城市公共自行車系統(tǒng)的運(yùn)作實(shí)踐分析與政策取向探討*

張 艷 趙 民

1 引言

公共自行車最早緣起于荷蘭阿姆斯特丹，即1960年代著名的“白色自行車計(jì)劃”（王志高等，2009）；此后，技術(shù)和運(yùn)作逐步成熟，實(shí)踐范圍不斷擴(kuò)大。迄今，以阿姆斯特丹、哥本哈根、巴黎、里昂等城市為代表，全世界大約30多個(gè)國(guó)家有公共自行車系統(tǒng)，涉及375個(gè)項(xiàng)目，使用自行車數(shù)量達(dá)到約24萬(wàn)輛（Midgley，2011）。

公共自行車之所以廣受青睞，與當(dāng)前全球范圍內(nèi)的綠色低碳發(fā)展理念有關(guān)。在城市的各種交通方式中，自行車交通具有健康、環(huán)保、靈活等特性，尤其適宜于2—5km的短距離出行。但在城市私人機(jī)動(dòng)化大潮的沖擊下，自行車交通處于被邊緣化的地位。公共自行車的推出旨在倡導(dǎo)綠色低碳出行，契合了許多城市希望減少小汽車使用、緩解交通擁堵，以及提升城市環(huán)境品質(zhì)等愿景。其定位通常著眼于3個(gè)方面：一是滿足居民的日常短距離出行；二是改善“公交最后1km出行難”問(wèn)題，即通過(guò)將公共自行車整合進(jìn)公共交通系統(tǒng)，形成“自行車+公交”出行鏈，從而擴(kuò)大公共交通的輻射范圍；三是豐富旅游慢行交通手段。

我國(guó)曾經(jīng)被稱為“自行車王國(guó)”；但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私人機(jī)動(dòng)化來(lái)勢(shì)洶涌，自行車交通地位岌岌可危。在此情勢(shì)下，一些城市推出了或正在考慮推出“公共自行車”系統(tǒng)。現(xiàn)實(shí)中的城市公共自行車系統(tǒng)建設(shè)的政策取向是否明確、適當(dāng)？其實(shí)現(xiàn)程度如何？在未來(lái)的發(fā)展中要秉持怎樣的理念和出臺(tái)怎樣的舉措？為了回答這些問(wèn)題，本文以深圳蛇口的公共自行車系統(tǒng)為主要調(diào)研對(duì)象，同時(shí)結(jié)合對(duì)杭州、上海、武漢等地公共自行車系統(tǒng)的分析和比較，概括當(dāng)前城市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作實(shí)踐的共性特征，評(píng)估、解釋其政策績(jī)效，進(jìn)而探討相應(yīng)的公共政策取向。

表1 各租賃點(diǎn)區(qū)位、名稱及車輛數(shù)量

2 蛇口公共自行車系統(tǒng)的案例研究

2.1 概況

深圳市是一個(gè)人口過(guò)千萬(wàn)的大都市，已邁入“交通緊約束”與“環(huán)境緊約束”時(shí)代。深圳市的機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)快速增長(zhǎng)，至2010年就已經(jīng)突破了170萬(wàn)輛，道路車輛密度近320輛/km，位居全國(guó)大中城市首位。與此同時(shí)，深圳高峰期間道路交通擁堵?tīng)顩r日趨嚴(yán)重，交通引起的環(huán)境污染問(wèn)題也持續(xù)升級(jí)，倡導(dǎo)綠色低碳出行已是勢(shì)在必行。作為政策舉措之一，深圳市在蛇口啟動(dòng)了公共自行車項(xiàng)目的試點(diǎn)。整個(gè)系統(tǒng)已于2010年9月正式投入運(yùn)營(yíng)。根據(jù)深圳市交委的計(jì)劃，如果在蛇口試點(diǎn)成功，將考慮在全市推廣。

蛇口公共自行車系統(tǒng)設(shè)置在蛇口工業(yè)區(qū)，為蛇口工業(yè)區(qū)和上海永久自行車有限公司的合作項(xiàng)目。該系統(tǒng)首期設(shè)有16個(gè)網(wǎng)點(diǎn)（表1），主要是覆蓋人流較為集中的居住區(qū)出入口、商業(yè)中心、休閑娛樂(lè)設(shè)施、寫(xiě)字樓辦公區(qū)以及交通換乘點(diǎn)等區(qū)位（圖1），網(wǎng)點(diǎn)間距約400m；共投放公共自行車350輛，每個(gè)租賃點(diǎn)配置車輛數(shù)量15—36輛不等，車輛與鎖柱之比為8：10。

各租賃點(diǎn)一般位于城市主次干道兩側(cè)，并考慮與地鐵/公交站點(diǎn)的聯(lián)系。不過(guò)，由于先期建成的地鐵/公交站點(diǎn)并未給公共自行車預(yù)留租賃場(chǎng)地，部分網(wǎng)點(diǎn)在空間擇址上存在較大制約。如地鐵水灣站、地鐵海月站離最近的公共自行車租賃點(diǎn)在200m以上。

