我國財政性教育經費支出區域差異分析

楊 文，王海民

(中國農業大學人文與發展學院，北京 100083)

一、引 言

習近平在2013年9月25日向聯合國“教育第一”全球倡議周年紀念活動發表視頻賀詞時，強調“教育是人類傳承文明和知識、培養年輕一代、創造美好生活的根本途徑”［1］。教育是最基本的人力資本投資，回報率較高，而人民的文化教育水平又是一個國家綜合國力的重要指標之一。顏敏和王維國［2］認為，我國自實行九年義務教育以來，基礎教育獲得長足發展，但仍然存在著諸多教育不平等問題，如教育機會不平等、教育過程不平等和教育結果不平等。黃戟［3］提出，教育不平等分為城鄉教育不平等、富貧間的教育不平等、性別上的教育不平等、民族間的教育不平等。金生鈜［4］認為，教育不平等主要是環境的不平等，分為社會關系不平等、教育身份不平等、教育資源不平等和教育機會不平等。黃瀟和楊俊［5］將各地財政性教育投入不均和經濟發展水平不一歸為影響地區教育不平等的最主要因素，認為二者的累計貢獻率達60%以上。

長期以來，我國教育經費①教育經費，是指中央和地方財政部門的財政預算中實際用于教育的費用，它包括教育事業費 (即各級各類的學校的人員經費和公用經費)和教育基本建設投資 (建筑校舍和購置大型教學設備的費用)等。從收入來看，教育經費包括財政性教育經費、民辦學校辦學經費、社會捐贈經費、事業收入和其它教育經費收入。主要來源于國家財政性投入，財政性教育經費占總體教育經費的70%以上。

對教育經費支出的研究，王瑩［6］選取了小學和初中的教育事業經費來考察基礎教育區域、省際和城鄉不均等的趨勢。孫志軍和李婷婷［7］根據我國東部、中部和西部各一個省2003—2006年小學層面的教育經費數據，采用泰爾指數及其分解方法考察了小學校際教育經費支出差異的基本特征和變化趨勢。曹飛飛等［8］通過測算云南省普通高等學校生均教育經費支出，認為隨著高校學生規模逐漸擴大，生均教育經費支出逐年增加，但增長十分緩慢。戴靜［9］認為，目前行政性分權和分稅制為特征的財政體制下，地方政府在教育經費提供方面居于主導地位，承擔著幾乎全部的基礎教育撥款。我國地區差異十分明顯，再加上地方行政領導對教育重視程度的不同，導致了地區間教育財政資金的投入差異的懸殊，并且呈逐步擴大趨勢。

目前，學者們對教育機會不平等、教育結果不平等，以及城鄉教育不平等的研究較多，而對教育經費支出不平等，尤其是對造成教育不公平的根本性要素——教育經費生均支出的東、中、西區域差異研究甚少。曹飛飛等［8］認為，我國教育發展水平與生均教育經費支出息息相關，生均教育經費支出①生均教育經費支出=當年教育總教育經費支出/當年學生數。是衡量教育投入增長的重要指標。本文在前人研究的基礎上，彌補了對我國各級學校財政性教育經費支出進行區域比較研究方面的空白。我國地方教育機構眾多，包括普通高校、高職高專學校、成人高校、中等專業學校、普通中學、成人中學、職業中學和普通小學等等，本文選取具有代表性的地方普通小學、地方普通中學 (普通初中、高中)及高校作為研究對象，采用生均財政性教育經費支出和以支出占比為權重的泰爾指數對地方普通小學、普通中學和高校財政性教育經費支出進行分析，旨在對地方財政性教育經費的支出與區域學生人口數量的匹配情況做一個較為全面的比較分析，考察地方各級普通學校生均財政性教育經費支出的區域差異。

二、研究方法

衡量不同地區教育經費支出水平差異的指數有很多，如極差、標準差、變異系數、基尼系數和泰爾指數等，其中泰爾指數是比較常用的一種。泰爾熵測度 (Theil's Entropy Measure)或泰爾指數 (Theil Index)是由泰爾于1967年利用信息理論中的熵概念來計算收入不平等而得名，經常被用來衡量個人之間和地區間的收入差異(或稱不平等度)。嚴全治和張倩倩［10］指出，泰爾指數主要包括兩個系數分解指標L和T，兩者的不同在于泰爾L指標以人口比重加權，泰爾T指標是以GDP比重加權。本文用支出占比為權重的泰爾指數來衡量中國財政性教育經費支出區域間及區域內部的不平等。

