中國礦產資源開發區生態補償研究進展

文 琦

(1. 寧夏大學資源環境學院，銀川 750021；2. 中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101)

中國礦產資源開發區生態補償研究進展

文 琦1,2，*

(1. 寧夏大學資源環境學院，銀川 750021；2. 中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101)

礦產資源開發區生態補償是調整利益相關者因資源開采引發的環境利益和經濟利益分配不均，并對礦產資源開發造成的外部成本內部化的制度安排。從礦產資源開發區生態補償的理論研究、生態補償機制、生態補償標準，以及多學科交叉研究四方面對我國生態補償相關研究進行了總結分析。從中發現：我國礦產資源開發區生態補償仍以政府主導；礦產資源開發區生態補償機制有待完善，在補償主體、客體、途徑、期限、內容等研究結論仍不明晰；現有補償主要以經濟補償為主，補償模式單一、補償資金不足；生態補償標準評估方法各有側重點，尚未形成系統完善的礦產資源開發區生態補償標準評估方法。今后應加強以下研究：強化生態補償的理論研究，從市場產權交易和政府監督出發，構建科學生態補償機制，結合區域自然、社會、經濟特征，確定生態補償標準；科學合理評估礦產資源開發造成的生態服務價值損益；結合生態補償理論研究，采用多學科交叉分析，根據礦產資源開發階段，構建礦產資源開發區生態補償框架體系，明確生態補償主客體、標準、方式、期限等；提煉礦產資源開發區生態補償類型與模式，并構建礦產資源開發區生態補償長效機制。

生態補償；礦產資源開發；補償機制；補償理論

聯合國千年生態系統評估計劃(The Millennium Ecosystem Assessment)推斷：過去50年，由于農林牧漁發展、以及工業化和城市化快速推進，全球生態系統60%的服務功能損失[1]。生態系統為人類社會提供自然資本、多樣化的商品服務[2]，相對于其他資本，人們對生態系統缺乏系統認識，然而當生態系統快速退化時人們才意識到其重要性[3]。生態補償作為處理生態系統服務價值損失的有效手段受到國際社會的廣泛關注[4]。國際上生態補償研究的理論與方法較為成熟，而我國處于起步階段。生態補償實踐可以追溯到20世紀60—80年代的歐美國家，最初為農業環境計劃(Agri-environment Schemes)[5]。生態補償已成為調整社會公眾福利的有效解決方案，通過個人買賣或跨區域財政轉移支付，實現社會公眾福利平衡[6]。社會環境對于人們參與生態補償項目會造成一定的影響[7]，經濟激勵和社會規范在公共資源管理方面具有重要作用[8- 9]。我國生態補償理論在對森林生態補償和礦區恢復等實踐探索中逐步演化發展起來，旨在通過一定階段的補償，扶助建立有持續收入和發展能力的制度體系[10]，處理好區域間生存權、發展權與環境權的矛盾，促進區域協調持續發展[11]。20世紀80年代至90年代前期，生態補償被認為是控制生態破壞而征收的費用，促使外部成本內部化[12]。我國1997年嚴重旱災和1998年特大洪澇災害引起了國家對生態環境的關注，相繼實施了天然林保護工程和退耕還林(還草)工程[13]。生態補償作為我國新型環境管理制度[14]，相關研究理論、方法快速增多，但現有的研究遠不能滿足實際需要。礦產資源開發區生態補償是指因礦產資源開發，造成礦區自然資源破壞、生態環境污染、城市喪失可持續發展機會而進行的治理、恢復、校正，所給予的資金扶持、財政補貼、稅收減免及政策優惠等系列活動總稱[15]。2007年，國務院通過了《山西省煤炭可持續發展基金征收管理辦法》，同意在山西試點礦產資源改革，拉開了礦產資源生態補償實踐深化改革的序幕。同年，中國環保局出臺《關于開展生態補償試點工作的指導意見》中明確提出，在礦產資源開發區建立生態補償機制，有效推進了生態補償實踐探索。

本文基于文獻檢索分析，從生態補償的理論研究、生態補償機制、生態補償標準，以及多學科交叉研究等方面對礦產資源開發區生態補償進行文獻調研分析，歸納總結了需要進一步深入探討的問題，為今后礦產資源開發區生態補償、環境修復、資源利用、經濟社會協調全面發展等相關研究提供參考依據。