該系統(tǒng)采用刷卡租用形式，普通市民（包括非本地戶籍居民）均可通過(guò)繳納押金后辦理充值卡。普通市民租用自行車首小時(shí)免費(fèi)，游客租車費(fèi)用為首小時(shí)2元，1h后視時(shí)長(zhǎng)收取1—8元/h不等的費(fèi)用。自行車若在使用期間被盜，使用者需賠償750元。截止2011年11月30日，蛇口公共自行車系統(tǒng)共辦出自行車租賃卡4 868張，車卡比約1：14。為了將車卡比控制在合理的范圍內(nèi)，目前已經(jīng)暫停辦理新卡。

圖1 蛇口公共自行車系統(tǒng)租賃網(wǎng)點(diǎn)分布及周邊土地使用概況

2.2 各租賃點(diǎn)使用情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，蛇口公共自行車系統(tǒng)每輛公共自行車平均每天的使用率在3次左右，每天總的使用量在1 500次左右。對(duì)全部16個(gè)租賃點(diǎn)做現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)，有如下發(fā)現(xiàn)。

（1）總體使用頻率

①總體使用頻率最高的網(wǎng)點(diǎn)為花園城中心，其次是金融中心和新時(shí)代廣場(chǎng)兩個(gè)租賃點(diǎn)。這3個(gè)租賃點(diǎn)的共同特征在于：a）位于商業(yè)中心附近，人流密集程度較高。如花園城中心網(wǎng)點(diǎn)位于蛇口北部已較成規(guī)模的商業(yè)中心處，附近僅數(shù)十米就有大型百貨商場(chǎng)花園城中心、大型超市蛇口沃爾瑪?shù)缺姸嗌虡I(yè)設(shè)施；金融中心和新時(shí)代廣場(chǎng)所在的位置則為蛇口南部正在更新形成的商業(yè)中心處，附近也有著較為豐富的商業(yè)設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所太子廣場(chǎng)、海上世界等。b）靠近城市主干道南海大道，道路交通條件良好。

②南山大道以西的網(wǎng)點(diǎn)使用頻率總體低于其他區(qū)域的同類型租賃點(diǎn)。分析下來(lái)，存在以下幾個(gè)影響使用率的因素：a）規(guī)模因素。南海大道以西的區(qū)域以居住功能為主，且多為高檔居住區(qū)，不僅人口規(guī)模較小，人口密度也偏低；b）可達(dá)性因素。南海大道以西的區(qū)域遠(yuǎn)離軌道交通站點(diǎn)，而且，南海大道將其與蛇口工業(yè)區(qū)的主要公共中心分隔，總體的可達(dá)性較低；c）地形因素。南海大道以西的區(qū)域處于南山腳下，道路坡度較大，不便于自行車的騎行。

③其他幾個(gè)租賃點(diǎn)的使用頻率大致處于同一區(qū)間，地鐵站附近的站點(diǎn)使用頻率略高。不過(guò)，南海意庫(kù)租賃點(diǎn)顯得有些例外。該網(wǎng)點(diǎn)距地鐵水灣站200m左右，周邊為辦公集中區(qū)——深圳創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園二期基地，但使用頻率與類似區(qū)位的金融中心租賃點(diǎn)差距較大。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，可能是沿道路設(shè)置的圍墻阻擋了視線，導(dǎo)致了租賃點(diǎn)較難被發(fā)現(xiàn)。

（2）車輛流動(dòng)

除了總體使用頻率的差異之外，各網(wǎng)點(diǎn)間的車輛流動(dòng)很不均衡。主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。

①交通潮汐效應(yīng)。各租賃點(diǎn)車輛使用的高峰期集中在上下班時(shí)間，因區(qū)位及周邊用地功能的差異，位于集中居住區(qū)出入口、軌道交通站點(diǎn)附近以及寫(xiě)字樓辦公區(qū)的租賃點(diǎn)存在明顯的潮汐現(xiàn)象。如每天早上，桃花園、雍華府等租賃點(diǎn)往往一車難求；而在靠近地鐵站的招商海月租賃點(diǎn)，所歸還的車輛經(jīng)常遠(yuǎn)超此網(wǎng)點(diǎn)的車位數(shù)，造成使用者無(wú)法還車，有的只好再騎行到其他租賃點(diǎn)去歸還。

②地形條件。對(duì)于位于坡路頂端的租賃點(diǎn)，使用者往往傾向于在此借車順坡下行，而不愿意騎車上行到此還車，由此造成自行車流動(dòng)失衡。如南山登山口租賃點(diǎn)設(shè)置于坡頂，有很多人選擇從南山登山歸來(lái)在此借車使用，但到此還車的人極少。桃花園租賃點(diǎn)也存在類似的問(wèn)題。

針對(duì)車輛流動(dòng)不均衡的現(xiàn)象，工作人員會(huì)在車架上的自行車超過(guò)60%時(shí)，把部分車輛移出停車架，在旁邊鎖好停放，以便騰出空位來(lái)方便市民還車；必要時(shí)還會(huì)雇用貨車把多余的車輛運(yùn)回其他網(wǎng)點(diǎn)，但往往無(wú)法做到實(shí)時(shí)的合理調(diào)配。

