我國城市規劃環評公眾參與的法律價值探討

徐軍+王程昊

摘要：環境正義注重社會成員之間環境利益和負擔的公平分配。城市規劃環境影響評價的公眾參與制度從實體正義和程序正義兩個方面實現了環境正義價值。由于當前我國環境保護價值觀念的滯后，公眾參與并沒有得到應有的重視，法律實踐還存在立法模糊、配套制度不完善、公眾與行政機關之間地位不平等等缺陷。因此，公眾參與制度應當建立以環境正義價值為主導的價值體系，并在此基礎之上轉變法律價值觀念，提高立法層次，完善參與要素，搭建配套的法律制度，以推動環境民主時代的到來。

關鍵詞：環境影響評價；公眾參與；城市規劃；環境正義

中圖法分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1007-8207（2014）06-0075-05

投稿日期：2013-12-17

作者簡介：徐軍（1965—），男，江蘇鹽城人，河海大學副教授，碩士生導師，研究方向為法理學、環境與資源保護法學；王程昊（1989—），男，山東泰安人，河海大學碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法學。

公眾參與是指公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行動。［1］我國城市規劃環境影響評價（以下簡稱“城市規劃環評”）引入公眾參與制度已有多年，但在實踐中，公眾參與制度并沒有發揮其應有的作用，對該項制度的法律價值分析也未引起我國學界的足夠重視，甚至有學者將其“價值”與“功能”混為一談。就當前我國公眾參與城市規劃環評過程中出現的問題，筆者認為，城市規劃環評公眾參與制度的價值體系的構建應當以環境正義為主導。

一、城市規劃環評公眾參與中的環境正義價值

由于地區和價值觀等因素的差異，人們對正義的理解不盡相同。盡管如此，人們對正義的追求從未停歇，法也一直以維護正義為宗旨。美國學者羅爾斯在《正義論》中總結了正義的原則：“第一個原則是每個人對于其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；第二個原則是社會的和經濟的不平等應這樣安排，使他們被合理地期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放。”［2］這一理論為環境正義的產生奠定了基礎。

環境正義導源于傳統環境保護中“整體主義”視角的片面性困境，它發軔于美國的環境正義運動并迅速為各國所接受。環境正義所要解決的問題實際上是社會中個體關系失衡在環境保護活動中的表現。換句話說，環境正義的基本內涵在于社會結構在環境利益和負擔分配上的公平。人們之所以孜孜不倦地追求正義，其最終目的是保障所有人全面、自由的發展。達成這一目標有賴于合理社會結構的形成，而社會結構的合理性在于保證社會主體之間在利益和負擔分配上的平等。環境正義將主體間的平等社會關系作為出發點和落腳點，將環境保護的重心拉回到處理社會個體之間的平等關系之上，為環境問題的解決提供了新路徑。

城市規劃環評的公眾參與從代際公平和代內公平兩個方面體現環境正義。首先，環境正義要求城市規劃環評的公眾參與制度注重當代人之間的環境平等，即“代內公平”。從長遠來看，在社會階層明顯固化的城市之中，所有的社會主體都會受到環境破壞的影響，但在短期內他們所受到的環境影響并不是等量的，環境負擔分配失衡問題十分突出：一方面，城市中的優勢群體不僅能夠投資環境風險較高的生產活動，也有能力保護自己的生存環境；另一方面，由于沒有足夠的社會資源，面對優勢群體強加的環境負擔，一般主體往往沒有足夠的社會資源加以應對，最終承擔了不利的環境后果。因此，公眾希望能夠借助一種有效的機制使自己能夠參與到環境負擔分配過程之中，平等地享有環境權利、分擔環境責任，而公眾參與制度所強調的正是人們之間的公平地位。其次，城市規劃環評的公眾參與制度關注當代人與后代人之間的環境平等，即“代際公平”。城市規劃的超前性決定了其影響范圍不僅限于當代人，也包括后代人，因此，其環評結論自然也會影響當代人和后代人之間平等環境權益的實現。根據美國學者魏伊絲提出的“行星托管”理論，環境利益受城市規劃方案影響的當代人，同時也是后代人環境權益的托管人。后代人與當代人一樣，對其賴以生存發展的環境資源有相同的選擇機會和相同的獲取利益的機會；并不要求當代人為后代人作出巨大犧牲，但更不允許當代人耗費后代人所應當享有的環境資源；當代人與后代人之間享有平等利用資源的權利。［3］所以，當代人參與城市規劃環評的行為不僅是為了滿足自身的環境需求，也是基于對后代人所享有的環境權利的尊重。如果城市規劃環評能夠平等地體現當代人的環境權益，后代人的環境利益自然得到了保護，代際公平也就得以實現。

