國內外扶持科技型中小企業創新發展的財政政策體系比較研究*

湖北第二師范學院 夏仕平 柯美錄

國內外扶持科技型中小企業創新發展的財政政策體系比較研究*

湖北第二師范學院 夏仕平 柯美錄

科技型中小企業是一國科技創新的動力源，其憑借科技創新能力、科技成果轉化能力以及強大的就業吸收能力，在推動社會科學技術發展和保持整個社會穩定的方面起著基礎性的作用。然而因其成長過程中固有的技術風險、市場風險等不確定因素，使逐利性資本對其望而卻步。為矯正這一市場失靈現象，各國中央政府或地方政府紛紛伸出“有形之手”，出臺了一系列政策，扶持本國或本地科技型中小企業的發展，財政政策在整個政策體系中居于核心地位。

一、國內外扶持科技型中小企業創新發展的財政政策體系比較

通過文獻分析，目前國外沒有統一的科技型中小企業的認定標準，不過財政對中小企業的創新行為支持的政策體系是清晰的。從體系的總體構架上看，大致包括：直接撥款資助、貸款擔保、貸款貼息、權益投資和稅收優惠等。

(一)直接撥款資助。

直接撥款資助一般圍繞某一國家或地區的中小企業技術創新、技術轉移、技術推廣等計劃展開。主要用于中小企業的研發、創新活動的資助，其目的是鼓勵創新，幫助解決企業在研發階段所遇到的資金緊缺問題。如美國小企業創新研究計劃(SBIR)和小企業技術轉移研究計劃(STTR)，加拿大產業研究支持計劃(IRAP)，法國企業創新計劃和創新企業項目競賽計劃，英國小企業研究計劃(SMART)和聯系計劃(LINK)，德國中小企業創新能力促進計劃(PROINNO)等都主要采取這種方式。以美國為例，美國小企業創新研究計劃(SBIR)，主要支持中小企業參與聯邦研究與開發計劃，支持企業起步或開發階段的創新活動。無償資助分三個階段實施，第一階段資助新技術研究，資助額最高10萬美元，期限為6個月；第二階段資助第一階段有潛力項目，資助額最高75萬美元，期限1～2年；第三階段商業化階段，SBIR不直接資助。美國小企業技術轉移研究計劃(STTR)主要支持促進中小企業與非營利研究機構間的合作，支持研究機構向中小企業的技術轉移項目，要求合作雙方共同申請。采取無償支持方式，也分三個階段進行，第一階段資助企業的技術研發，最高資助額10萬美元，期限一年；第二階段資助項目來自第一階段，最高資助額50萬美元，期限可到兩年；第三階段研究成果市場化階段，STTR不直接資助。我國也有與上述國家類似的資助計劃，資助方向大致相同。如星火計劃、火炬計劃、科技型中小企業技術創新基金和科技型中小企業創業投資引導基金等。

(二)信用擔保。

信用擔保是政府依托投資或擔保計劃為科技型中小企業創新融資提供支持的行為，旨在解決科技型中小企業融資難的問題。信用擔保中，政府可以直接為企業提供貸款擔保，也可以為貸款擔保機構提供再擔保，也可以為風險投資公司提供擔保。如美國、英國、日本、韓國和德國在財政政策體系中均有類似安排。以日本為例，日本設立的信用保證協會和中小企業信用保險公庫，采用地方擔保和政府再擔保的擔保兩種形式。首先在全國成立地方信用保證協會對中小企業擔保，然后再設立中小企業信用保險公庫，對保證協會再擔保，以此來增強中小企業從銀行融資的能力。我國從2006年起，中央財政在中小企業發展專項資金中也安排專門資金，對經營管理規范、符合一定條件的擔保機構開展的中小企業擔保業務，按照擔保額的一定比例給予獎勵，并對擔保費低于銀行同期貸款基準利率50%的業務給予一定比例的補助。

