中國新型城鎮化的藍圖構建、實施挑戰與研究策略

諸大建

0 引言

多數研究者同意，中國到2030年左右會達到65%—70%左右的城市化水平，這是21世紀城市時代的重要事件。如果說過去30年的經濟高增長是中國給世界帶來的一個驚奇，可以預料未來20—30年的中國新型城鎮化會給世界帶來新的驚奇。到2030—2045年左右，中國將會有大約10億的城市人口，出現3—5個世界上規模最大的巨型城市區域，出現不下10個人口超過千萬的巨型城市，出現世界上最長的高鐵網絡體系，在巨型城市中出現最長的城市地鐵系統。基于中國政府頒布的國家新型城鎮化規劃（2014—2020），從城市研究和公共政策的角度，圍繞中國新型城市化的兩個基本問題。一是新型城鎮化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的

傳統城鎮化形成區別；二是到2020年的新型城鎮化階段性目標是什么以及行動上如何去實施，談談3個方面的看法與評論。

1 新型城鎮化的理想架構

在第一個問題上，雖然中共十八大以來有高層和學者的許多說法，但是最希望這份規劃對新型城鎮化及其特征有一些權威的界定或者描述。在這個問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮化簡單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮化是土地的城市化。其實，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進城為判斷標志的。我自己曾經提出過人口-城市兩個半球的理論，認為中國以往的城市化是人口進城與城市發展系統不匹配的城市化，而現在的新型城鎮化是人口進城與城市發展系統要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實質是城市建設的規模大大超過人口進城的規模，而大多數沿海城市是城市供給系統跟不上蜂擁而至的人口進城，因此前者的改進方向是進人，后者的改進方向是中心城區要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮化規劃的指導思想與基本原則以及相關的解釋，可以用中共十八大以來強調的“五位一體”概念，對照識別出新舊城鎮化的10個差異（表1）。

表1 從“五位一體”看新舊城鎮化的10個差異

（1）人口進城與社會建設的關系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進城但不落戶的城市化，導致亦城亦農、非城非農的第3種人口規模持續擴大；新型城鎮化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第3種人真正在城市中安居下來。曾經說過，判斷新型城鎮化成功與否的標志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮化率是52.6%，戶籍人口城鎮化率是35.3%，差值達到了有史以來最大的17.3%（圖1）。這次規劃明確了改進方向，提出到2020年常住人口城鎮化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個差值仍然很大，但是已經表明要扭轉舊式城市化的趨勢了。差異二是人口進城的包容性和公共服務的均等化問題，人口進城與戶籍一致的實質，是農民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓、養老、醫療、住房保障等基本的公共服務。以往的城市化是城市內部二元分化、基本公共服務對農民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結構、基本公共服務實現包容性的城鎮化。

（2）人口進城與經濟建設的關系。差異三是城市從工業化驅動到服務經濟驅動的問題。以往的城市化是工業導向的，與世界相比城鎮化與工業化兩者的比率太低，城市發展熱衷于建設各種工業園區，無法滿足大量農民進城的就業需求；新型城市化是服務經濟導向的，通過服務經濟解決城市新增人口的就業需求，改變我國服務業增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發達國家74%平均水平，而且低于發展中國家53%平均水平的問題。差異四是農業經濟的規模化問題，在以往的城市化中農民工進城不離地，土地規模經營難以開展，農業生產方式無法擺脫低效率的傳統巢穴。新型的城鎮化，要促進農村人口真正向城市轉移，促進土地的規模經營，在農業人口實質性減少的同時大幅度提高農業生產率，實現中國農業生產的現代化。