環境正義包含兩個層面，即實體正義和程序正義。首先，實體正義強調分配結果的公平，即公眾環境訴求的最終實現。作為公民環境權的首要子權利，自然資源使用權的平等享有能夠保證環境利益和負擔的分配結果達致公平，如果將公眾排斥在環境影響評價過程之外，那么公眾的環境權就會受到不公平限制，實體正義也就無從談起。因此，城市的管理者無權單獨決定城市環境的未來狀態。其次，程序正義注重參與過程的價值，強調實現平等的程序性權利。程序正義具有雙重屬性：工具價值意味著公正的參與程序是實現實體正義的保證；獨立價值意味著正義是程序的結果，即“什么是正義的”不是先定的，而是通過公民之間的對話、交流、討論、協商之后所達成的共識決定的，或者是由“多數決定”的民主原則決定的。［4］程序正義在公眾參與城市規劃環評制度中應當體現為以下要素：一是充分知情。公開義務機關應當廣泛、便捷地公開城市環境信息，使公眾盡可能多地獲取信息；二是平等參與。公眾作為城市規劃這一公共服務的享受者應當獲得平等的參與機會和權利；三是及時回應。規劃編制機關和環評機構應當對公眾意見給予及時、公開地回應；四是公開過程。公眾參與規劃環評的每個程序都應當向社會公開，接受公眾和輿論的監督。

二、當前我國城市規劃環評公眾參與的價值選擇及缺陷

公眾參與的環境正義價值要求公眾應當平等地享有參與機會、實現環境權利。為了實現環境正義價值，規劃機關和環評單位必然要投入大量的行政資源和時間。效率價值要求規劃機關和環評單位的規劃環評活動必須講求效率，節約行政資源和時間。當公眾參與進入城市規劃環評領域時，前者所追求的環境正義價值必然會與后者的效率目標產生沖突。而城市規劃環評公眾參與制度作為一個整體必須在兩者之間進行權衡。

20世紀70年代以來，面對日益加劇的環境危機，決策者逐漸認識到加強環境保護的必要性，特別是環境法制建設的重要性。隨著《環境影響評價法》等一系列單行法律法規的頒行，我國的環境保護法律體系趨于完善。但是，由于立法和行政機關的目光仍過多地停留在人與自然的關系上，將環境破壞的主要原因歸咎為人類的過度開發行為，忽視了因人與人的關系失衡而造成的環境破壞。這種思想導致的后果是，環境保護活動過度追求速度和效果，忽視了對公眾訴求的考量。換句話說，在當前我國環境保護活動中，效率成為價值體系的主導，而正義等則退居其次。這樣的價值選擇在城市規劃環評的公眾參與制度之中同樣有所體現。

