尋求“最大公約數”

左瑋娜

最近一段時間，嫣然天使基金被舉報事件受到的關注持續不減。舉報人周筱對媒體聲稱，自己是想通過這個個案推動制度建設，即慈善組織的強制財務公開制度和第三方評估制度。對事件本身的調查目前尚無結論，不過，現實中，涵蓋慈善組織運行規范等關鍵問題的慈善事業立法，已悄然加快了腳步。

喜憂參半中的緊迫

一方面是在汶川特大地震等牽動人心的事件面前公眾熱情的一次次迸發，另一方面是郭美美事件等負面新聞對慈善公信力的一次次創傷——近幾年，我國慈善事業就是在這樣的喜憂參半中前行。

河南省慈善總會副會長周森至今對發生在2008年的一件事記憶猶新：那是汶川特大地震抗震救災期間，年過八旬的胡適英老人，把3萬元善款直接匯給了素未謀面的民政部副部長竇玉沛。這件事也讓周森時常思索，我國民間不是沒有捐贈熱情，亟待改善的，是慈善事業的外部環境。

連任兩屆全國人大代表，從提升慈善公信力到傳播慈善文化，周森每年都在為慈善呼喊。而在他看來，雖然《中華人民共和國公益事業捐贈法》1999年就已出臺，但其調整的范圍較窄，慈善組織的法律地位、運行規范并沒有得到很好的明確。要解決慈善發展面臨的一系列問題，根本之道還在于為慈善立法。

“傳統的慈善強調的是一種積德行善的內心修為和表達，但隨著時代變遷，如今有太多因素干擾著人們內心的選擇。對此，必須以法制保護慈善事業，促進其良性發展。”湖南師范大學歷史文化學院教授周秋光長期從事慈善史研究，目前正主持國家社科基金重大項目“中國慈善通史”的編纂，觀照慈善文化發展的歷史，他提出，立法已刻不容緩。“很多問題，納入法制化軌道就好解決了。”

正如全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成所說，在我國社會建設任務繁重、社會治理急切需要大力發展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業的立法步伐，具有必要性和緊迫性。

立法提速呼喚最大共識

事實上，民政部早在2005年就開始牽頭起草慈善法，后來亦曾將草案提交國務院法制辦，但由于各界對慈善的認識存在分歧等原因，最終未能完成國務院系統內的立法程序。2013年3月舉行的十二屆全國人大一次會議期間，123位代表提出4件議案，要求制定慈善事業法。到去年下半年，慈善事業立法終被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，即優先考慮立法的項目，并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草。

今年2月24日，全國人大內司委召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。作為全國人大內司委委員，鄭功成在接受本報記者采訪時表示，慈善事業立法已經處于進行時，今年是法律草案起草年，如果進展順利，預計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。

受訪專家普遍認為，慈善事業立法交由全國人大內司委主導，將顯著加快這部法律的制定步伐。不過，立法的推進，首先需要在慈善事業與慈善組織的定位等基本問題上達成最大共識。

“是確立一些大原則，由慈善事業的基本大法及其子法共同規范慈善行為，還是一步到位，涵蓋慈善理念、慈善組織、募捐、信托、義工等一系列問題？如何規定慈善組織的成立條件、程序和基本行為準則？怎樣完善慈善捐助減免稅制度？”想到慈善事業立法，周秋光腦中閃過的首先是一串問號。

北京師范大學社會發展與公共政策學院教授陶傳進同樣認為，慈善立法要厘清幾個關鍵問題，包括如何認定、劃分以及以什么樣的體制去管理慈善組織，慈善捐贈稅收如何減免，慈善資產如何保值增值，還有就是行為權限開放到什么程度，例如募捐、志愿者招募權限等。“我說的‘權限不是指限制，而是指在合理范圍內更好地去開發。”陶傳進向記者強調。

科學立法、民主立法是原則

那么，為慈善這一公共利益相關度高的事業立法，怎樣才能達成最大共識？

在剛剛過去的十二屆全國人大二次會議上，全國人大常委會委員長張德江指出，要把推進科學立法、民主立法作為提高立法質量的根本途徑。在具體立法實踐中，要進一步完善立法機關主導，有關部門參加，人大代表、專家學者、企事業單位、團體組織和人民群眾共同參與的立法工作機制。完善法律起草、審議的協調協商機制，廣泛聽取、認真對待各方面意見包括不同意見，充分尊重、合理吸收各種建設性意見和建議，最大限度地凝聚社會共識。

“科學立法、民主立法是本屆全國人大常委會從履職之日起就明確的立法原則，一年來，我感到常委會組成人員對立法質量的重視程度是空前的。”鄭功成表示。

2月25日，在一次與媒體記者面對面的交流中，提及慈善立法進展，民政部社會福利和慈善事業促進司司長詹成付表示，從慈善事業立法領導小組第一次全體會議傳遞的信號來看，今后會繼續秉承科學立法、民主立法的原則，廣泛地聽取社會方方面面的意見，最后達成一個“最大公約數”。

尋求“最大公約數”的行動已經開啟。社會福利和慈善事業促進司慈善和社會捐助處負責人告訴記者，目前正在為慈善事業法草案的起草進行立法整理和前期調研。去年以來，全國人大和民政部已先后到上海、廣東、云南開展了立法調研。上述負責人表示，調研組前往的上海和廣東是地方慈善立法的先行者，而地方的立法經驗，也將是今后國家立法要借鑒的一個方面。

“深圳經濟特區慈善事業促進條例（送審稿）目前已提交市政府法制辦，其中有一些創新點，包括公益信托的落實、慈善資產的保值增值、募捐權限的放開等，這些對國家今后立法有一定的借鑒價值。”深圳市民政局救助救災和慈善處的楊欽煥對本地的慈善立法相當熟稔。

除了地方立法外，國外慈善事業發展的經驗也是重要的參考。據了解，2013年5月，全國人大內司委派出考察組到德國、法國，專題調研了兩國的慈善事業立法情況。

討論需注入理性

據鄭功成介紹，根據初步計劃，今年將到多個省（自治區、直轄市）就慈善事業立法進行調研。此外，還將召開專家會議和慈善組織、全國人大代表座談會等，以提高立法質量。不過，他同時指出，制定一部高質量的慈善事業法并不容易，特別需要理性討論。

楊欽煥向記者表示，雖然社會普遍關注慈善事業發展，但慈善實際上是個“小眾”話題，因為它涉及的很多東西都很專業，比如公益信托、股權捐贈等。陶傳進同樣認為，慈善并不是簡單的“做好事”，各方“參與”慈善事業立法要建立在“了解”的基礎上。

受訪者都認同，通過各種途徑參與慈善事業的開門立法，不能只憑一腔熱血，理性的態度加上一些專業，將有助于形成共識，而這是加快立法步伐的重要條件。

去年底，北京師范大學中國公益研究院主辦了一場名為“以法促善”的中國慈善立法研討會，來自全國人大內司委、中央及地方民政部門、公益行業的代表，以及學者、媒體從業者等就慈善立法的進程、地方慈善立法的創新經驗等重點議題進行了討論。參加了那次研討會的楊欽煥，前不久又接到了來自全國人大內司委的邀請函，邀他2014年3月底到北京，在慈善事業立法座談會上分享經驗。?

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