我國憲法訴訟制 度若干問題研究

摘要：本文從憲法訴訟的基本概念出發，對憲法訴訟制度的目的以及價值進行梳理。憲法訴訟制度作為人類邁向法治社會中的重要機制，具有維護現代民主社會的秩序、自由以及法治的價值。但憲法訴訟制度之于中國是否急需建立，需要考察我國國情與民情。在我國當前憲法政治化的觀念還未完全深入，憲法以及法律中有關違憲審查的相關規定還很模糊，人大制度尚未完全發揮作用之時，進一步完善行政訴訟制度更為可行和急迫。

關鍵詞：憲法訴訟；行政訴訟；民主；法治

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0089-05

收稿日期：2014-04-20

作者簡介：薛天德（1958—），男，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向為行政法學、社會學。

從人類社會發展的歷史進程來看，一個更為良善、民主和自由的社會應該是一個法治社會。而在法治社會中，法治的理想和具體的法律制度之間應該統一，通過運行良好的法律制度來反映和實現法治。而在所有法律制度的最頂端是一國的根本大法——憲法。憲法，作為保護個人權利，抑制公權力的宣言書，必須在運行中獲得適用，才能真正體現其生命力。憲法訴訟制度起源于西方社會，因其作為保護公民基本權利的特殊機制，如今在世界范圍內廣泛建立。在現代民眾社會中，在某種程度上，它是評價一個社會法治完善程度的重要指標。

一、憲法訴訟的理論界定及其目的和價值

（一）憲法訴訟的概念辨析

憲法訴訟，簡單說來，即為通過訴訟途徑來解決憲法爭議。憲法爭議的存在，是憲法訴訟的前提。在研究憲法訴訟制度之前，必須厘清幾個近似概念。

憲法訴訟和司法審查。司法審查是司法機關運用司法程序裁決立法權和行政權行使是否違憲的制度，是司法權對立法權和行政權的監督，體現了權力之間的制約和平衡。司法審查更多的是英美法系國家使用的一個概念。而憲法訴訟并未區分英美法系或是大陸法系，當通過訴訟途徑來監督立法是否違憲時才能被稱為憲法訴訟。

憲法訴訟和違憲審查。很多時候，憲法訴訟被等同于違憲審查，但其實兩者之間并不相同。違憲審查是特定的機關運用一定的程序和方式審查規范性文件以及特定主體行為是否違憲的制度。這種程序和方式并不必然是訴訟程序，而特定主體的行為也并不僅僅包含立法主體，還包括行政主體。在現代民主社會中，隨著法制的發展以及出于對公民基本權利的擴展保護，實施特定的“國家行為”的主體（從傳統意義上并非屬于立法或行政主體）也被包含在憲法訴訟以及違憲審查的對象范圍之中。違憲審查，在一些國家（如美國）是以司法審查的形式來進行的。而在“議會至上”理念盛行的國家，違憲審查通常是通過立法機關本身來監督規范性文件是否違憲。

從以上概念的辨析中可以看出，盡管各自之間有所不同，但共同點都在于保護公民的基本權利不被公權力侵犯。憲法作為根本性法律并不直接調整私人之間的權利義務關系。憲法訴訟通過訴訟途徑來解決憲法性爭議，從而真正使憲法具有如同普通法律一般的適用效力，在運行中獲得生命力，更使其真正成為公民基本權利的保障，是法治的應有之義。

（二）憲法訴訟的目的和價值

憲法訴訟的目的， 是憲法訴訟主體根據自身的需要以及對憲法訴訟機制性質的認識而為訴訟。［1］憲法作為國家的根本大法是伴隨市民社會和政治國家的分離而誕生并逐漸發展，最初是資產階級用來保障自己的革命成果，確保在經濟上和政治上不受封建統治的壓迫。隨著公民意識的覺醒，需要進一步通過憲法來保障公民個人權利不受國家公權力侵犯的文件。而憲法訴訟制度，必然和公民的憲法權利緊密相連，是通過訴訟的方式解決憲法沖突，使公民的憲法權利得以保障，進而維護憲法秩序，確保憲法的效力。