圖2 受訪人群基本屬性（居住及就業(yè)地、年齡、職業(yè)、受教育程度）

圖3 通常出行與本次出行目的比較

圖4 本次出行的總時(shí)間

圖5 本次出行公共自行車的騎行時(shí)間

圖6 沒(méi)有公共自行車系統(tǒng)時(shí)的出行方式

圖7 使用公共自行車網(wǎng)點(diǎn)的不便

2.3 使用行為調(diào)查分析

基于各租賃點(diǎn)借還車情況的現(xiàn)場(chǎng)觀測(cè)和周邊空間要素特征分析，選擇了5個(gè)使用較為充分的租賃點(diǎn)針對(duì)公共自行車使用者發(fā)放問(wèn)卷，派發(fā)問(wèn)卷的同時(shí)進(jìn)行隨機(jī)訪談，記錄受訪者對(duì)相關(guān)問(wèn)題的看法。考慮到問(wèn)卷發(fā)放的便利性，選擇在下班高峰時(shí)段針對(duì)公共自行車還車者發(fā)放。總共發(fā)放問(wèn)卷160份，回收有效問(wèn)卷157份。問(wèn)卷調(diào)查分析如下。

（1）使用人群

蛇口公共自行車系統(tǒng)的使用人群方面主要具有以下特征：①以在蛇口居住或者就業(yè)的人群為主。一半以上的使用者居住地和工作地都在蛇口；另有24%的使用者居住在蛇口、工作在蛇口以外，17%的使用者居住在蛇口以外、工作在蛇口；只有8%的使用者居住地及工作地都不在蛇口。②具有年輕化、高學(xué)歷、上班族等特征。受訪者年齡段主要集中在18—29歲和30—39歲；一半以上擁有大學(xué)及以上學(xué)歷；上班族的比例達(dá)到64%（圖2）。

（2）使用頻率及目的

受訪者中每天都使用公共自行車的占到55%。無(wú)論是每天使用還是偶爾使用的人群，其通常出行的目的構(gòu)成基本都是以通勤出行（含上下班及上下學(xué)）和運(yùn)動(dòng)休閑出行為主。受訪者當(dāng)次出行的目的構(gòu)成與通常出行的目的構(gòu)成基本一致，通勤出行均占到40%—45%左右（圖3）；但運(yùn)動(dòng)休閑出行的比重在當(dāng)次出行目的構(gòu)成中較低，可能與問(wèn)卷發(fā)放的時(shí)間為下班高峰有關(guān)。

（3）使用時(shí)長(zhǎng)

92%的受訪者使用公共自行車出行的總時(shí)間都在1小時(shí)以內(nèi)（圖4）。由于公共自行車僅針對(duì)超過(guò)1小時(shí)的出行收費(fèi)，這種客觀的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策”導(dǎo)致了絕大部分的公共自行車出行為“免費(fèi)出行”。78%的受訪者騎行自行車的時(shí)間在15min以內(nèi)（圖5）。以自行車速12km/h計(jì)，15min的騎行距離大約為3km。

（4）出行交通方式的轉(zhuǎn)換

在蛇口公共自行車系統(tǒng)運(yùn)行之前，受訪者同樣的出行中，由步行完成的占到38%，其后依次為電單車（25%）、公交（22%）和私人自行車（8%），這四項(xiàng)合計(jì)占全部樣本量的93%；從私家車及出租車兩種小汽車交通方式轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的僅占5%（圖6）。這意味著，使用公共自行車出行的主體人群原本就是比較低碳環(huán)保出行的人群，真正從私人機(jī)動(dòng)交通方式轉(zhuǎn)換過(guò)來(lái)的人很少。

（5）使用者的感受

受訪者關(guān)于蛇口公共自行車網(wǎng)點(diǎn)的抱怨，較為集中在“租賃點(diǎn)較少”、“車輛少”、“鎖柱少”，此外還有“離公交站點(diǎn)遠(yuǎn)”、“離居住區(qū)遠(yuǎn)”等（圖7）。從系統(tǒng)運(yùn)行的角度來(lái)看，這些抱怨主要與以下因素有關(guān)：①系統(tǒng)的總體規(guī)模制約。由于該系統(tǒng)僅覆蓋蛇口工業(yè)區(qū)范圍，難以滿足居民往返蛇口周邊地區(qū)的需求，因而客觀上造成“租賃點(diǎn)較少”、“離公交站點(diǎn)遠(yuǎn)”、“離居住區(qū)遠(yuǎn)”等直觀印象。②交通潮汐效應(yīng)以及地形條件差異造成車輛流動(dòng)不均衡，在使用中就會(huì)感覺(jué)到“車輛少”、“鎖柱少”；尤其是一些熱門(mén)租賃點(diǎn)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)無(wú)車可借以及沒(méi)有車位停車的現(xiàn)象。

此外，考慮到公共自行車與私人自行車在騎行環(huán)境方面基本一致，問(wèn)卷設(shè)置了并非僅針對(duì)公共自行車而言的關(guān)于自行車整體騎行環(huán)境的問(wèn)題。結(jié)果，有四成以上的受訪者表示希望“設(shè)置自行車專用道”，有兩成以上的受訪者表示希望“在地鐵站點(diǎn)或公交站點(diǎn)附近設(shè)置方便、安全的自行車停車點(diǎn)”，還有部分受訪者表示希望“增加遮陽(yáng)和照明”。

2.4 系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)

