關(guān)于北京市城市軌道交通投融資模式的分析與思考

北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 馬 銘 張 碩 劉力瑋

關(guān)于北京市城市軌道交通投融資模式的分析與思考

北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 馬 銘 張 碩 劉力瑋

一、導(dǎo)言

城市軌道交通的建設(shè)促進(jìn)了首都經(jīng)濟(jì)增長并解決了居民出行難等諸多問題，與此同時城市軌道交通的安全水平及系統(tǒng)效率得到提高，車輛電機(jī)設(shè)備國有化率提高，新興技術(shù)及施工技術(shù)的進(jìn)步使造價成本大大降低。但是，在取得以上諸多可喜成績的同時，北京市城市軌道交通又正在面臨新的挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)的北京地鐵采取的是以政府投融資為主的發(fā)展模式，即以政府為直接投資主體并以政府信譽(yù)擔(dān)保方式從銀行獲得低利息的長期貸款方式修建地鐵，這種投融資體制結(jié)構(gòu)因僅依賴財政投資而結(jié)構(gòu)單一，在經(jīng)濟(jì)下行階段抑或財政收入放緩階段會對政府產(chǎn)生較大的建設(shè)壓力和還貸壓力。如今，北京城市軌道交通正處于完成預(yù)期規(guī)劃建設(shè)的大發(fā)展時期，而宏觀經(jīng)濟(jì)增長放緩和地方政府債市高臺的壓力下，政府難以維持同過去一樣依靠大規(guī)模投融資方式建設(shè)城市軌道交通。所以，創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式來減緩財政壓力，對城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。

筆者首先對北京市城市軌道交通現(xiàn)行的傳統(tǒng)的北京地鐵投融資模式、PPP模式和BT模式進(jìn)行說明，分析并比較三種模式的優(yōu)點(diǎn)；其次，闡述香港地鐵經(jīng)營模式，對其使用的地鐵—物業(yè)模式、開放沿線物業(yè)權(quán)、自主制定票價機(jī)制等途徑對投融資模式創(chuàng)新增加助推力和吸引力加以分析；最后，對北京城市軌道交通創(chuàng)新投融資模式提出相關(guān)政策意見。

二、北京市城市軌道交通投融資模式的現(xiàn)狀及問題分析

(一)北京市城市軌道交通投融資模式的現(xiàn)狀分析。

1.傳統(tǒng)的北京地鐵投融資模式——以政府投融資為主。傳統(tǒng)的北京地鐵采取的是以政府投融資為主的發(fā)展模式，甚至在地鐵建設(shè)初期，政府投資比例更是高達(dá)100%，如北京地鐵1號、2號線和“復(fù)八線”的建設(shè)資金全部是由政府財政資金無償投入。

但隨著地鐵建設(shè)的需要，地鐵的投融資越來越大，政府受財力和能提供的信用程度所限，無法滿足這種需求。同時，單一的投融資機(jī)制，帶來問題也不只是財政壓力這么簡單。地鐵運(yùn)營的虧損，一是由于公益性決定了票價低，二是壟斷體制下地鐵公司缺乏激勵約束機(jī)制，運(yùn)行效率低。而對于解決缺乏約束機(jī)制、運(yùn)行效率低的問題，北京市地鐵做出了一定的嘗試。因此，為了克服之前政府投融資為主的投融資模式的缺陷，北京地鐵先后使用了PPP和BT兩種新的投融資模式。

2. PPP模式。在北京眾多的城市軌道交通線路中最具特色的當(dāng)屬北京地鐵4號線。這條貫穿海淀區(qū)、西城區(qū)等城區(qū)的地鐵線路，是由香港地鐵股份有限公司與首創(chuàng)集團(tuán)和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司這兩大國有企業(yè)共同出資成立的京港地鐵公司開發(fā)和運(yùn)營的。這是在北京市城市軌道交通中首次引入了公共民營合作制，即指為了完成某些有關(guān)公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項目的建設(shè),公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)簽署合同,明確雙方的權(quán)利和義務(wù),達(dá)成伙伴關(guān)系,以確保這些項目的順利完成的PPP(Public-Private-Partnership)模式。

