營業稅和增值稅稅率的差異、增值稅抵扣項出現等稅收要素的變化，會使因“營改增”試點所帶來的增值稅增量比“營改增”實施前征收的營業稅額少，地方政府最后獲得的增值稅返還相應減少，從收入總規模上看地方政府獲得的稅收收入必然減少。與此同時，試點地區財政資金補貼“營改增”納稅人增加的稅負支出，進一步導致地方財政的可支配財力減少。如若“營改增”改革范圍繼續擴大，不少財政資金本就緊張的地方政府將會面臨較大困難，形成挑戰。

二、對“營改增”后完善中央地方財稅關系策略的思考

由于“營改增”的涉及面廣，在國民經濟和財政活動中具有舉足輕重的作用，它的每一步變革都可能對經濟、財政、政治等各個方面造成深遠的影響。反過來說，一國的經濟、財政、政治乃至文化傳統等因素也會對該國增值稅的模式選擇和運行過程起決定性的作用。從更廣的范圍和更長的時期著眼，財稅體制和財稅關系緊密聯系著中央和地方的事權和財權，緊密聯系著政治體制、行政體制和經濟體制，可謂“牽一發而動全身”。我國在經濟結構調整和產業轉型升級中面臨的問題和矛盾，可以說均直接或間接與財政相關聯，都需要在深化財稅改革中加以妥善解決和完善。從國內國外的發展經驗與客觀環境來看，我國目前仍處于大有作為的戰略機遇期，也處于矛盾凸顯的改革深水期。如何理順中央與地方之間、地方與地方之間的關系與職責，充分調動和發揮中央和地方的積極性，穩定地方財政收入，提高地方政府公共服務能力，是今后進一步改革完善的方向。因此有必要對中央和地方事權重新劃分，并在此基礎上調整政府間稅收安排，改革完善我國現行稅收體制。

首先是中央和地方之間事權的重新劃分。事權的劃分是中央與地方集權和分權原則的重要體現。不同國家由于各自政治、歷史和文化傳統差異，其在處理集權和分權問題上的哲學和態度也是各異的。從財政學原理上講，中央和地方之間事權的劃分要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內洽于全局利益最大化的激勵——相容機制和公共產品供給效率等因素。此外，還需考慮市場的統一、公平和基本公共服務的全國均等化等因素。有鑒于此，醫療、教育等民生事業以及食品藥品監督、環境保護等外部性較強的行業可以作為收歸中央的事權考慮選項。

其次是調整政府間稅收安排，加快稅收體制改革。目前我國地方財政困難，營業稅是地方主體稅種，如果將地方收入的營業稅改征增值稅而不另外安排新的稅源，則會進一步減少地方財力，加劇地方財政緊縮。從稅制優化理論來看，營業稅改征增值稅是否成功取決于稅制的全面改革。從長期來看，既要保證中央政府擁有一定的財力調控經濟和社會發展，同時又要調動地方政府的積極性，促進經濟、社會協調發展，必須在稅收制度上進一步完善，重建地方主體稅種和稅收體系。其他稅種（諸如資源稅、環境稅、房產稅、消費稅等）有改革的空間和增收的潛力，一并改革所產生的改革紅利會十分明顯，但正如法國稅收經濟學家伯納德·薩拉尼指出：任何形式的改革既制造了贏家，也制造了輸家，而后者往往怨聲載道，因此人們應該需求能導致帕累托改進的“稅制改革方向”，設計和推進地方主體稅種與稅收體系的重建應該考慮周密，協調好短期可做之事與中長期追求目標的關系，穩步推進稅制改革分階段配套方案。

三、結語

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方的積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。“營改增”不僅在我國稅制史上是一次重大的制度創新，也將會對我國經濟結構的調整和增長模式的轉變產生極為重要的促進作用，從而對我國經濟社會產生巨大的影響；它絕不是一般意義上的改革舉措，而是一項牽一發而動全身、可能會引發財稅改革爭議的改革措施。它不僅利在當代，更是功在千秋。但是，“營改增”面臨困難較多，為更好地發揮“營改增”正面效應，必須通盤考慮，全局把握，充分控制潛在風險，化解潛在矛盾，實現稅制改革的深化，促進經濟社會發展轉型的實現?！?/p>

【參考文獻】

［1］ 施文潑，賈康.增值稅“擴圍”改革與中央和地方財政體制調整［J］.財貿經濟，2010（11）：46-51．

［2］ 馬海濤，任強，程嵐.我國中央和地方財力分配的合意性：基于“事權”與“事責”角度的分析［J］.財政研究，2013（4）：1-6.

［3］ 劉蓉，劉楠楠.有關營業稅改征增值稅的政策思考［J］.財經論叢，2013（1）：20-26．

［4］ 高培勇.當前中國經濟形勢與財政政策分析［J］.中國流通經濟，2013（8）：4-12．