目前國(guó)內(nèi)公共自行車的經(jīng)營(yíng)模式大致有政府投建、企業(yè)投建和政府向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)3種模式（潘海嘯等，2010）。蛇口公共自行車系統(tǒng)采取的是企業(yè)投建模式，租賃場(chǎng)地由蛇口工業(yè)區(qū)無(wú)償提供。2010年，上海永久自行車公司一次性投入270萬(wàn)元完成了車輛提供、停車樁設(shè)置等網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。在運(yùn)作方面，有兩名工作人員負(fù)責(zé)辦理租賃卡、接受市民咨詢，另有兩人負(fù)責(zé)租賃點(diǎn)車輛的維修、保潔和調(diào)度。盡管人力和管理成本已經(jīng)降到最低，但通過(guò)自行車租賃獲取的收益，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決運(yùn)營(yíng)支出。以2010年9月份到2011年4月份為例，所得租金收入僅為2727元。在訪談中，公司負(fù)責(zé)人坦言，“如果沒(méi)有政府的扶持，恐怕很難大范圍推廣”。

2.5 基本評(píng)價(jià)

蛇口工業(yè)區(qū)是深圳市發(fā)展較為成熟的地區(qū)，道路網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)高密度、小尺度的格局，公共自行車系統(tǒng)發(fā)展有較理想的空間基礎(chǔ)。公共自行車系統(tǒng)運(yùn)行一年多以來(lái)，取得了突出的“惠民”效果，并且鼓勵(lì)和倡導(dǎo)了人們綠色低碳出行。另一方面，該系統(tǒng)的使用需求仍然比較有限；而且，系統(tǒng)更多是作為步行、電單車和公交等本來(lái)就已經(jīng)比較低碳環(huán)保的交通方式的替代，迄今在促進(jìn)綠色低碳出行方面的實(shí)質(zhì)作用并不顯著。

目前該系統(tǒng)正面臨著資金短缺的嚴(yán)峻局面。當(dāng)前試點(diǎn)規(guī)模偏小而在很大程度上限制了公共自行車的作用發(fā)揮，由于嚴(yán)重的入不敷出，合作方表示較難進(jìn)一步規(guī)模化投入，而希望“政府主導(dǎo)”的意愿則十分強(qiáng)烈。

從上述事例可以看出，城市公共自行車項(xiàng)目的設(shè)立和能否持續(xù)運(yùn)作，在很大程度上取決于相關(guān)的公共政策目標(biāo)和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。

表2 案例城市公共自行車的系統(tǒng)概況

3 國(guó)內(nèi)若干城市公共自行車系統(tǒng)的比較研究

3.1 城市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作實(shí)踐的共性特征

在蛇口案例研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步收集杭州、上海、武漢等其他幾個(gè)起步較早的城市公共自行車系統(tǒng)案例，基于文獻(xiàn)數(shù)據(jù)做簡(jiǎn)要比較研究。下文概括這些城市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作實(shí)踐的共性特征（表2，表3）。

（1）對(duì)公共自行車的需求。各地對(duì)公共自行車均有某種程度的需求，主要集中在收入相對(duì)不太高、較年輕的居民/就業(yè)者群體的短距離通勤需求和休閑需求。不過(guò)，與國(guó)外公共自行車系統(tǒng)發(fā)展相對(duì)成熟的城市相比，案例城市在使用頻次上存在較大差距。目前的使用頻次，我國(guó)城市一般為每輛公共自行車每天被使用3—5次，而這一數(shù)值在巴黎為10—15次、里昂為5—8次、巴塞羅那為6—12次（朱瑋等，2012）。

（2）運(yùn)行中存在的問(wèn)題。各地公共自行車系統(tǒng)在運(yùn)行中普遍存在著以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是不均衡使用導(dǎo)致運(yùn)行低效，如經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)車可借或還不了車的現(xiàn)象；二是自行車騎行環(huán)境不夠理想。

（3）運(yùn)行效果。案例城市的公共自行車項(xiàng)目都將解決“公交最后1km”出行難問(wèn)題作為重要目標(biāo)，但從實(shí)踐來(lái)看，一次出行中同時(shí)使用自行車與公共交通工具的人所占比例其實(shí)并不高，這方面的實(shí)際效果比較有限。比如在上海，即使是在致力于解決軌道交通1號(hào)線末端交通問(wèn)題的閔行項(xiàng)目中，據(jù)朱瑋等（2012）的調(diào)研，78%的出行是以公共自行車作為唯一出行工具的“全程模式”出行。此外，從交通轉(zhuǎn)換來(lái)看，各城市公共自行車系統(tǒng)主要是發(fā)揮了對(duì)步行、自行車、電單車和公交等原本就較為低碳環(huán)保交通方式的替代作用，而對(duì)小汽車出行方式的置換作用則極為有限。由此，可以認(rèn)為既有公共自行車系統(tǒng)的作用主要體現(xiàn)在“惠民”方面，即為居民的出行帶來(lái)了諸如方便、節(jié)約擁車（自行車）成本、節(jié)約時(shí)間、避開(kāi)公交擁擠、避開(kāi)交通擁堵等便利。

（4）發(fā)展瓶頸。公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)需要巨大的前期資金投入，后續(xù)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)保養(yǎng)還需要持續(xù)的資金投入。各地的公共自行車系統(tǒng)均存在著一定程度的運(yùn)營(yíng)虧損與資金短缺問(wèn)題，這已經(jīng)成為了制約公共自行車系統(tǒng)可持續(xù)運(yùn)作的主要瓶頸。