1 補償理論研究

我國生態補償大多為政府干預下的經濟補貼，未能全面實行產權市場交易。經濟學領域的生態補償概念主要基于科斯市場交易和產權[16]，Engel等指出科斯定理支持者強調經濟效率和生態效率，相比庇古提出的政府干預方式，科斯定理的市場交易與產權對公共物品更具有積極影響[17]。通常政府所實施的生態補償項目主要依據庇古的生態補償概念，根據“庇古稅方案”對公共產品外部性功能按照市場原則進行額外補貼[18]。能源資源開發擾亂了復雜的生態系統(空氣，土地覆蓋，森林，水文)，并對當地經濟社會(就業，收入，基礎設施等)發展產生強烈的影響[19]。生態補償作為生態環境內外部價值的有效經濟調節手段[20]，成為協調能源開發與生態環境保護的重要途徑。20世紀90年代以來，生態補償的理論研究與實踐探索在各個領域逐步增多，學者們從生態補償的驅動機制、生態環境損益評價、調節機理等方面進行了理論探討[21- 22]。

生態補償是礦產資源開發區貧困減緩的重要手段，只有明確界定相關利益主體的職責與權利，構建科學的生態補償機制才能實現福利公平[23]。將礦產資源完全置于市場經濟背景下，才能使各相關利益主體得到應有補償[24]，這也是建立生態補償機制的前提必備條件?，F行礦產資源開發利用中存在的環境外部性是由于政府失靈和產權不明晰造成[25- 26]，政府作為宏觀調控機構，必須承擔平衡生態價值的角色，應采取經濟、行政和法律等措施來完善市場。中國陸地生態系統服務價值及其間接經濟價值的評估研究，為生態補償奠定了基礎[27]。生態補償具有要素片面性、范圍局限性、時序滯后性、方式表層性、效果短期性等特征[28]，依據產權外部性、區域自然差異、經濟地理格局、區域資源本底等基礎要素進行研究成為重要手段。礦產資源開發區生態補償應從經濟、社會、工程三個方面優化設計，以取得社會、生態與經濟效益多贏的良好效果[29]，在發展經濟的同時，兼顧社會公平性和生態環境目標[30]。

分析以上相關研究進展可以看出，我國礦產資源開發區生態補償以“庇古稅方案”為主。實踐中大部分區域仍以能源資源稅形式補償，但額度低，行政干預過多，未能隨市場波動而調整。如果能將礦產資源的產權明晰化，以市場交易方式從經濟、機會、福利等方面進行補償，對于生態補償的理論研究和實踐探索都有重要意義。生態補償不僅考慮資源地生態環境因素，還應考慮當地直接或間接經濟損失，以及資源開發對社會發展的影響。

2 補償機制研究

我國礦產資源開發區生態補償過度依賴于政府，經濟活動傾向于投資周期短、回報效益高的行業，大多集中于礦產資源產業。國際上，政府一般通過政策法規干預生態系統服務相關活動，而生態補償則是生態服務受益者通過市場交易向生態環境管理者付費的補償機制[31]。近年來，我國礦產資源開發區依托資源開發取得了社會經濟的快速發展，但隨之而來的生態環境問題卻成為區域發展的瓶頸。盡快建立科學的生態補償機制，調整利益相關者的資源收益分配問題，成為區域協調發展的關鍵[32]。研究表明，能源開發區經濟發展具有較高不均衡性，而且產業結構單一，貧富差距拉大，生態環境惡化等問題加速了貧困化和社會矛盾[33- 34]。生態補償作為一種新型環境管理制度，將對經濟與環境利益格局進行調整，從而成為生態環境福利公平享用的重要目標機制(表1)。發達國家的生態補償機制基于完善公共財政體系，以降低保護區的經濟活動強度為導向[35]，發展中國家的生態補償機制則更傾向于通過自然資源的可持續開發來補償保護地的發展機會損失。

在實踐中，區域尺度上的“生態-經濟”過程和資源環境問題是礦產資源開發區生態補償研究的重要組成部分，區域政策成為解決生態補償問題的主要手段。實踐研究應考慮生態補償執行的復雜性與約束性，關注生態系統服務的形成與供給機制，生態補償融資機制與支付機制，補償對象空間定位，激勵方式選擇，效率與公平的權衡，額外性與不正當激勵以及中介機構的影響力等關鍵問題[36]。