雖說1803年美國的馬伯里訴麥迪遜案件最后的判決有其政治目的，但就其本身而言，它確立了憲法效力最高的法律地位，立法權的行使必須符合憲法，并確認了憲法和普通法律一樣具有可適用性，使憲法在以后的歲月中，切實成為保障公民權利的最終武器。憲法訴訟制度，因其彰顯人類對法治的不懈追求，對個人尊嚴和權利的切實維護，跨越了東西方社會之間地域、傳統以及文化等差異，在世界各國范圍內得以廣泛建立并逐漸發展，在現代民主社會中，更發揮著不可或缺的重要作用。但我們同時也看到，憲法訴訟制度的發展本身也伴隨著各種質疑。最為集中的質疑來自于這種制度設計是否違背了民主的本質。

憲法作為民主的產物，其更大程度上反映了一個社會中絕大多數人的價值追求。憲法訴訟，作為維護一個國家內部法律制度的統一，確保憲法的效力不被普通法律以立法的形式篡改和侵犯。若從這個角度來看，本身就是保障了作為民主產物的憲法的權威和尊嚴，而非是對民主的背離。但質疑者認為，在代議制度下，立法權的行使代表的是民意，而民意是不可侵犯的。而設計一種高于立法權的權力來宣告代表民意的法律無效，是對民意的熟視無睹，進而觸動了民主的根基。

筆者認為，真正的民主并不等同于立法權的不受監督。托克維爾早已告訴我們，民主制度極易淪為“多數人的暴政”。歷史也告訴我們，一些極度泯滅人性的黑暗統治往往正是打著民主的旗號，完全具備形式民主的要件，魏瑪憲法即是一個例證。美國的民主制度歷經二百多年而經久不衰，很大程度上是因為美國的民情所致。美國人心中的法制并非僅僅是一系列的法律制度，而是法律之治。美國的法學家成為了平衡民主的重要力量，而美國人普遍認為法官擁有權力，可以不去遵從違反憲法的僅具備形式要件的法律。事實也證明，美國的憲法訴訟制度（在美國，司法審查是運用更多的一個概念，盡管兩者并不等同）恰恰成為了維護制度穩定，防止其蛻變為多數人暴政的重要機制。

我們知道，穩定性是憲法的重要特征。一國憲法規定了國家的根本制度，確認了公民的基本權利，不能朝令夕改。因此，憲法的修改必須遵循極為嚴格的程序，一般而言，很難輕易做出更改。而社會處于不斷的發展之中，憲法必然不斷面臨滯后的困境。制憲時符合多數的意愿，也許不久之后就成為落伍的觀念。人類理性的局限性決定了人不可能脫離所處的時間和空間。因此，通過對憲法本身與時俱進的理解和解釋，用憲法訴訟制度來實現和尊重少數人的權利。這種少數人的定義，僅能從絕對意義上進行理解。從發展的觀點來看，是符合判決當時社會的現實，或者甚至是代表了某種程度的超前，引領更為先進的將來即將成為大多數人的意愿的形成。從這種意義上來說，憲法訴訟在維護了憲法的穩定性繼而維護了憲法賴以生存的民主根基的同時，也使少數人的權利不被肆意的漠視和踐踏，避免了民主淪為多數人暴政的危險，是更深層意義上現代社會的民主，使憲法在不被頻繁修改的同時得以不斷發展并獲得生命力。通過憲法訴訟制度實現的民主，更是最大程度上對公民自由的維護，使民主和自由在這種特殊的機制之中達至和諧統一，使公民的權利和尊嚴得以實現，真正體現了法治的精髓。

二、我國憲法訴訟的現狀研究

其實這個標題并不確切，嚴格而論，我國目前尚未建立其行之有效的憲法訴訟制度。有關憲法訴訟制度是否可以建立以及如何建立仍在爭論之中。

就我國《憲法》本身規定而言，并沒有設置憲法訴訟制度的障礙。憲法序言中確認了憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，同時也規定了“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則”，某種程度上明確了憲法的可適用性。此外，還規定了“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”既然要保證憲法實施，那么發現違憲的情形發生，就理應有機制加以糾正。但問題在于，憲法將憲法的解釋權僅僅賦予了全國人大常委會。在憲法爭議的解決中，對于一項規范性文件是否違憲的判斷，必須建立在對憲法有效的解釋基礎之上。在憲法解釋權不具備之時是無法進行違憲審查的。從這個角度來看，盡管我國最高人民法院具有在案件審理過程中如何具體應用法律的決定權，在現行憲法沒有進行修改的情況下，其并不具備進行憲法訴訟的主體資格。