3.2 影響城市公共自行車系統(tǒng)績(jī)效的主要因素

表3 案例城市公共自行車的系統(tǒng)運(yùn)行特征比較

從國(guó)內(nèi)幾個(gè)先行城市的實(shí)踐來(lái)看，公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作的實(shí)際績(jī)效尚不夠理想：雖然公共自行車的出現(xiàn)為部分居民的出行帶來(lái)了方便，但整個(gè)系統(tǒng)的服務(wù)供給和使用需求極為有限，由此也就難以有顯著的綠色出行效果。分析其中的原因，除了租賃網(wǎng)點(diǎn)的規(guī)劃選址、建設(shè)規(guī)模之外，系統(tǒng)運(yùn)作的內(nèi)外部條件也不容忽視。

（1）自行車交通固有的局限性

公共自行車雖然是一種新興的城市交通模式，但它所提供的畢竟還是傳統(tǒng)的自行車交通形式，無(wú)法擺脫自行車交通自身的局限性，諸如騎行的意愿受到天氣、地形條件等客觀因素的顯著影響，總體舒適性方面難及小汽車，等等。因此，較之機(jī)動(dòng)化交通而言，公共自行車難免會(huì)處于相對(duì)劣勢(shì)地位。由此，不難理解為什么在各地的實(shí)踐中，公共自行車的使用者主要是收入水平相對(duì)較低的出行人群；真正從小汽車向公共自行車方式轉(zhuǎn)換的人群比例極低。

（2）自行車的騎行環(huán)境建設(shè)滯后

公共自行車的使用過(guò)程由租（還）車和騎行兩個(gè)部分組成。這意味著不僅要對(duì)租賃網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行合理的選址與設(shè)計(jì)，更要充分保證網(wǎng)點(diǎn)之間騎行線路的安全性與舒適性，包括與機(jī)動(dòng)交通分離的自行車道、適宜的騎行坡度、良好的遮蔭與照明設(shè)施、優(yōu)美的綠地生態(tài)景觀、完善的自行車標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等等。目前各地公共自行車系統(tǒng)建設(shè)的關(guān)注重點(diǎn)往往在租賃點(diǎn)層面，而對(duì)自行車騎行環(huán)境的優(yōu)化還不夠重視，騎行環(huán)境建設(shè)較為滯后。

（3）公共自行車運(yùn)作所需的相關(guān)政策仍然缺失

通過(guò)合理規(guī)劃建設(shè)租賃點(diǎn)以及完善自行車的騎行環(huán)境，可以使公共自行車系統(tǒng)的服務(wù)水平得到有效提升，從而增強(qiáng)公共自行車的吸引力。但受制于自行車的先天“弱勢(shì)”，公共自行車系統(tǒng)很容易受到舒適度很高的小汽車交通方式的沖擊。因此，僅僅給予公共自行車系統(tǒng)建設(shè)以政策扶持是不夠的，還需要在交通政策層面支持“慢行交通”，并對(duì)小汽車交通施以合理的控制與管理，從而使得公共自行車的比較優(yōu)勢(shì)更為顯現(xiàn)。比如劃定慢行交通區(qū)域、增加自行車專用通道、在一定區(qū)段對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行限速措施、控制機(jī)動(dòng)車停車位數(shù)量等等。但目前看來(lái)，諸如此類的政策支持還沒(méi)有很好到位，從而使得公共自行車的競(jìng)爭(zhēng)力難以提高。

（4）城市空間布局的結(jié)構(gòu)性制約

城市交通需求與土地使用之間存在密不可分的聯(lián)系，公共自行車系統(tǒng)存在的某些問(wèn)題往往與既有的城市空間形態(tài)有關(guān)；僅做局部的優(yōu)化調(diào)整難以解決結(jié)構(gòu)性矛盾。比如“潮汐”租賃問(wèn)題，根本上是因?yàn)橥恋厥褂玫墓δ芷趩我换拢M管可以通過(guò)公共自行車租賃網(wǎng)點(diǎn)、線路的優(yōu)化設(shè)計(jì)而獲得一定程度的改善，但如無(wú)城市空間結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化，則將很難得到根本改觀。

4 關(guān)于城市自行車交通的公共政策取向

城市公共自行車系統(tǒng)作為一項(xiàng)有著明確政策目標(biāo)的運(yùn)作實(shí)踐，在國(guó)外有不少成功的經(jīng)驗(yàn)，比如荷蘭、丹麥、德國(guó)等國(guó)的一些城市，通過(guò)公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)來(lái)鼓勵(lì)更多的人使用自行車出行，從而實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了綠色和低碳發(fā)展。可以說(shuō)，倡導(dǎo)及實(shí)現(xiàn)綠色和低碳發(fā)展是政策的本質(zhì)，而公共自行車項(xiàng)目則是實(shí)現(xiàn)這一政策的諸多手段之一。因而，在權(quán)衡是否要引入公共自行車項(xiàng)目，以及在評(píng)估其建設(shè)后的運(yùn)作績(jī)效時(shí)，需要圍繞原本的政策取向，并充分考量公共資源的投入和產(chǎn)出效果。