本文選取1998—2011年31個省 (自治區、直轄市)的地方普通小學、地方普通中學和地方普通高等學校財政性教育經費 (以下提到的教育經費均指財政性教育經費)支出作為研究指標。由于2001年各地方普通小學、中學和高校教育經費支出統計不完全，為了保證數據的一致性，剔除了2001年的年度數據，文章后面不做特殊說明。數據來源于 (1999—2001年，2003—2012年)《中國教育經費統計年鑒》和《中國統計年鑒》。

根據庫爾巴克-雷伯勒互熵函數［11］(Kullback-Leibler Cross-Entropy Function)，可以將衡量支出不平等的泰爾指數公式表示如下:

這里，TL指以支出占比加權的泰爾指數。j指各省份;Ej指第j個省份教育經費支出指全國同類教育經費支出;ej是指各省份教育經費支出份額，即第j個省份的教育經費支出占全國同類教育經費支出的比重;Qj指第j省份學生人口數量指全國同類學生人口數量;qj指第j省份學生人口數量占全國同類學生人口數量的比重。

TL?R+，如果教育經費支出比例與學生人口數量比例完全契合，那么泰爾指數TL達到最小值0;如果教育經費支出比例與學生人口數量比例并非完全契合，則存在著不平等，不平等程度越大，指數越大。

魯鳳和徐建華［12］指出，泰爾指數的突出優點是可以分解組間差異和組內差異，從而便于考察組間和組內差異各自的變動方向和變動幅度以及在總差異中的貢獻率。參考“七五”計劃等分類，我們將全國31個省 (市、自治區)分解為東、中、西三個區域，分別測量三個區域的組間和組內的差異。令 Ri(1，2，3)表示東、中、西三個區域:東部為北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南和遼寧 (j∈R1={1，…，11})共11個省市;中部為黑龍江、吉林、山西、河南、安徽、湖北、湖南和江西 (j∈R2={12，…，19})共8個省份;西部為四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內蒙古(j∈R3={20，…，31})共12個省、市、自治區。

第i個區域各省份的教育經費支出 (Ei)占全國同類教育經費支出的份額用ei表示，第i區域各省份的學生人數 (Qi)占全國同類學生人數的比例用qi表示，則有:

于是，用該指數可以計算每個區域內的不平等 (TLg)，公式如下:

區域間 (TLR)的不平等，公式如下:

總熵等于區域間熵和區域內平均熵之和:

Russell(1985)指出，泰爾指數滿足可加性和可分解性，可以寫成區域間互熵和區域內平均互熵之和。按照Salois(2013)的分解方法，TLR衡量的是區域間各區域平均值不同而體現的不平等，反映了各區域的差異對總體差異或不平等的貢獻;區域內的互熵TLg測量區域Ri內各省份的不平等，衡量的是在某一具體的區域內部不能被學生人數變化所解釋的教育經費差異;區域內差異的平均值用表示，是各區域TLg值的加權平均和。

三、地方財政性教育經費支出的區域差異比較

1.地方普通小學教育經費生均支出的區域差異分析

小學教育階段是人們踏入知識大門的啟蒙教育時期，對地方普通小學教育經費的投入，直接關系著基礎教育的數量與質量。我國地方普通小學教育經費生均支出由1998年的754元增長至2011年的8 114元，14年間增長了近十倍。經濟發達的東部地區生均支出遠遠高于中部和西部地區;西部地區經濟發展水平低于中部地區，但小學生均教育支出卻高于中部地區，且從2007年開始有逐步拉大的趨勢;這主要是由于西部大開發戰略開展以來，國家對西部的教育扶持力度遠遠高于中部。

為了更科學地測量地方普通小學教育經費生均支出區域內部的差異，通過計算1998—2011年全國以及東、中、西部地區的泰爾指數，從圖1可以直觀地看出14年來我國地方普通小學教育經費支出區域內部差異水平的變化情況。