（一）立法層面上的效率價值取向

從立法上看，我國當前的環評立法更重視技術性要求，對環境影響評價的技術要素、操作規范及環境標準等都有較為詳細的規定，這無疑有助于提高環評工作的效率。而關于公眾參與制度的規定則略顯單薄，可操作性不強，無法將該制度有效地落實到環評實踐之中，主要表現在以下方面：一是城市規劃環評中公眾參與的立法層次偏低。當前，對公眾參與城市規劃環評的規定多存在于我國行政法規和部門規章之中，如《規劃環境影響評價條例》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》等。即使在法律中有所體現，也僅僅局限于原則性條款，如《中華人民共和國環境影響評價法》第5條：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”立法層次偏低歸因于立法者滯后的法律價值觀。這種滯后的價值觀使得城市規劃環評引入公眾參與制度的必要性和可行性仍沒有得到重視，公眾平等的參與權利也就缺乏系統的法律保障。二是對程序性要素的規定過于原則化。觀察我國現有城市規劃環評公眾參與制度的立法可知，多數法律規范仍以鼓勵性、指導性和提示性居多，并沒有明確設定該制度的關鍵要素。如《規劃環境影響評價條例》第13條第1款，雖然提示了參與程序的啟動條件、參與主體、參與方式、反饋方法等要素，但這樣的表述仍相當粗糙，并不具有針對性和可操作性，對于公眾參與制度的實際運行難以起到有效的指導和規范作用。［5］三是信息公開制度不完善。由于城市規劃層次較高，影響范圍較廣，規劃環評所涉及的環境信息十分復雜。《政府信息公開條例》要求義務機關不得公開“涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。”《環境信息公開辦法》也規定，環保部門在公開政府環境信息時不能涉及“國家秘密、商業秘密、個人隱私”。但對于到底規劃環評中的哪些信息需要保密，立法缺乏具體標準的控制，很容易導致保密主管部門和機構對定密權的濫用，使大量本應公開的信息被界定為“國家秘密”。［6］

（二）適法層面上的效率價值取向

城市規劃環評的技術復雜性對環評參與者的專業技術和知識提出了較高要求，規劃編制機關并不相信普通公眾具備這種能力。同時，立法授權的模糊性及“積極行政”的理念為規劃編制機關創造了極大的裁量空間。為使規劃得到盡快實施，規劃編制機關通常會采取一些手段來規避公眾參與，即使公眾參與程序得以啟動，多數也是規劃編制機關抱持功利態度，為應付社會輿論而被迫做出的。地方政府出于“維穩”需要而息事寧人的做法，看似達到了“公眾控制的最高梯度”，實際上是公眾參與公共決策的制度軟弱、制度缺失，尤其是缺少保證公眾“法制化的有序參與”的制度和機制。［7］

三、環境正義價值的主導地位

（一）我國環境問題現狀

正義是人們評價某些社會現象好壞的普遍標準、是衡量法律善惡的尺度。將城市環境問題置于社會正義的背景之下進行研究、在處理城市環境問題時強調環境正義更能彰顯中國城市的發展活力。從這一點上看，城市環境的每況愈下不僅是人們無休止地開發自然環境造成的，還因為在扭曲的城市社會結構中，優勢群體憑借其經濟、政治力量主導弱勢主體利用自然環境的權利和方式，而后者往往沒有能力反抗這種環境入侵，其結果便是這些優勢群體持續剝削自然資源，致使自然生態與弱勢民眾持續受害。［8］另外，隨著生活水平的逐漸提高，城市居民對良好環境的需求愈發強烈，與此同時，公民的權利意識覺醒，民主精神不斷增強，對環境正義的呼聲不斷高漲。因此，把環境正義價值置于價值體系之首，能夠回應公眾對自身在環境保護中平等地位的迫切需求以及對參與制度“形式化”的強烈不滿，能夠引導公眾環境訴求的理性表達，維護社會穩定。

（二）實現自由和秩序相統一的保障

自由和秩序的統一是公眾參與制度的另一價值追求。自由強調個體主觀能動性的發揮，是實現人格獨立的基礎。但自由是相對的，是要受到秩序約束的。在城市規劃環評活動中，環境正義保障自由與秩序的統一主要體現在兩個方面：一方面，環境正義實現了公民環境權利與義務的統一。參與制度賦予了公眾相應權利，但是為了保證環評活動的有序開展，環境正義原則要求對所賦權利加以平等限制，這必然會限制部分個體的自由權利并使他們承擔義務，但受規劃影響的公眾會因此獲得更多的參與機會，實現自己的環境利益；另一方面，環境正義確保了行政機關行使環境管理職權的同時必須履行保護公民權利的職責。公眾參與是公眾的一種權力，參與是權力的再分配，通過這種再分配，那些被排除在現有的政治和經濟政策形成過程之外的無權民眾，能夠被包括進來。［9］作為環境正義價值的表現，公眾參與制度通過其權力再分配功能對相關行政機關用權履職的行為進行監督，確保他們在行使環境管理職權的同時能夠維護公民的合法環境權益。當正義目標實現時，公眾就會對參與制度產生持續信賴和期待，最終形成正義與自由、正義與秩序的良性互動。