根據(jù)2005年2月7日由香港地鐵股份有限公司與首創(chuàng)集團(tuán)和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司簽訂的《特許經(jīng)營協(xié)議》的內(nèi)容整理(見圖1)：特許經(jīng)營公司(京港地鐵)與北京市政府代表簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，將整條4號線項目分為A和B兩部分，A部分主要為土建工程部分，由已成立的北京地鐵4號線投資有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備由京港地鐵負(fù)責(zé)投資建設(shè)。另外，4號線建成后，京港地鐵根據(jù)與4號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。4號線項目的特許經(jīng)營期為30年，特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給4號線公司。

圖1 PPP模式下北京地鐵4號線融資建設(shè)結(jié)構(gòu)

基于上述PPP模式結(jié)構(gòu)，更深層次挖掘4號線融資模式從以下幾個方面加以探討。在股權(quán)結(jié)構(gòu)中，京港地鐵由香港地鐵公司、首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司聯(lián)合創(chuàng)立并且香港地鐵公司占有49%的股份，承擔(dān)著京港地鐵的經(jīng)營虧損，并且伴有收益權(quán)，而首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司總共占有51%的股份，為最大股東，但只是具有運(yùn)營安全的決策權(quán)和重大資產(chǎn)處置權(quán)；在項目投資比例中，京港地鐵與北京市政府簽訂的特許協(xié)約中，京港地鐵對4號線的項目投入占30%，而北京市政府占有70%，同時，政府對沿途土地建設(shè)具有處置權(quán)利；在票價制定方面，盡管由京港地鐵來負(fù)責(zé)運(yùn)營，但4號線的票價仍然由北京市政府來統(tǒng)一制定，也就是現(xiàn)行的2元錢票價，而地鐵票價低于地鐵盈利票價的部分，由北京市政府進(jìn)行補(bǔ)貼。

4號線采用的PPP模式與傳統(tǒng)政府投融資模式相比有相當(dāng)大的優(yōu)點(diǎn)：首先，PPP模式兼顧商業(yè)性與公益性。這不但引入了香港地鐵卓越的運(yùn)營及管理模式，而且又使城市軌道交通系統(tǒng)在政府及國有企業(yè)的控股和監(jiān)督下保證了社會的公益性。其次，降低市政府在建設(shè)運(yùn)營期的財力投入，實(shí)際地起到了減緩財政壓力的作用。再次，采取合理的項目分割設(shè)計，使北京市政府和京港地鐵項目各部分權(quán)責(zé)分明，有利于促進(jìn)整個4號線的效率，減少不必要的多頭管理導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。最后，公共民營合作制的引入有利于轉(zhuǎn)化政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革進(jìn)程。

3. BT模式。為了迎接2008年北京第29屆奧運(yùn)會，8號線奧運(yùn)支線(下文簡稱“奧運(yùn)支線”)先期建設(shè)，并在運(yùn)營上與10號線接軌。在奧運(yùn)支線的建設(shè)投融資模式上突破了傳統(tǒng)地鐵建設(shè)中政府單一投資建設(shè)和4號線的PPP模式而轉(zhuǎn)變?yōu)锽T(Build-Transfer)模式，即由業(yè)主通過公開招標(biāo)的方式確定建設(shè)方,由建設(shè)方負(fù)責(zé)項目的資金籌措和工程建設(shè),待項目建成并竣工驗收合格后由業(yè)主回購,并向建設(shè)方支付回購價款的建設(shè)移交模式。