圖1 1998—2011年全國及三大區域普通小學教育經費支出的泰爾指數

從總體來看，全國的地方普通小學教育經費支出差異水平大致在0.035—0.049之間起伏變動。1998—2004年差異逐漸擴大，2004—2008年差異逐漸縮小，2008年達到最小值0.035，2009年差異又有擴大趨勢。具體到各個區域來說，東部地區差異水平遠遠高于中部和西部地區差異水平，且變動趨勢與全國總體差異變動趨勢大致相同;西部地區與中部地區省間差異相對較小，均在0.020之下;不過，近年來中部地區差異變動相對較為平穩，西部地區差異自2009年開始逐步抬升，在2011年超過中部地區，有逐漸加大的趨勢。

對1998—2011年三個區域的泰爾指數進行分解，可以看出三個區域組間差異和組內差異對地方普通小學教育經費支出總體差異的貢獻。

我國地方普通小學教育經費支出差異中組內差異大于組間差異，如表1所示，組內差異的貢獻率在61%—74%，組間差異的貢獻率在26%—39%。從各個區域來說，東部各省間普通小學教育經費支出差異對全國整體差異的貢獻最大，中部次之，西部則最小。雖然東部地區小學教育經費支出額度最大，但內部差異也最大，說明東部區域內部小學教育經費分配不平等現象更為嚴重。而對資源相對較少的中西部地區來說，區域內部小學教育經費分配則相對較公平。

表1 東中西部地區間和地區內普通小學教育經費支出差異及對總體差異的貢獻率

2.地方普通中學財政性教育經費支出的區域差異分析

地方普通中學包括初級中學和高級中學。地方普通中學生均教育經費支出與地方普通小學生均教育經費支出有著類似的區域特點。全國生均教育經費支出由1998年的1 533元增至2011年的11 146元，14年間增長了6倍。東部地區生均教育經費支出遠遠高于中部和西部地區，2011年達到16 198元，比中部地區高出120%，比西部地區高出79%。同時也可以看出，西部地區生均支出高于中部地區，且從2006年開始差距有逐漸拉大的趨勢。

計算1998—2011年全國以及東、中、西部地區的泰爾指數，從圖2可以直觀地看出14年來我國地方普通中學教育經費支出差異水平的變化情況。

圖2 1998—2011年全國及三大區域普通中學教育經費支出的泰爾指數

從總體來看，全國的地方普通中學教育經費支出差異水平大致在0.032—0.057之間起伏變動。1998—2004年差異逐漸擴大，在2004年達到峰值后逐漸減小，2008年又達到最小值0.033，2009年差異又有擴大趨勢。具體到各個區域，東部地區差異水平遠遠高于中部和西部地區的差異水平，且變動趨勢與全國總體差異變動趨勢大致相同;西部地區與中部地區省間差異相對較小，均在0.015之下，且變化相對較為平穩;西部地區差異略高于中部地區，中西部地區差異變動趨勢呈反方向變動。

對1998—2011年三個區域的泰爾指數進行分解，可以看出三個區域組間差異和組內差異對地方普通中學教育經費支出總體差異的貢獻。

同樣，我國地方普通中學教育經費支出差異中組內差異大于組間差異對總體的影響，如表2所示，組內差異的貢獻率在56%—71%，組間差異的貢獻率在29%—44%。具體到各個區域來說，東部各省間中學教育經費支出差異對全國整體差異的貢獻最大，西部次之，中部最小。初中教育屬于義務教育階段，國家財政對初中教育的投入差異不大。對于中學教育生均支出相近的中西部地區，西部內部差異始終大于中部，說明西部各省中學教育經費投入比中部地區更為不平等。

表2 東中西部地區間和地區內普通中學教育經費支出差異及對總體差異的貢獻率

3.地方普通高等學校財政性教育經費支出的區域差異分析

高等教育是社會可持續發展的強大動力，受過高等教育者具有明顯的收入優勢，因此不論政府還是個人都十分重視高等教育投資。全國地方普通高等學校教育經費生均支出逐年上漲，東部地區明顯高于中西部地區。2003年前，中西部地區生均支出差距不大，自2003年之后，西部地區生均支出穩定增長，在2011年已趕上全國平均水平，而中部地區則增長緩慢甚至在2004年、2005年有所下降，中西部地區差距慢慢拉大。