4.1 把握公共自行車項(xiàng)目的政策內(nèi)涵, 以“綠

色、低碳”的實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)

從國(guó)內(nèi)的實(shí)踐看，公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作的耗資不菲。作為一項(xiàng)有著公共政策目標(biāo)的項(xiàng)目，需要評(píng)價(jià)其投入產(chǎn)出。大體可從三個(gè)方面進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)：①參見(jiàn)廖銀潔，李文慧.虧，繼續(xù)虧 OL .廣州日?qǐng)?bào)。2012-11-01 2013-06-30 http://news.hexun.com/2012-11-01/147472972.html和訊網(wǎng)；羅麗娟.中山公共自行車運(yùn)營(yíng)一年虧損359萬(wàn) OL .南方日?qǐng)?bào)。2012-10-30 2013-06-30 http://gd.qq.com/a/20121030/000037.htm騰訊網(wǎng)。環(huán)境方面：公共自行車系統(tǒng)的運(yùn)作尚不能明顯“撼動(dòng)”小汽車出行方式，更多地只是作為步行、公交、私人自行車等原本就屬于綠色低碳的出行方式的替代，因此環(huán)境效益極為有限。②深圳市龍崗公共自行車計(jì)劃實(shí)行1小時(shí)0.5元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（參見(jiàn)徐興東.深圳公共自行車擴(kuò)容提速 OL.深圳特區(qū)報(bào)2012-07-25 2013-06-30 http://www.sznews.com/news/content/2012-07/25/content_6983155_2.htm）。經(jīng)濟(jì)方面：案例城市均存在不同程度的運(yùn)營(yíng)虧損與資金短缺問(wèn)題，這一現(xiàn)象在新近發(fā)展該類項(xiàng)目的城市也很普遍①。一些城市通過(guò)出讓廣告權(quán)、收取少量使用費(fèi)等方式②來(lái)增加運(yùn)營(yíng)收入，緩解了資金壓力。但總體而言，這類項(xiàng)目不具有直接的經(jīng)濟(jì)效益，需要依靠外部資金補(bǔ)貼而維持運(yùn)轉(zhuǎn)。③社會(huì)方面：取得了明顯的便民效果，并“營(yíng)銷”了綠色和低碳理念，在一定范圍內(nèi)存在著較好的社會(huì)效益。

綜上分析，可以認(rèn)為城市引入公共自行車系統(tǒng)是有積極意義的，主要是倡導(dǎo)綠色出行和宣示低碳理念；但迄今的實(shí)際“減排”作用很有限，且需要持續(xù)的公共財(cái)力扶持。在城市公共財(cái)力的硬約束下，尤其要把握公共自行車項(xiàng)目的政策內(nèi)涵；總的原則是，不要為了公共自行車而上公共自行車項(xiàng)目，而是要追求實(shí)效、切實(shí)推進(jìn)綠色和低碳發(fā)展。

4.2 優(yōu)化自行車交通環(huán)境, 謀求公共自行車

項(xiàng)目政策效果的最大化

如前所述，影響公共自行車建設(shè)績(jī)效的因素涉及系統(tǒng)自身以及系統(tǒng)外部的多種因素，因此，公共自行車政策效果的提升不能僅僅著眼于項(xiàng)目自身，而需要從設(shè)施建設(shè)、配套政策等多個(gè)方面入手，尤其是要優(yōu)化或改善公共自行車的整體騎行環(huán)境。

考察國(guó)外成功的公共自行車系統(tǒng)建設(shè)，除了租賃網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)外，均是配套了大量的政策措施；致力于讓自行車出行變得安全、便捷和富有吸引力，從而為公共自行車的推廣使用奠定了基礎(chǔ)。參考荷蘭、丹麥、德國(guó)等地的經(jīng)驗(yàn)（普切爾等，2012；劉漣漣等，2012），改善優(yōu)化的著眼點(diǎn)包括：①自行車設(shè)施建設(shè)，包括自行車專有路權(quán)、有利于自行車交通的交通靜化措施、交叉口改造、自行車站建設(shè)等；②出臺(tái)有利于自行車交通的交通法規(guī)；③通過(guò)多樣的自行車交通推廣活動(dòng)激發(fā)騎行興趣與熱情；④針對(duì)小汽車實(shí)行禁行、限行措施以及高稅收等；⑤實(shí)施有利于促進(jìn)自行車使用的土地利用及城市設(shè)計(jì)政策，如較高密度、混合的土地使用等。

城市公共自行車項(xiàng)目運(yùn)作的成功經(jīng)驗(yàn)，擬可運(yùn)用于城市私人自行車交通體系，這也是公共自行車政策的意義之所在。根據(jù)調(diào)查，一些人棄用私人自行車而使用公共自行車的主要原因是私人自行車缺乏專用停車泊位，且大部分無(wú)專人看管，容易丟失。而公共自行車“集中停放、統(tǒng)一管理”的模式可解決居民對(duì)于自行車停車和管理的后顧之憂（李黎輝等，2009）。由此，不妨可以考慮通過(guò)設(shè)置專用停車點(diǎn)、專人值守等方式來(lái)切實(shí)解決人們擔(dān)心的停車與失竊等問(wèn)題，從而提高私人自行車交通的吸引力。這些措施的實(shí)施固然需要追加相應(yīng)的成本，但它們將非常有助于提升自行車交通的使用率。