建設(shè)奧運(yùn)支線的BT模式過程(見圖2)為：2005年建設(shè)奧運(yùn)支線項目籌備的階段，北京地鐵10號線投資有限責(zé)任公司通過公開招標(biāo)的方式謹(jǐn)慎地選取了由中國鐵路工程總公司、中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司和中鐵三局集團(tuán)有限公司所組成的奧運(yùn)支線項目公司——北京中鐵工程投資管理有限公司(下文簡稱為“工程投資管理公司”)為建設(shè)方；在施工階段工程投資管理公司自行籌措建設(shè)資金，并按照建設(shè)合約計劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)包括土建工程及車站機(jī)電設(shè)備工程等施工作業(yè)；工程竣工并驗收合格后，10號線投資有限公司以股權(quán)收購的形式分三次等額向工程投資管理公司支付價款。而在這個過程中北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司對北京地鐵10號線投資有限責(zé)任公司的股權(quán)收購行為提供擔(dān)保，保證過程的順利和工程的完成。

在BT模式下建設(shè)的奧運(yùn)支線提前33天高質(zhì)量地完成工程，為疏導(dǎo)奧運(yùn)會期間龐大的客流量做出卓越貢獻(xiàn)。

圖2 BT模式在奧運(yùn)專線中的應(yīng)用

BT模式在奧運(yùn)專線中的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)了多方共贏的局面：首先，對于政府來說，分期支付回購款項在相當(dāng)大程度上緩解了政府的財政壓力，把建設(shè)項目交給大型公司的同時也減少了政府的建設(shè)風(fēng)險；其次，對于項目公司而言，BT模式不但使企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，激發(fā)了其積極性和能動作用，也有利于激發(fā)企業(yè)的社會責(zé)任。BT模式在城市軌道交通投融資模式多元化方面開辟了一片天地，值得去繼續(xù)挖掘和完善。

(二)北京市城市軌道交通投融資模式的問題分析。

1.對于傳統(tǒng)的融資模式所存在的問題，筆者在現(xiàn)狀中已經(jīng)進(jìn)行了分析，總結(jié)起來，就是單一的以政府為主導(dǎo)的投融資模式，加劇了政府的財政壓力，也大大降低了地鐵的建設(shè)和市場效率，與高速發(fā)展的北京市地鐵建設(shè)不相適應(yīng)。

2.對于PPP模式，該模式主要存在以下幾個不足：項目投資大、耗時長，存在風(fēng)險大的問題，缺乏全程風(fēng)險管理，合同中的權(quán)責(zé)不清，容易成為PPP項目順利進(jìn)行的阻礙；目前我國的地鐵PPP模式仍然處于起步階段，與PPP項目相關(guān)的法律、融資、運(yùn)營方面的人才還比較缺乏，這不利于PPP模式進(jìn)一步的推廣，抓好復(fù)合型人才的培養(yǎng)和挖掘，對于PPP項目在北京的繼續(xù)發(fā)展有著很大的作用；現(xiàn)行法律對于PPP模式仍然缺乏對合同雙方行為的約束和引導(dǎo)，特別對于地鐵資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估，涉及國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，需要法律的支持和協(xié)調(diào)；談判時間長、成本高，政府部門和民間資本對項目風(fēng)險的分配難以達(dá)成一致，存在著很高的交易成本，不利于效率的提高。

3.對于BT模式，該模式主要存在以下幾點(diǎn)不足：工程存在延期、交付、回購風(fēng)險。由于項目公司把控整個建設(shè)流程，也不免在各個建設(shè)環(huán)節(jié)上由于技術(shù)質(zhì)量要求、規(guī)劃水平等自我能力的限制及外部環(huán)境諸如氣候、能源因素的制約，導(dǎo)致工程沒有按計劃完成；銀行的利率風(fēng)險、資金融通風(fēng)險。由于項目周期一般比較長，銀行利息率的變動對于項目公司的建設(shè)成本管理提出了挑戰(zhàn)。作為項目建設(shè)的核心，建設(shè)資金的“斷流”風(fēng)險，對于整個項目的推進(jìn)起到了很大的制約。