我國《憲法》將監督憲法實施的權力賦予了全國人大和全國人大常委會。我國《憲法》規定：“全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定”；《立法法》進一步規定：“全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人大常委會批準的違背憲法和本法第66條第2款規定的自治條例和單行條例”；“全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第66條第2款規定的自治條例和單行條例。”這是我國有關違憲審查制的最為直接的規定。但在現實中幾乎無法運行。全國人大和全國人大常委會作為我國權力機關，其職權廣泛，任務繁重，很難負責法律的具體適用和執行。而除全國人大常委會之外的其他國家機關并沒有憲法的解釋權力，而無法宣布一項規范性文件的違憲，從而使中國的憲法訴訟制度陷入困境。

之所以如此，有幾點原因：第一，我國實行人民代表大會制度，人民當家作主，所以只規定了人大以及人大常委會對其他國家機關的單向監督權力，使得其他國家機關對人大以及人大常委會的立法權的監督無從著手；第二，一直以來，我國憲法被更多的看作是一種政治宣言，帶有強烈的政治色彩。在這里，我們必須要看到，一方面，法律和政治從來就是緊密聯系，法律的政治化以及政治的法律化常常伴隨著近現代社會制度的孕育和發展之中。憲法作為一國的根本大法更是不可避免地帶有政治色彩。另一方面，必須要明確，法律不等同于政治。法律因其規范性、穩定性、可預見性以及可執行性等特性，是促進社會可持續良性發展不可或缺的重要機制保證。若僅將憲法視為政治宣言，其條文不具有現實適用性，憲法也就失卻了其作為公民權利保障的根基而無法正常發揮作用。我國的法律制度不可謂不完備，但在實施中屢遭扭曲，主要原因莫過于此。將領導人的意志高于法律，將政策方針置于法律之上，自然無法催生出行之有效的憲法訴訟制度。

還需要予以澄清的是，最高人民法院1955年以及1986年有關憲法不能被適用于刑事、民事和行政案件中的批復，并不具有合法性。其一，如上所述，憲法本身的條文中隱含了憲法可被適用性，而憲法作為位階最高的法律，不能任意被其他立法等加以篡改；其二，憲法并沒有賦予最高人民法院解釋憲法的權力，因此，該批復本身欠缺合法性。

三、我國建立憲法訴訟制度的挑戰及展望

筆者認為，憲法訴訟制度的實行在我國并沒有制度性的障礙，但一直以來缺乏孕育其成長的土壤。現今世界范圍的憲法訴訟制度的模式，大體可以分為美國普通法院分散附帶式模式以及大陸法系相對集中的抽象型的模式。制度運行是否良好，很大程度上在乎于民情。簡單移植的制度，往往在現實運行中被扭曲得千瘡百孔。日本不成功的憲法訴訟制度即是明證。

我國實行的是人民代表大會制度，該制度在運行幾十余年之后的今天，應該說不失為是一項好制度。但我國特殊國情造就了國家權力機關——人民代表大會的權威性尚且不夠，還未能真正發揮該制度的優越性。在此情形之下，若根據簡單的憲法訴訟制度的目的和價值分析得出其對于法治社會而言不可或缺的結論，急于設置一個高踞于權力機關之上的機構來監督人大，只會更加束縛人大的手腳，使我國人民代表大會制度落于形式，可能使得人民當家作主成為一句美好卻無法實現的愿望。基于目前的中國國情，建立憲法訴訟制度的可行性還需要進一步論證。

目前，我國在行使立法權的過程中對公民權利侵犯的情形并不突出，權力的行使還較溫和，所導致的沖突并非劇烈，但行政權侵犯公民權利的情形仍有發生，從各類具體行政行為乃至各級地方政府的規范性文件內容來看還需加以規范。