(三)財政貼息。

財政貼息主要有兩種方式：一是財政將貼息資金直接撥付給受益企業；二是財政將貼息資金撥付給貸款銀行，由貸款銀行以政策性優惠利率向企業提供貸款，受益企業按照實際發生的利率計算和確認利息費用。德國、法國、日本等國家是采用貼息貸款方式較多的國家。如德國1989～1994年設立了“新創立高技術企業風險投資實驗計劃”，由德意志銀行向新創立的中小企業提供低息貸款，聯邦政府為貸款提供風險擔保和支付利息，以幫助中小企業解決創業遇到的經費困難。我國科技型中小企業技術創新基金和科技型中小企業創業投資引導基金也有類似做法。如科技型中小企業技術創新基金貸款貼息，就是對已具有一定水平、規模和效益的創新項目原則上采取貼息方式支持其使用銀行貸款，一般按貸款額年利息的50%～100%給予補貼，支持其擴大生產規模。

(四)權益性投資。

權益性投資是一種政府行為的風險投資，由政府設立風險基金或政府與私人機構共同出資組建風險投資機構，重點支持處于種子期和初創期的科技型中小企業。如加拿大國有發展銀行(BDC)、英國RVCF基金、新加坡技術開發基金、德國高技術小企業風險投資計劃(BTU)和德國聯合投資計劃(BJTU)、法國種子基金等采取了此種方式。以法國為例，法國設立種子基金，向國家科技成果推廣署認定的創新企業提供啟動資金，財政投入20%基金資本，銀行投入25%，私人資本必須占1/3以上。投入的種子資金最長12年，通過向其他基金轉讓、上市或被大集團收購等方式退出。我國科技型中小企業技術創新基金和科技型中小企業創業投資引導基金也有類似的安排，采取兩種方式進行權益性投資。第一種方式是階段參股，即引導基金向創業投資機構參股，并按事先約定的條件，在一定期限內推出；第二種支持方式是跟進投資。即引導基金與創業投資機構共同投資于初創期中小企業。

(五)稅收優惠。

這是國家調控經濟行為的重要手段之一，在整個財政政策體系中具有十分重要的意義。美國、英國、法國、日本、加拿大、韓國等稅收優惠體系比較完整，有較多可供借鑒的地方。如法國、日本的研發經費向前結轉，美國、加拿大研發經費向后結轉，韓國提取自主研發準備金，美國、馬來西亞給予再投資稅收減免，美國、英國、德國、日本、加拿大、澳大利亞的企業年金稅收抵扣，西班牙、馬來西亞、韓國的員工教育經費稅前抵免，都比較有特色。我國的稅收優惠政策主要體現在：研究開發費用所得稅前的加計扣除，研發的儀器設備加速折舊，高新技術企業的稅率優惠，信用擔保機構、科技園、孵化器的營業稅、所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅的減免，捐贈的企業所得稅稅前扣除等。

二、比較小結與借鑒

從國內外扶持科技型中小企業創新的財政政策體系比較可以看出，我國支持科技型中小企業創新的財政政策體系借鑒了國外的一些做法，體系比較完整，只是在體系保障、制度安排上有差異。需要加強立法，完善細節，增強財政政策支持的剛性。具體建議如下：

(一)完善立法，提高對科技型中小企業支持的持續性和保障性。

“立法先行”是發達國家支持和規范科技型中小企業發展的重要舉措，也是財政政策體系的支撐和保證。美國、日本、加拿大、韓國等都有專門的立法，且立法層次比較清晰。通過基本法立法，明確了科技型中小企業發展的總體規劃，使支持科技型中小企業的發展上升到國家戰略層面，增強了對科技型中小企業支持的剛性。通過對知識產權保護、科技成果轉化等技術創新的重要環節立法，保障了參與技術創新活動的個人和機構的權益，為科技型中小企業技術創新提供了良好的市場環境，通過對各項標準給予明確的規定，對各項政策的執行進行全面的監督，確保了法律法規能夠落到實處,得到不折不扣的執行。通過對法律、法規的補充完善，明確了相關支持政策的實施對象、實施程序和實施辦法，使各項政策能夠相互銜接，具有可執行性和可操作性。我國對中小企業(包括科技型中小企業)的立法較少，目前我國除了《中小企業法》是專門支持中小企業的立法以外，其他法律都是適用于所有企業的普遍立法，造成我國缺少適合中小企業，特別是科技型中小企業的發展規劃和在技術創新中有特殊作用的專業法律。而且從法律內容來看，《中小企業法》只是從整體框架上提出促進中小企業和科技型中小企業發展的原則性、指導性的政策思路，在具體實踐中缺乏明確的使用標準，也沒有與之配套的實施細則，各種財稅政策零散分布在各法規和部門的文件里，造成法律在實踐中缺乏約束力，法律條文的規定難以得到有效落實。就科技型中小企業而言，目前也沒有明確的界定，從有關省、市、自治區出臺的認定標準來看，差異較大。建立和完善財政支持科技型中小企業法律體系十分必要。一是要以《中小企業法》和《科技進步法》為基礎，制定支持科技型中小企業技術創新發展的專門法律，明確科技型中小企業的法律地位，規范政府和市場行為；二是要完善反壟斷和公平競爭方面的法律法規，保護科技型中小企業參與市場競爭的公平環境；三是要完善財稅政策支持科技型中小企業相關的法律、法規和規章，細化財政貼息、財政補貼、稅收優惠、政府采購等政策措施；四是要完善融資方面的法律、法規和規章，為科技型中小企業的融資提供有力的法律保障。