圖1 城市常住人口與戶籍人口的缺口在增大

（3）人口進城與生態文明的關系。差異五是人口進城與土地資源消耗的關系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設用地的速度和規模遠遠大于城市常住人口的速度和規模。2000—2011年的10多年間，中國城鎮建成區面積增長76.4%，遠遠高于城市常住人口50.5%的增長速度；農村常住人口減少了1.33億人，但是農村居民點建設用地卻增加了3 045畝。以上海為例，2013年常住人口為2 400萬，建設用地已經逼近2900平方公里，相對人口透支了500km2。針對這種狀況，新型城鎮化提出人均建設用地嚴格控制為100m2，要實現人口規模與建設用地相匹配的土地集約型城市化。差異六是城市發展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導向的城市化，靠沿海大城市吸納從農村到城市遠距離穿行的人口。新型的城鎮化是不同規模城市集群發展、協調共生的城市化，要通過中心城市經濟功能以及相關功能向周圍中小城市的轉移和擴散，提高城市集群形式的人口吸引力。差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時間長的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上6、7個小時到城里去上班或打工。新型城鎮化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時間減少的城市化，要實現工作、居住、商業與生態空間、交通站點的綜合開發。

（4）人口進城與城市文化建設的關系。差異八是人口進城與文化傳承的問題。曾經說過，適宜人居住的城市需要有4個“可”，除了可就業性、可居住性、可出行性之外，很重要的是可旅游性或可游憩性。可游憩性很大程度涉及城市的人文建設，它決定了城市的精神吸引力和文化軟實力。以往的城市化是千城一面、忽視中國文化的城市化，舊城改造常常是毀壞歷史文化和自然遺產，制造各種沒有傳承的假古董、假文化搞旅游；新城建設則無視中國的文化傳承，復制和拷貝歐美的城市模式與建筑模式。對照起來，新型城鎮化要強調的是有中國文化、記得住鄉愁的城市化，強調文化是中國城市歷史傳承、彰顯特色的精神基因，要加強包括自然遺產保護、文化基礎設施、體育休閑設施在內的人文城市建設，特別是在舊城改造中保護歷史文化遺產和傳統風貌，在新城建設中要將傳統文化因素融入現代化。

（5）人口進城與政治建設的關系。差異九是城市發展的資金來源和體制安排問題，特別是基礎設施和公共服務的錢從哪里來。以往的城市化依賴土地財政，通過大規模出售土地搞房地產導向的城市化。新型城鎮化是金融創新的城市化，要求中央與地方間的轉移支付與進城人口的情況相匹配，培養新的地方稅種和允許地方發行城市建設債券，運用公共部門與私人部門的合作關系即PPP模式來建設城市。差異十是人口進城與城市管理的規劃協調、合作治理問題。以往的城市化是規劃沖突、部門分割的城市化，中國當前的許多城市病，源頭上很大程度與體制上和規劃上的互相打架有關。新型城鎮化是規劃整合、合作治理的城市化，強調城市發展要加強包括規劃、建設、運行全過程的政府間合作，國家層面的新型城市化規劃要整合各種專項規劃，推動由發改委主持的經濟社會發展總體規劃、由住建部門主持的城市規劃、由國土部門主持的土地規劃等實現三規合一，甚至是包括交通規劃、環境規劃的多規合一。

表2 新的城市人口規模等級

表3 新型城鎮化的主要指標

2 新舊城鎮化轉型的實施挑戰

我關注的第2個問題，是新型城鎮化到2020年的具體目標和指標以及實現途徑問題。在傳統城市化為當前既定狀況的情況下，新型城鎮化升級版到2020年要有初步的成功，取決兩個方面：一是目標確立是合理的，二是改革力度是足夠的。從人口進城落戶的總量、結構、效益、質量等四個大的方面，可以發現新型城市化藍圖構建的宏大完美與行動實施的操作可行之間，仍然存在著嚴峻的挑戰，意識到強有力的改革措施對于新型城鎮化藍圖實施的重要性。

（1）人口進城落戶的規模問題。規劃設想到2020年，常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差值減小為15%，比2012年的17.3%減少2.3%，粗看起來這好像不是一個很大的數字。但是，戶籍城市化率從2012年的35.3%提高到45%，在8年內提高將近10%即有1.3億多人進城落戶，卻是一個比較高的目標。對照過去10年里戶籍人口城市化率的增長是8%左右即1億左右人，可以想到這需要相當大的增量政策和改革力度才能夠達到。進一步，我們一直假定農民工對戶籍問題好像很在乎，有旺盛的戶籍人口城市化需求，但是這樣的需求是否真的有那么大，卻是需要好好研究的。事實上，現在有不少來自農村的進城打工族，雖然希望在城市打工和居住，但是骨子里不一定想要放棄農村戶籍。筆者每次在打車或者理發的時候，與打工的農民工攀談，他們喜歡說賺了錢回到老家住在縣城里，但不一定要換成城市的戶籍，認為有農村戶籍是有不少好處的。如果是這樣，要短時間內實現很高的戶籍人口城市化目標，就變得特別艱難。