總結(jié)而言，目前北京市城市軌道交通的投融資模式較過去有所改變，但是大多數(shù)線路均為以政府為主導(dǎo)的投融資模式，而缺少民營資本的組成，致使其投融資模式非常的單一。在此情形下會導(dǎo)致城市軌道交通運(yùn)營能力及管理能力低下，創(chuàng)新動力不足。在財政收入放緩的格局下，改變過去以政府投融資為主導(dǎo)的發(fā)展模式，引入民營資本來創(chuàng)新投融資模式不但會減緩財政壓力，促進(jìn)運(yùn)營及管理效率，讓政府更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，更能夠盤活存量資本來推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在未來的城市軌道交通中積極創(chuàng)新投融資模式的多樣性是不可忽視的問題。

三、香港地鐵模式的分析與借鑒

(一)香港地鐵公司經(jīng)營現(xiàn)狀。

香港地鐵被公認(rèn)為全球首屈一指的鐵路系統(tǒng)，以其安全、可靠程度、卓越顧客服務(wù)及高成本效率見稱，其所有客運(yùn)服務(wù)平均每周的載客量約為520萬人次。目前港鐵共有九條鐵路線，網(wǎng)絡(luò)覆蓋香港島、九龍及新界區(qū)，同時，公司在屯門及元朗為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供輕鐵及接駁巴士服務(wù)。

香港地鐵公司于2000年10月5日在香港聯(lián)交所上市。其中香港特區(qū)政府所占股權(quán)為77%，其余23%為社會公眾股。為了支持香港地鐵公司的發(fā)展，政府共注入地鐵公司資金353億港元，承諾維持公司大股東地位20年。

在政策方面，香港特區(qū)政府給予公司車費(fèi)自主定價權(quán)，并為公司提供新建鐵路項目沿線物業(yè)開發(fā)權(quán)，將免除政府股息作為新建鐵路項目的財務(wù)支持等。在融資方面，香港特區(qū)政府為使香港地鐵公司在資金來源和償還方面的風(fēng)險處于可控范圍之內(nèi)，要求其債務(wù)在來源、利率、融資準(zhǔn)備時間、還款期限、幣種等方面都要達(dá)到一個理想的組合。在業(yè)績方面，香港地鐵公司自上市以來，每年凈利潤均超過40億港元，總股東回報比恒生指數(shù)高10.4%。

(二)香港地鐵公司的盈利原因分析。

1.地鐵—物業(yè)模式。為了彌補(bǔ)新建地鐵項目的投資回報率與預(yù)期的商業(yè)投資回報率之間的差距，并使地鐵項目的客流增加與物業(yè)升值實(shí)現(xiàn)互動，從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的，公司在香港建設(shè)的地鐵項目在計劃和審批時就已確定了可供開發(fā)的物業(yè)，但公司須向政府支付土地出讓金，然后再與土地開發(fā)商合作進(jìn)行開發(fā)，公司用土地開發(fā)分享的利潤來彌補(bǔ)鐵路項目的收益不足。

這種地鐵—物業(yè)模式，將物業(yè)發(fā)展權(quán)以未開發(fā)前周邊的地價出售給地鐵公司，將前文所提的強(qiáng)大的正外部性轉(zhuǎn)化為了內(nèi)部性的收益，充分地激發(fā)了地鐵公司的效率和活力，也為政府的補(bǔ)貼減少了不少壓力。

2.多樣化的投融資模式。香港地鐵公司具有多元化的融資途徑，按照融資來源、融資準(zhǔn)備時間、利率分類、貨幣種類和還款期限這五方面制定了一套科學(xué)的融資模式，利用財務(wù)杠桿原理充分分散了融資風(fēng)險，并在美國、歐洲、中國香港及日本等主要資本市場展開融資，資金豐富，可以說是市場化的典型案例。