計算1998—2011年全國以及東、中、西部地區的泰爾指數，從圖3可以直觀地看出14年來我國地方普通高校教育經費支出差異水平的變化情況。

圖3 1998—2011年全國及三大區域普通高校教育經費支出的泰爾指數

總體來看，全國的地方普通高等學校教育經費支出差異水平大致在0.015—0.027之間起伏變動，相對于地方普通小學和中學教育經費支出來說差異并不是很大。從1999年開始，全國地方普通高校教育經費支出差異逐步擴大，到2006年達到最大值0.027，然后在波動中逐漸縮小。具體到各個區域來說，東部地區差異水平遠遠高于中部和西部地區的差異水平，波動較大;西部地區與中部地區省間差異相對較小，均在0.010之下;西部地區差異略高于中部地區，但2011年呈現出上升的苗頭。

對1998—2011年三個區域的泰爾指數進行分解，可以看出三個區域組間差異和組內差異對地方普通高等學校教育經費支出總體差異的貢獻。

從表3可以看出，從1998—2011年我國地方普通高校教育經費支出差異中，組內差異基本大于組間差異對整體差異的影響。組內差異的貢獻率在46%—77%，組間差異的貢獻率在23%—54%。從各個區域來看，東部各省間高校教育經費支出差異對全國整體差異的貢獻最大，西部次之，中部最小。東部各省間高校教育經費支出差異對全國整體差異的貢獻最大，這一方面是因為東部地區內部的河北、山東等省份與東部其他發達省份的差異較大;另一方面是由于東部地區高等教育經費占全國高等教育經費的比重較高，1998—2011年東部地區高等教育經費占全國高等教育經費的比重均在49%以上，故其內部差異也必然會對整體差異構成更大的影響。同時也可以看出，相對于東部地區內部以及地區間的差異而言，中、西部地區內部的差異比較小，對整體差異的貢獻率也在逐漸減弱。

表3 東中西部地區間和地區內普通高校教育經費支出差異及對總體差異的貢獻率

四、結論與政策性含義

從以上分析可以得出以下結論:第一，通過直接對三大區域教育經費生均支出的比較，東、中、西部地區的生均支出在各個層面表現出一致的差異性。總體來說，東部生均支出要遠遠高于中部和西部地區，而西部地區又略高于中部地區。第二，從總體來看，全國地方普通中學教育經費支出差異最大，地方普通小學次之，地方普通高校差異最小。小學和初中教育屬于義務教育階段，地方政府積極響應國家政策，對小學和初中教育經費的投入差異不大。同時，由于地方政府對高校發展的足夠重視，全國各省高校教育經費生均支出的差異甚小。第三，從各區域來看，東部地區普通小學、中學和高等學校的教育經費支出差異水平遠遠高于中部地區和西部地區。由此可見，經濟越發達，教育投資不平等現象越嚴重。而西部地區普通中學和普通高等學校教育經費支出差異則略高于中部地區，說明國家及地方政府近年來不斷加大對西部教育投入的同時，也存在著區域內資源分配不平等的現象。第四，從組間和組內差異對總體差異的貢獻率來看，泰爾指數的組內差異明顯大于組間差異，這說明區域內的差異占主導地位。教育經費的增長并沒有帶來相應的分配更公平，區域內的差異越來越大。

從以上結論得出如下兩方面的政策含義:第一，中國教育的發展不僅僅是教育系統內部的事情，而是與全國的社會經濟發展密不可分，更與國家的財政支持政策以及地方領導人的支持意愿息息相關，因此，未來教育領域的財政支持政策，在考慮區域差異的同時，很有必要把生均財政性教育經費作為一個衡量指標，成為政策制定者實現“教育公平”的一個重要參考依據。第二，財政性教育經費的組內差異表明，在考慮經濟發展水平的基礎上，政策調整的重點不僅應該顧及到區域之間的各類教育資源配置的差異，而且要考慮如何縮小區域內各省之間各類教育經費支出的差異，尤其是經濟較發達但生均財政性教育經費支出相對較少的一些東部地區省份，應當及時做出政策調整。

［1］習近平.努力讓13億人民享有更好更公平的教育［EB/OL］.中國新聞網，http://www.chinanews.com/gn/2013/09-26/5323368.shtml，2013-09-26.

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