（2）人口進城落戶的結構問題。規劃強調要實現差別化的落戶政策，500萬以上的特大城市人口要嚴格控制，500萬以下的各類城市則不同程度放開（表2）。但是這如何操作是需要思考的。2010年中國1 000萬以上人口城市有6個，500萬以上人口城市有10個，現在已經超過了這個數。挑戰性的問題是，中國大多數500萬人口以上的城市，實際上是行政區的概念而不是建成區的概念，是城市的集群組合，而不是單個的城市。如果單一地強調嚴格控制500萬以上人口城市，那么就意味著要控制整個城市集群的發展。事實上，對于這些城市，真問題是中心城區人口過度擁擠應該控制，而郊區城市應該允許有合理的發展。我的看法是，我們需要控制單一的特大城市的膨脹式發展，也要防止遠離城市群的小城市分散式發展，但是不要反對在大型城市集群中圍繞中心城市發展一小時交通圈之內的中小城市。事實上，這樣的城市是有理論上和現實上的人口吸引力的。以上海為例，上海行政區意義上的常住人口，2000年以來凈增長800萬，到現在達到2 400萬，到2020年有繼續增長到3 000萬的很大可能，而上海的城市是由東西南北中幾個模塊組成的城市集群，重要的是控制中心城區的人口增長與空間蔓延，在郊區形成能夠分散人口過度向中心城區集聚的二級城市。類似地，急切希望在中西部發展成渝、長江中游、中原、哈長等四個大的城市圈的目標也是必要的，但是在到2020年的短短時間里，除非有非常強大、反常規的行政干預，京津冀、長三角、珠三角等沿海3大巨型城市集群，仍然是人口市場性流動的目標所在。

（3）人口進城落戶的效率問題。城市效率特別是空間效率是要解決土地城市化快于人口城市化的問題，規劃提出到2020年要達到人均建設用地不大于100m2，大幅度提高中國城市的平均密度。實現這個目標，需要有特別強硬的推進政策。一方面，現有的城市，不管大城市還是小城市，不管沿海還是中西部，城市建設用地普遍超過城市人口規模。有資料表明，中國1992年已經出現了500多個新城新區規劃，規劃用地近7萬km2，加上原有的城市，人均建設用地已經達到130m2。要達到現在的人均100m2標準，不是需要把人口規模提上去與已經消耗的建設用地相匹配，就是需要把消耗的土地退出來與已有的人口規模相匹配。以上 海為例，現有常住人口2 400萬，建設用地消耗逼近2 900km2，在嚴格控制特大城市人口規模的情況下，就是意味著要把超標的建設用地退出來；另一方面，現有的農村，存在著人口進城落戶但是居住建設用地卻在擴大的問題，導致了與發達國家城市化一般使農村用地增加相反，我國城市化卻是農村用地減少的怪現象。要達到農村人均建設用地不大于100m2，也意味著要把農村人口進城以后仍然占用的建設用地退出來。目前在規劃文本中，還沒有看到實現這一目標的針對性措施。

（4）人口進城落戶的質量問題。吸引人口到城市落戶的關鍵是城市發展的質量，包括就業機會、公共服務、基礎設施、環境保護等等，規劃提出了到2020年的具體目標和指標，多項要求對城市常住人口的覆蓋率強調要達到90%及其以上（表3）。要實現這樣的目標，有關部門估計需要有40萬億左右的增量投資。雖然新型城鎮化規劃，合理地堵截了傳統城市化的土地財政路徑，提出了成本分擔、轉移支付、地方債券、公私合作伙伴關系（PPP）等多種替代的資金來源和融資形式，但是這些新的融資形式能否有效地達到所需要的規模，起到替代的作用，是需要有時間的。目前仍然有城市在沿襲土地財政的舊路子搞城鎮化，因此沒有某種大刀闊斧的改革舉措，要短時期在增加城市人口的同時提高城市發展的質量，也是艱難的。