生態補償已成為解決生態環境問題與區域經濟、社會發展的重要途徑[37]。近年來，生態補償作為礦產資源開發區一項經濟政策和手段開始逐漸得到重視[38]。如何確定生態補償主體和來源，補償費對相關產業的影響，補償費的合理征收、監管及使用，以及補償效果的考核等都成為構建生態補償機制的關鍵[39]。研究認為，設定具有差異性的補償標準才能有效解決生態補償問題，將補償分為基本補償、產業結構調整補償以及生態效益外溢補償3個階段，生態補償機制應以“造血式”補償為目標，在研究中需加強生態學與經濟學理論與方法的交叉[40]。現有研究較少關注礦產資源開發區勞動力投入和科技投入對區域發展的影響，在產業結構調整、收入分配對生態補償的影響方面研究也尚不多見。

表1 礦產資源開發區生態補償機制

以上研究可以看出，伴隨著城市化和工業化快速推進，礦產資源開發區生態環境惡化，城鄉差距、貧富差距拉大，勞動力就業難等問題突出。生態補償成為協調城鄉、貧富差距，轉換產業結構的重要手段。如能從生態補償的主體、客體、補償途徑、補償期限、補償內容等方面進一步完善生態補償機制，對于礦產資源開發區經濟、社會、生態全面發展具有深刻影響。

3 補償標準研究

中國在國家、區域、流域等尺度上的生態補償實踐研究取得了豐碩成果[41- 42]，但礦產資源開發區生態補償系統制度設計缺乏，以政府單方面決策為主，利益相關者參與不夠、補償范圍界定方法不科學、生態補償對象和補償方式不完善，補償標準低及方法缺乏科學基礎等問題顯著[43]。現有補償模式單一、補償資金不足，忽視生態補償的空間差異等問題制約區域經濟發展。政府介入顯著提高了生態補償的運行效率，降低了交易成本，保障了公平和諧，但政府不能代表生態補償的所有利益相關體[44]，生態補償標準最終應由市場交易決定。如何構建科學的生態補償機制，協調區域生態與經濟和諧發展，成為礦產資源區生態補償研究的主要任務。

現有礦產資源開發區生態補償標準的研究方法主要有市場價值法、機會成本法、修復費用法、影子工程法、資產價值法、人力資本法等(表2)。在生態補償項目評估中，全面、準確地計算損失者的直接成本、機會成本和發展成本比生態服務價值評估本身更為重要[45]。生態系統評價可以幫助資源管理者準確評估礦產資源開發所帶來的利益損失[46]。對于礦產資源開發來講，從資源輸出地和輸入地兩個不同視角出發，運用生態系統服務功能價值、市場價值、半市場價值理論方法，綜合考慮資源價值和生態服務價值損益，從而對資源開發的價值損益進行全面評估[47]。研究認為，生態補償包括直接損失、間接損失以及生態資源修復費用，采用修復成本法，將治理和防護生態破壞的工程費用視同生態破壞損失進行核算[48]。在確定生態補償標準時還應考慮放棄資源開發導致的機會成本損失，這樣才能核定較為公平合理的生態補償標準[49]。

以上研究進展可以看出，礦產資源開發區生態補償主要以經濟補償為主，且補償模式單一、補償資金不足?，F有生態補償標準評估方法各有側重。市場價值法便于觀察，容易被決策者和公共接受，但公共產品屬性導致難以確定其真實價值。修復費用法中可修復部分容易計算，但不可修復部分的價格難以判定。資產價值法能夠更加精確反映生態環境本身價值，但對外部性考慮不周。人力資本法主要側重于生態環境的外部性價值評估。機會成本法對單一特征的資源評估具有優勢。實際研究中，若能根據區域特性，選擇多種方法從多角度進行評估，可能使評估結果更加接近礦產資源實際價值。

表2 礦產資源開發區生態補償標準測算方法

4 學科交叉研究

礦產資源開發關系到礦產資源、生態環境、產權經濟、收益分配、區域發展等方面問題，因此，生態學、地理學、資源科學、經濟學、管理學、數學等多學科從不同角度對其進行深入的研究(圖1)。