4.3 承認(rèn)和重視自行車交通的地位, 繼續(xù)發(fā)

揮自行車交通在城市交通中的重要作用

就城市公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)初衷而言，無(wú)論是面向居民的日常短距離出行、公交“最后1km”的出行需求或是旅游慢行交通，其根本的出發(fā)點(diǎn)都是為了倡導(dǎo)人們以綠色低碳的方式出行。在國(guó)外，公共自行車項(xiàng)目推行的一個(gè)重要背景是：這些國(guó)家科技發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)富裕，自行車交通在城市交通中的分擔(dān)率長(zhǎng)期以來(lái)處于極低的水平（普切爾等，2012）。即使歐洲國(guó)家中自行車分擔(dān)率最高、被譽(yù)為自行車典范的荷蘭和丹麥，其自行車分擔(dān)率其實(shí)也僅分別占到27%和18%，其他大部分國(guó)家都在10%左右及以下水平（圖8）。顯然，在一個(gè)自行車并不普及的城市，推出公共自行車無(wú)疑能夠起到一定的示范作用，從而不但讓更多的人加入到騎自行車的行列，并且使得綠色、低碳的價(jià)值觀念也更為普及。

相比之下，我國(guó)的“初始”條件卻大不相同。眾所周知，我國(guó)曾是著名的“自行車王國(guó)”。自行車交通一度是城市客運(yùn)交通最重要的組成部分。即使在當(dāng)前自行車交通受到小汽車交通嚴(yán)重?cái)D壓而逐年下降的情況下，自行車出行的比例仍高于大部分的歐美國(guó)家。如北京市的自行車出行比例2000年為38.5%，2007年為23%；杭州市的自行車出行比例2000年為42.8%，2007年為33.5%（潘海嘯，2011）。至今中國(guó)仍是世界上自行車擁有量最多的國(guó)家，總擁有量達(dá)到5億輛左右，一戶家庭多輛自行車的現(xiàn)象非常普遍。在這樣的背景下，自行車的使用其實(shí)有著良好的“群眾基礎(chǔ)”。因此，公共自行車項(xiàng)目雖然有其推廣的價(jià)值，但并非不可或缺。如果能夠認(rèn)清和重視自行車交通的優(yōu)點(diǎn)、承認(rèn)其在城市交通中的重要地位，并采取適當(dāng)?shù)膶?duì)策，完全有可能取得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共自行車項(xiàng)目的政策績(jī)效。畢竟，私人自行車的車輛購(gòu)置成本分散化，無(wú)需巨額的一次資金投入；而且，由于產(chǎn)權(quán)清晰，維護(hù)成本相對(duì)更低；此外，私人自行車在實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”出行上也更具優(yōu)勢(shì)。

圖8 歐洲、北美以及澳大利亞的自行車出行分擔(dān)率

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的收入增加，私人機(jī)動(dòng)交通方式日益擴(kuò)張，其無(wú)節(jié)制的發(fā)展不但有悖于綠色和低碳，而且導(dǎo)致了城市交通的日益擁堵。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，城市政府紛紛投巨資建設(shè)大容量快捷公共交通系統(tǒng)。在新的時(shí)代，對(duì)自行車交通的定位也要有新的認(rèn)識(shí)。例如，鑒于自行車交通的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)人們更多地使用自行車來(lái)完成周邊日常短距離出行以及公交接駁出行。大容量快捷公共交通、中速公共交通、慢性非機(jī)動(dòng)交通等的整合和接駁，將使得城市整體交通體系更為綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)內(nèi)許多城市熱衷于公共自行車系統(tǒng)建設(shè)的背景下，本文基于對(duì)深圳蛇口公共自行車系統(tǒng)的詳細(xì)調(diào)研，以及與杭州、上海、武漢等地案例的比較分析，探討了公共自行車系統(tǒng)的運(yùn)作績(jī)效問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)：城市公共自行車的引入具有積極的意義，為部分居民的出行帶來(lái)了方便，并倡導(dǎo)了綠色出行，宣示了低碳理念；但公共自行車系統(tǒng)的使用需求尚比較有限，迄今的實(shí)際作用并不大，且需要持續(xù)的公共財(cái)力扶持。因此，就公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作本身而言其績(jī)效尚不夠理想。

公共自行車系統(tǒng)運(yùn)作績(jī)效的提升，除了與租賃點(diǎn)的合理規(guī)劃設(shè)計(jì)有關(guān)之外，更與騎行環(huán)境建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)作所需的相關(guān)政策以及城市空間布局優(yōu)化等密不可分。鑒于公共自行車系統(tǒng)本質(zhì)上是一項(xiàng)有著明確政策目標(biāo)的項(xiàng)目，認(rèn)為，在權(quán)衡是否要引入公共自行車，以及在評(píng)估其建設(shè)后的運(yùn)作績(jī)效時(shí)，需要圍繞原本的“綠色、低碳”政策目標(biāo)，并充分考量公共資源的投入和產(chǎn)出效果。這意味著：①在城市公共財(cái)力的硬約束下，應(yīng)該著重把握公共自行車項(xiàng)目的政策內(nèi)涵，以“綠色、低碳”的實(shí)現(xiàn)為根本取向；②除了考慮建設(shè)公共自行車系統(tǒng)外，更要重視私人自行車交通在城市交通中的地位，并大力改善自行車的騎行環(huán)境，從而鼓勵(lì)人們更多地使用自行車這一綠色、低碳的交通方式。