由此，建立更為完善的行政訴訟制度是我國短期內更為審慎的選擇，盡管其只能實現對行政權力的審查，從涵蓋的范圍來說不及憲法訴訟，但也許是中國最終能夠有效建立憲法訴訟制度，走向法治的必經途徑。“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。……沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領和一般原則，而至少不能全部地見諸實踐。”［2］行政訴訟在推動憲法實施的作用方面不容忽視。正如我國著名行政法學家羅豪才先生所指出的：“1990年10月1日開始實施的《中華人民共和國行政訴訟法》，標志著我國司法審查制度的正式確立，標志著我國社會主義民主和法制建設的發展進入了一個新的階段。”［3］行政訴訟制度的建立，通過公民申訴控告權的行使，從而使得公民權利相對國家權力的保護得到貫徹。同時，通過行政訴訟，也使得公民的基本權利得到進一步重視，公民的權利意識得以進一步提升。這對于當前的中國而言極具意義。在憲法訴訟制度還未確立的當前，完善的行政訴訟制度同樣也可以彰顯權力制約的精神。就我國目前的行政訴訟制度而言，盡管其在推進憲法實施的過程中發揮了重大作用。但是也顯示著一些不足，面臨一些挑戰，需要在以下方面進行調整：

（一）擴大行政訴訟受案范圍，發揮行政訴訟立法適用憲法的功能

行政訴訟法實施20多年以來，社會發生了極大的改變，行政管理與服務的領域快速發展，行政行為的類型不斷豐富。目前的行政訴訟法顯然已經無法很好地應對當前中國社會現實。第一，依據我國現行行政訴訟法的規定，可保護的權利范圍甚為有限。其僅僅規定了對于人身權以及財產權進行司法保護，對于其他權利沒有做出規定。但隨著社會的發展，公民的受教育權、知情權、表達權、監督權等等都還未在現行行政訴訟制度的保護范圍之內。盡管最高人民法院司法解釋采取了只要行政行為對“公民權利義務產生不利影響的”均屬于行政訴訟受案范圍的觀點，但還需要上升為法律條文。①正如一位行政法學者所言：“現行的受案范圍的規定沒有將憲法所保護的權利和行政訴訟法需要保護的權利有效的銜接，從而出現了權利保護的真空。在其他的法律、法規沒有規定可以提起訴訟的情況下，憲法所保護的政治權利、受教育權等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。”［4］第二，應規定規范性文件的可審查性。我國目前行政訴訟法規定僅能審查具體行政行為，還不能對規范性文件的合憲性進行審查。該制度已經無法應對現實中比比皆是的規范性文件違憲所造成的整體法律制度的不統一和對公民權利的肆意侵害。因此，我國的行政訴訟的范圍亟待拓寬，應該規定可以對規范性文件進行審查。對此，學術界基本形成共識。分歧點在于，納入審查的規范性文件是否應該包括規章。第三，應允許對行政機關某些內部行為提出訴訟。對于行政機關針對其工作人員作出的處理行為一般可由行政機關處理，但涉及到公民基本權利的撤職、開除等行為，應當納入行政訴訟的可訴范圍。首先有法可依，其后才有可能逐步實現法律之治，更大程度上改善目前中國社會中諸多對公民基本權利的侵害現象。

（二）賦予法院一定程度上對于法律規范的判斷權和適用權，推進憲法的監督實施

現行行政訴訟法并沒有規定在法律之間、法規之間發生沖突時如何適用的問題。法院無法對法律規范進行選擇適用，只有“拒絕適用權”。《立法法》實施后，對于法律規范沖突解決規則有了較為明確的規定。盡管如此，還是應該在行政訴訟法中進一步加以確立。此外，根據我國現行憲法的規定，由全國人大及其常委會負責違憲審查，人民法院無違憲審查之權，所以目前人民法院在行政訴訟中是不能直接適用憲法開展違憲審查活動的。但是，這并不等于說法院的法官們在行政審判活動中根本就不要考慮憲法。事實上，法官在審理案件時必須始終考慮憲法，尊重憲法的相關規定，如果遇有所要適用的法律明顯違憲之時，應該將該情況逐級上報，由最高人民法院交由全國人大常委會進行處理。這樣，才能最大程度地維護法制的統一和憲法的尊嚴。由此可見，在行政訴訟中同樣可以而且應當履行間接監督審查法律是否違憲的職責，保證憲法的實施。

我們相信，我國最終能夠建立起符合中國民情的憲法訴訟制度，但必須遵循制度本身變遷和體系重構客觀規律。任何期待必須建立在理性之上，才有可能真正達至實現。

【參考文獻】

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［3］羅豪才.中國司法審查制度［M］.北京大學出版社，1993.

［4］馬懷德.《行政訴訟法》存在的問題及修改建議［J］.法學論壇，2010，（05）.

（責任編輯：徐虹）