圖1 生態補償的學科交叉研究Fig.1 Interdisciplinary research of ecological compensation

探明生態補償與環境破壞、資源價值、生態損益之間的關系是明確生態補償定位的關鍵[50]。生態學主要側重于生態服務價值損失，對資源開發造成的水土流失、土地退化等評估[51- 52]，以促進人與自然和諧發展為目標，探索維持生態系統平衡的策略，并為人類生存和發展提供良好的物質基礎和生態環境。地理學強調生態補償的區域差異性研究，主要探究協調區域發展、縮小貧富差距的區域生態補償理論與方法[53]。資源科學側重資源價值、資源稟賦、資源周期等方面研究，探討生態補償的主客體、補償周期、補償標準等問題[54]。經濟學突出了資源的產權屬性，認為生態補償應針對不同生態系統和生態服務類型屬性，以產權經濟學“交易費用“理論為依據，從成本-效益角度揭示生態補償問題，從而實現外部成本或效益的內部化[55]。管理學注重模型分析，提出相應策略，如運用HEA模型，構建了礦產資源開發區生態損益量、補償量、補償規模的HEA模型，運用微分對策模型研究政府跨時期生態補償[56]。博弈論作為經濟學與數學交叉學科的產物，謀求生態補償各利益主體博弈均衡，該研究方法得到了學術界的普遍認可[57]。通過研究居民與居民、企業與企業、居民與企業的博弈關系，提出生態補償制度必須以博弈均衡為基礎[58]，需要政府部門積極協調平衡各方利益，制定合理生態補償政策，實現社會綜合利益最大化。社會學主要從追求社會公平主義，通過制定法律、制度適時調控相關主體之間的權利和義務，從而實現生態環境利益的公平分配[59]。

交叉學科研究分析可看出，各學科的研究側重點不同。目前生態補償研究大多注重資源本身價值，實踐中往往忽略了礦產資源開發產生的外部不經濟性，以及礦產資源開發間接對區域經濟發展的影響。如能從交叉學科出發，結合各學科優勢，對礦產資源開發區生態補償進行深入研究，深入剖析礦產資源開發區生態補償機理，促進生態補償研究理論研究與實踐探索逐步完善。

5 研究展望

5.1 存在的問題

我國生態補償嚴重滯后于礦產資源開發進程。通過文獻調研，發現礦產資源開發區目前存在以下問題：(1)礦產資源開發對區域復雜生態系統整體影響的評價缺乏系統研究，相關礦產資源開發區土地退化、土地塌陷、地下水位下降、植被退化等單因素研究較多，而系統研究尚不成熟；(2)我國礦產資源開發區生態補償理論研究仍處于起步階段，如何更好地發揮政府、市場在礦產資源開發中的作用，還需從補償主客體、補償方式、補償標準、補償途徑等方面深入研究，且理論研究應先于實踐探索；(3)缺乏對礦產資源開發區生態服務價值和礦產資源開采效益量化的準確評估，對于礦產資源開發的收益與其在區域生態服務中的價值比較研究有待深入；(4)礦產資源開發區生態補償客體的分配問題也值得深入探討，目前大多數補償對象為當代人，且限于經濟補償，為區域持續發展埋下了隱患。

5.2 未來發展方向

隨著我國城市化與工業化加速推進，國際能源局勢日益緊張，未來資源開發強度將逐步升級，如何合理有效的開發礦產資源，帶動區域經濟、社會、生態全面發展成為這一區域未來研究的主要命題。未來研究重點主要從礦產資源持續開發利用，礦產資源開發區生態效益評估，資源公平收益分配問題，礦產資源開發利用的補償機制等多方面深入研究。

(1) 礦產資源開發區生態補償理論研究

生態補償理論研究在我國仍是一個較新命題，在礦產資源開發區尤為如此，理論研究落后于實踐探索，生態補償的內容及總體框架仍不明晰。雖然我國已初步建立了一些生態補償資金和渠道，但依然以政府為主導部門，通過重大生態工程及配套措施的方式實現，未能形成市場產權交易為主，政府監督為輔的生態補償機制，且缺乏確定補償標準的科學依據。在不同時空尺度，結合自然條件與社會經濟特點的生態補償機制分區構建有待深入研究。

(2) 礦產資源開發的生態系統價值損益評價

定量評價礦產資源生態服務價值損益是生態補償的前提基礎，只有準確評估礦產資源開發過程中造成的生態服務價值損失，才能對應開展補償工作。因此，礦產資源開發區的生態價值損益的定量評價成為該領域研究的主要內容之一。不僅要評估資源本身價值，還要對資源開發引發的土地塌陷、土地退化、地下水位下降、植被退化等外部不經濟性進行評估，這部分評價可能成為研究的難點。如能通過建立礦產資源開發區生態損益評價指標體系與模型，對區域生態損益進行動態仿真模擬，進而準確評價礦產資源開發造成的生態環境系統價值損益，為后續的生態補償標準確定奠定基礎。