（感謝深圳大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)本科2008級(jí)陳浩、梁劍影、謝凱鍵和韓國(guó)森同學(xué)在數(shù)據(jù)采集過(guò)程中的辛勤勞動(dòng)。）

References

[1]王志高，孔喆，謝建華，等． 歐洲第三代公共自行車系統(tǒng)案例及啟示[J]. 城市交通，2009（4）：7-12．WANG Zhigao，KONG Zhe，XIE Jianhua，et al. The 3rdGeneration of Bike Sharing Systems in Europe: Programs and Implications[J]. Urban Transport of China，2009（4）：7-12．

[2]Midgley，P.（ 2011）. Bicycle-sharing schemes:Enhancing Sustainable Mobility in Urbanareas.Background Paper No. 8，CSD19/2011/BP8，Commission on Sustainable Development. United Nations.

[3]潘海嘯，湯諹，麥賢敏，等. 公共自行車交通發(fā)展模式比較[J]. 城市交通，2010，8（6）：40-43.PAN Haixiao，TANG Yang，MAI Xianmin，et al.Overview of Bicycle Transportation Development in Urban Areas[J].Urban Transport of China，2010，8（6）：40-43.

[4]朱瑋，龐宇琦，王德，等. 公共自行車系統(tǒng)影響下居民出行的變化與機(jī)制研究——以上海閔行區(qū)為例[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2012（5）：76-81.ZHU Wei，PANG Yuqi，WANG De，et al. Travel Behavior Change after the Introduction of Public Bicycle Systems：A Case Study of Minhang District，Shanghai[J]. Urban Planning Forum，2012（5）：76-81.

[5]湯諹．公共自行車與軌道交通結(jié)合的機(jī)動(dòng)性創(chuàng)新項(xiàng)目——上海市城市外圍地區(qū)案例[J]．城市交通，2010（6）：34-39，43．TANG Yang. An Innovation Practice of Combining Urban Rail Transit with Bike Sharing Systems：A Case Study in Shanghai Suburban Area[J]. Urban Transport of China，2010（6）：34-39，43.

[6]錢(qián)儉，鄭志鋒，馮雨峰. 杭州公共自行車設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)查與思考[J]. 規(guī)劃師，2010（1）：71-76.QIAN Jian，ZHENG Zhifeng，F(xiàn)ENG Yufeng.An Assessment of the Public Bicycle Facilities in Hangzhou[J]. Planners，2010（1）：71-76.

[7]黃彬. 杭州市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)行狀況調(diào)查分析與展望[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2010（6）：72-79.HUANG Bin. An Evaluation of Hangzhou Public Bicycle System[J]. Urban Planning Forum，2010（6）：72-79.

[8]戴菲，劉婕，胡劍雙. 全國(guó)第一個(gè)設(shè)立免費(fèi)公共自行車系統(tǒng)的城市——武漢市公共自行車系統(tǒng)研究[J]. 建設(shè)科技，2010（17）：42-46.DAI Fei，LIU Jie，HU Jianshuang. The Public Bicycle System of Wuhan[J]. Construction Science and Technology，2010（17）：42-46.

[9]王秀秀. 杭州市公共自行車項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式探討[J].交通企業(yè)管理，2010（5）：18-19.WANG Xiuxiu. Study on the Operation Mode of the Public Bicycle System in Hangzhou[J]. Transportation Enterprise Management，2010（5）：18-19.

[10]約翰?普切爾，拉爾夫?比勒. 難以抵擋的騎行誘惑：荷蘭、丹麥和德國(guó)的自行車交通推廣經(jīng)驗(yàn)研究[J]. 孫苑鑫，譯，周江評(píng)，校. 國(guó)際城市規(guī)劃，2012，27（5）：26-42.John Pucher, Ralph Buehler. Making Cycling Irresistible：Lessons from the Netherlands，Denmark and Germany[J]. SUN Yuanxin, Translate，ZHOU Jiangping Proofread. Urban Planning International，2012，27（5）：26-42.

[11]劉漣漣，蔡軍. 德國(guó)自行車交通復(fù)興：法規(guī)、規(guī)劃與政策[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃，2012，27（5）：73-78.LIU Lianlian，CAI Jun. Cycling Revival in Germany: Regulation，Plan and Policies.[J].Urban Planning International，2012，27（5）：73-78.

[12]潘海嘯. 中國(guó)城市自行車交通政策的演變與可持續(xù)發(fā)展[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2011（4）：82-86.PAN Haixiao. The Evolving Cycle Transport Policy in China and Urban Sustainable Development[J].Urban Planning Forum，2011（4）：82-86.

[13]李黎輝，陳華，孫小麗. 武漢市公共自行車租賃點(diǎn)布局規(guī)劃[J]. 城市交通，2009（4）：39-44，38.LI Lihui，CHEN Hua，SUN Xiaoli. Bike Rental Station Deplopment Planning in Wuhan[J]. Urban Transport of China，2009（4）：39-44，38.