3 尋找溝通愿景與現狀的通道

可以理解的是，當前的規劃既要描繪新型城市化的原則并強調與傳統城市化的區別，又要對到2020年的新型城鎮化發展提出具體的階段性目標和操作性行動，前者要有高度要有理想憧憬，后者要接地氣要有問題導向，兩個東西合在一起不容易寫好。

筆者曾經研究過戰略研究中的三種情景問題。理想上，任何好的戰略規劃研究均需要回答三個基本問題，即現在在哪里、要到哪里去、如何去哪里的問題；實際上，規劃常常在前兩者中有短長，或者強調外推型的現狀解決，或者強調愿景式的目標建構，好的做法是運用回溯比對型方法在兩者之間發現有效的通道和工作空間。

（1）愿景建構型研究。我國改革開放以來的城市戰略和規劃研究，大多數是愿景導向或藍圖導向的，即設定未來某個時間上的理想目標，然后往下推現在的發展。例如，以發達國家為追趕對象，設定經濟增長或人均GDP到什么時候要達到什么目標，要求每年增長超過多少多少。表現在城市化問題上，就是要以發達國家成熟階段為目標，想最快速度地達到常住人口70%的城市化愿景。在內部，經常出現城市化不發達的中西部地區以沿海發達地區為目標，急切地確定短時期內實現趕超的目標。這樣的戰略研究和規劃研究理想化的味道很重，重點是強調應該怎么樣，不考慮實際是怎么樣。這正是中國發展經常有速度無質量的思維根源。不客氣地說，在國家新型城市化規劃中仍然有這樣的理想藍圖規劃的影子。過去10年只有8%的戶籍人口增長，現在希望6年內有10個點的戶籍人口增長；過去人均建設用地已經達到130m2，希望6年內控制在100m2；過去多年來搞城市化依賴土地財政，現在希望馬上能夠用其他手段解決城市發展資金問題，均是這樣的事例。

（2）現狀外推型研究。另一方面，在愿景導向戰略研究和規劃研究的對立面，是單純的問題導向或者現狀導向研究。強調解決現有的問題才是主要的，戰略研究常常缺乏變革性的藍圖構想和振奮人心的發展目標。這樣的研究線性思考的味道很重，表現為事實怎么樣決定了未來怎么樣，沒有非線性的躍升。在國家新型城市化規劃中，也有這方面的影子，例如有關人口落戶、能源強度、經濟增長等問題的論述，均是沿襲以往的趨勢。

（3）回溯比對型研究。愿景建構法無法解決現在向理想目標的過渡，現狀外推法無法實現未來的非線性變化。最好的方式是用回溯比對法將兩種方法結合起來，發現從現在到未來的可行區間。具體地說，就是以現狀外推線為下界，以愿景構建線為上界，拉一個三角形的可能區間，在當中選擇適宜的目標與實施路線。例如，在中國新型城市化的案例中，在2020年常住人口達到60%的情況下，設想相對于現在的35%，達到42%左右的戶籍城市化率。同時針對現在的人、地、錢、管理等主要問題，提出四個方面的掛鉤政策。即戶籍制度與人口在城市中的居住年限掛鉤、建設用地與常住人口數量掛鉤、政府財政轉移支付與城市實際常住人口掛鉤、政績考察不看GDP而是要與單位土地的人口密度、經濟產出、公共服務掛鉤。

4 結語

總的說來，新型城鎮化雖然開始啟動、開始發軔，但是它的實現卻是一個需要20—30年堅韌努力的長期過程。國家有了第一個具有戰略意義的新型城市化規劃，其意義不可低估。現在，我們看到規劃對新型城市化的藍圖構建及其與傳統城市化的區別是清晰和完美的；未來，我們期待看到實現2020年新型城市化目標所需要的強有力改革措施和行動方案。

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