(3) 礦產資源開發區生態補償類型與模式提煉

我國礦產資源開發區自然環境存在著顯著差異。針對不同地域類型區，結合礦產資源經濟活動差異，對礦產資源區進行空間分類是未來研究的主要任務。通過對礦產資源開發區自然環境、經濟基礎、產業結構、社會特征等多因素系統分析，對不同類型區進行分類研究，并提煉出各個類型區的發展模式。同時，還應對各種類型與模式的生態補償主體、補償客體、補償方式、補償標準進行系統研究，并對不同區域選擇資金補償、機會補償、福利補償、政策補償等不同補償方式進行辨別分析。

(4) 礦產資源開發區生態補償長效機制構建

政策保障機制是生態補償實施的必要條件，構建生態補償長效機制成為礦產資源開發區持續發展的關鍵。重點研究生態補償的法律約束機制、財政轉移支付機制、環境補償機制、區域協調機制和市場價格機制等，如何在不同類型區實現各機制之間協調、互補、替代，充分發揮各機制的作用，這些需要進一步強化研究。另外，在強化落實補償各利益相關方責任的同時，如何兼顧各方利益公平，推動相關生態補償政策法規的制定和完善，也是構建生態補償長效機制的重要組成，亟需深入研究。

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Review of ecological compensation in China′s mining exploitation regions

WEN Qi1,2,*

1SchoolofResourcesandEnvironment,NingxiaUniversity,Yinchuan750021,China2InstituteofGeographicSciencesandNaturalResourcesResearch,CAS,Beijing100101,China

Ecological compensation is not a new concept. However, in recent years, increasing attention is being paid to ecological compensation in China, since its strengths as a conservation tool are becoming better understood and recognized. Ecological compensation in regions of mineral exploitation can serve as an effective mechanism for translating the external, non-market values of ecosystem services into financial incentives, and encouraging local actors to provide such services. Consequently, it has been highlighted as an institutional arrangement for integrating conservation and socioeconomic development. This paper reviews the theory, mechanisms, compensation standards, and interdisciplinary research described in the ecological compensation literature. The paper first shows that the majority of this literature refers to national government payment programs. However, in most cases, greater government intervention in the exploitation of and ecological compensation for energy resources, would complicate the situation. Most of the regions that are developing resources get only the resources tax, and have failed to adjust to market volatility. Second, the paper illustrates that ecological compensation is an important means for coordinating urban and rural development, narrowing the wealth distribution gap, and adjusting the industrial structure. The weakness of the ecological compensation mechanism for the development of mineral resources is that it is the origin of ecological damage and environmental pollution. Third, the paper discusses approaches including eco-compensation, the market price method, the damage cost avoidance method, replacement cost, substitute cost methods, the human capital approach, and the opportunity cost approach. In case studies, if researchers design differential methods based on regional characteristics in terms of multiple perspectives, the results may be closer to the actual value of the mineral resources. Fourth, the paper identifies the major foci of the overall eco-compensation research in different disciplines. While the purpose of working on the eco-compensation research project from an interdisciplinary perspective is to provide new solutions to mineral resource exploitation problems across disciplines, there are theoretical and practical exploration benefits as well. Finally, the authors of the case study were asked to address the following issues: (i) To clarify the content and overall framework of ecological compensation, since theoretical studies related to ecological compensation in China are still a relatively new proposition, especially for mineral resource development, and the empirical approach of ecological compensation was used before the theoretical approach. (ii) To evaluate ecological environmental services in the mining exploitation region in detail. Ecological compensation addresses not only the value of the resources themselves, but also the value of the crops, land degradation, reduced water tables, destruction of plant life, and other external economic assessments, which may be difficult to evaluate. (iii) The need for future research to classify the regional studies, and refine the development model in the different types of regions based on the natural environment, the financial base, industrial structures, social characteristics, and so on. (iv) The need for future research on ecological compensation in mineral-rich regions to focus on including legally binding mechanisms, a government transfer payment system, a compensation mechanism for the restoration of the environment, regional coordination mechanisms, and a market price mechanism.

ecological compensation; mining resources exploitation; compensation mechanism; theoretical compensation

國家自然科學基金項目(41261040, 41101549); 寧夏大學自然科學基金項目(NDZR10- 57, ZR1164)

2013- 12- 05;

2014- 08- 05

10.5846/stxb201312052898

*通訊作者Corresponding author.E-mail: wenq98@163.com

文琦.中國礦產資源開發區生態補償研究進展.生態學報,2014,34(21):6058- 6066.

Wen Q.Review of ecological compensation in China′s mining exploitation regions.Acta Ecologica Sinica,2014,34(21):6058- 6066.