3.自主的定價權(quán)。為了讓香港地鐵進(jìn)一步遵循市場規(guī)則，根據(jù)通貨膨脹、運(yùn)營成本變動等因素，進(jìn)行科學(xué)的地鐵定價，公司在制定票價前，會主動與公眾、政府及立法機(jī)構(gòu)商議，并且已將商議過程正式編入營運(yùn)協(xié)議內(nèi)。按1996年通過的集體運(yùn)輸鐵路條例的規(guī)定，地鐵公司必須按商業(yè)原則經(jīng)營，不得出現(xiàn)經(jīng)營虧損，政府雖然為公司唯一的股東，但如果因政府干預(yù)經(jīng)營而導(dǎo)致經(jīng)營損失的話，香港政府必須予以賠償，讓地鐵的基本收入得以保障。

四、對北京地鐵投融資模式的建議與結(jié)論

(一)建議。

1.保證政府對其建設(shè)和籌劃的基礎(chǔ)地位。政府提供準(zhǔn)公共物品的必要性，之前筆者已經(jīng)提到，在此不做贅述。根據(jù)城市規(guī)劃的需要，保證正常的秩序運(yùn)行，維護(hù)地鐵的正常開發(fā)，仍然離不開政府的支持。

2.積極推廣現(xiàn)有的PPP模式以及BT模式，加強(qiáng)政府與大型企業(yè)的合作，通過合理的分工設(shè)計，諸如PPP模式中的A、B項目的合理分配，加強(qiáng)協(xié)作能力，達(dá)到共贏的狀態(tài)。通過合理的政策優(yōu)惠，例如稅收優(yōu)惠、合理地自主制定票價區(qū)間，來吸引大型民營資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域，并進(jìn)行更多的公私合營的新融資模式的探索，充分地發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。但是在推廣相關(guān)模式的同時也要制定相關(guān)的立法約束雙方行為，避免出現(xiàn)類似于在民營鐵路中國有控股部分壟斷而擠壓民營部分的權(quán)力。只有這樣才能讓地鐵不再成為財政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)，而是北京的新形象和重要支柱。

3.積極地拓展對地鐵內(nèi)部以及周邊的物業(yè)發(fā)展權(quán)的開發(fā)方法，開展地鐵及其周邊的土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，積極學(xué)習(xí)香港模式，將軌道周邊的土地收益權(quán)按照合理的比例分配給地鐵公司，通過合理的間接轉(zhuǎn)移制度的建立，讓地鐵公司更加充滿活力，兼具公益性的同時，也兼具了營利性。

4.積極拓展地鐵公司的融資渠道，學(xué)習(xí)國內(nèi)外優(yōu)秀的融資經(jīng)驗，諸如香港地鐵公司的科學(xué)融資模式等，加快地鐵市場化的改革，盤活存量、用好增量，讓市場促進(jìn)多方面的活力源泉涌流。

5.在開發(fā)拓展融資方式的同時，尤其不能忽視對各種新模式新方法的立法保護(hù)，讓法律指導(dǎo)政府和企業(yè)的行為，保障民營資本的合理收益權(quán)利，為新北京城市軌道交通的大力發(fā)展奠定穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)，讓地鐵出行為市民創(chuàng)造幸福感。

(二)結(jié)論。

[1]高振華：《北京市軌道交通發(fā)展歷程回顧與展望》，載于《北京建設(shè)規(guī)劃》2009年第3期，第25～27頁。

[2][美]哈維·S·羅森：《財政學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2006年版。

[3]王元：《香港地鐵發(fā)展模式對北京的啟示》，北京交通大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。

[4]秦風(fēng)華：《揭秘北京地鐵4號線PPP模式》，載于《中國投資》2007年第9期，第104～107頁。

[5]孫昊：《論地鐵融資中的公私合營模式》，載于《學(xué)術(shù)交流》2011年第7期，第109～111頁。

[6]童琳：《公共基礎(chǔ)設(shè)施的BT模式運(yùn)用研究》，同濟(jì)大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文。