(二)設立管理全部科技預算和協調各政府部門的科技工作領導機構。

合理和必要的管理機構，是財政政策體系有序運行和有效運行的保障。如美國于1993年成立國家科技委員會，總統、副總統分別任主席和副主席。其下設9個專業委員會，分別負責全國科研、技術開發等事務。同時，又建立科學技術顧問委員會，為國家科技政策提供咨詢和建議，日本于2001年設立綜合科學技術會議，由內閣總理大臣擔任主席，其他成員包括科學技術政策擔當大臣、文部科學省大臣、經濟產業省大臣、財務省大臣等及各領域的專家共14人，打破了部門壁壘，擴大了科技管理的范圍和權限。在我國科技部是科技宏觀管理部門，負責科技政策的制定和實施，但可列支科技支出預算的一級預算單位有科技部、中科院、教育部、國家發改委、工信部等十多個，呈多頭管理格局。這種多頭管理不僅分散了科技資金，加劇了科技型中小企業獲得財政資金支持的難度。而且部門間缺乏協調機制，使政府促進科技型中小企業發展的科技政策的實施效果大打折扣，影響了科技型中小企業的發展。因此，設立管理全部科技預算和協調各政府部門的科技工作領導機構十分必要。

(三)提高財政科技性支出比重；逐步降低技術創新基金中無償資助的比重，加大技術創新基金中貸款貼息、信用擔保、風險投資的比重。

我國科技性財政支出占財政支出總額的比重，2007～2011年維持在4%以上，但從2012年開始下滑，2013年只有3.62%。過去只是絕對量偏小，現在相對量也下滑了，無論從中小企業的角度，還是科技型中小企業的角度，這種趨勢會弱化財政支持的力度。另外我國從1999年設立技術創新基金，至今已有15個年頭了，財政無償資助的比例一直在90%以上，2013年有所降低。貸款貼息比重過小，并有逐步降低的趨勢，資本金投入雖有較大增長，但比重仍不高。如果長此以往，將導致財政資金缺乏效率，增強企業對政府資助的依賴性。2011～2013年技術創新基金中各類資助方式占資助總額的比重見表1。

表1 2011～2013年技術創新基金中各類資助方式占資助總額的比重 %

資料來源：根據科技型中小企業技術創新基金官網數據整理，http://www.innofund.gov.cn/。

(四)明確政府在創業投資引導基金的定位，靈活運用引導基金的各種運作模式。

創業投資引導基金的設立主要是為了引導社會資本進入市場，為處于種子期和起步期的創業投資企業提供資金支持。從國際參股基金運作來看，政府出資比例最好控制在50%以下，才能更好地發揮引導社會資本進入創投企業的作用。然而，我國的創業投資引導基金政府出資比例一般在60%左右，并且行政干預過多，不利于創業投資引導基金的發揮。因此，在引導基金的發展中政府應該明確其角色定位，即引導作用，而不應干預創業投資企業的具體經營，也不應過多地干預引導基金的運作。政府應認真落實階段參股、跟進投資、風險補助和投資保障的投入方式，增加償還性資助，政府購買服務等方式，充分發揮國家財政資金的引導放大作用。

(五)加大稅收優惠政策的政策導向力度，完善稅收優惠體系。

略)

*湖北省科技支撐計劃項目軟件科學研究成果之一，項目編號：2014BDF085。