四、以環境正義為導向的制度完善

（一）轉變價值觀念

法律的生命源泉在于它的價值觀，法律價值觀在整個法律多維體中處于最核心的地位，宏觀上支配著一國的立法與法律實踐，微觀上制約著個體的法律選擇和法律行為。［10］立法機關應當秉持科學的發展觀，認清公眾在環評活動中的作用，確立以環境正義為主導的價值體系，對價值關系主體的環境利益進行全面的衡量，在公眾參與制度立法工作中實現正義、自由和秩序等價值的統一。規劃機關和環評單位應當轉變工作思路，堅持以人為本，更多地聽取公眾訴求，統籌考慮人與人、人與自然的關系，注重實現個體價值和公共利益的統一。

（二）提升立法層次

規劃機關在規劃活動中通常優先考慮自己的利益需求，環評單位雖然獨立運營，但與規劃機關仍存在一定的關聯，其在從事環評活動時存在被規劃機關利益俘獲的風險，環評制度也會因此而被架空。但行政法規或部門規章的起草者、制定者通常是規劃機關的主管機關或上級機關，為了保護部門整體利益，他們不可能保持絕對公平。因此，城市規劃環評的公眾參與制度只有在法律的層面上得到承認，才能有效體現環境正義的要求，保障公民基本的環境權利。

（三）明確程序性要素

明確的程序要素是城市規劃環評中公眾參與制度規范化、體系化的有效保障。法律應當對公眾參與制度的各個環節做出詳細規定，提高法律規范的可操作性，實現公眾參與權利從應然向實然的轉化，如對參與主體的界定和遴選方式做出明確規定；將參與范圍及參與程序啟動條件的法律規定具體化；對參與形式特別是聽證制度的應用條件和組織流程進行科學設計，吸收那些門檻較低的參與形式等。另外，法律應當明確公眾意見對環評結果的效力，并將行政機關和環評單位對公眾意見的回應行為義務化。規劃機關和環評單位應當在環評活動中努力探索符合本城市實際的參與程序，特別注意根據具體情況采用科學方法選取參與主體。同時，規劃機關還應當重視對公眾意見的回應，采取簡單、快捷的方式對公眾意見做出及時回應，要特別重視對城市規劃中環境利益相關者所提意見的回應。

（四）完善配套的信息公開制度

美國國家環保局曾經提出了信息公開的三項原則：⑴有效地公開，信息的公開方式應當確保信息為更多可能受到影響的公眾獲得；⑵公開信息的內容易于為公眾所理解；⑶在程序的盡早階段公開。［11］我國環境信息公開制度應當借鑒這三個原則，在法律中明確宣示“信息公開義務機關應當運用通俗易懂的語言、采取簡易的方式、在盡早的時機向公眾公開環境信息”，并對信息公開的主體、范圍、對象、方式、時間等要素做出合理安排。同時，相關法律應當將涉及城市規劃且應當予以公開的環境信息以列舉的方式納入到信息公開的范圍之中，具體說明哪些規劃信息屬于涉及國家秘密而應當保密的情形，并明確義務機關不依法公開或公開虛假環境信息時所應承擔的法律責任以及在上述情形下公民的救濟途徑，從而理順信息公開與保守秘密的關系，形成信息公開與保密審查的統籌協調。法律還應當特別強調，無論是對政府決策有利的信息，還是不利的信息，都應該及時公開，這樣才能滿足環境信息公開的全面性要求。［12］

公眾是城市的主人，是城市建設的力量源泉，公眾參與是今后城市規劃環評發展的必然趨勢。雖然當前我國城市規劃環評的公眾參與制度尚不完善，但這并不能說明公眾參與在我國城市規劃環評活動中的前景是黯淡的。相反，我們應當看到，在各方的共同努力下，以環境正義為主導的價值體系逐漸形成，參與制度正在影響著公眾的生活。可以預見，在以環境正義為主導的價值體系指引下，借由公眾參與等一系列微觀層面上的民主制度所推動的環境民主時代即將到來。

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（責任編輯：徐虹）