主要發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變的適用性分析及對(duì)我國(guó)的啟示

劉 佳 麗

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

主要發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變的適用性分析及對(duì)我國(guó)的啟示

劉 佳 麗

(吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

“嬗”字顧名思義，本義為：緩。所謂“嬗變”，即自然的演變，如特征或條件的徹底改變。嬗，多體現(xiàn)為一種客觀的、外在的、規(guī)律性的發(fā)展變化。縱觀自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制所經(jīng)歷的監(jiān)管迷信、監(jiān)管質(zhì)疑、監(jiān)管重構(gòu)三個(gè)階段，可以發(fā)現(xiàn)，一方面，監(jiān)管機(jī)制嬗變的理論假設(shè)來(lái)源于對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的觀察，另一方面，經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)也是對(duì)監(jiān)管機(jī)制嬗變理論的一種檢驗(yàn)。機(jī)制的嬗變準(zhǔn)確地說(shuō)是一種主觀見(jiàn)之于客觀的表現(xiàn)，既隨著技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)規(guī)模及范圍、自然壟斷合理性及其邊界的動(dòng)態(tài)變化，在客觀上進(jìn)行不斷調(diào)適，同時(shí)也因各國(guó)國(guó)情、政府監(jiān)管理念的差異，在機(jī)制選擇、運(yùn)用上呈現(xiàn)主觀訴求。對(duì)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制嬗變及其適用性的分析，應(yīng)充分咀嚼世界范圍內(nèi)的監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，掌握借鑒監(jiān)管機(jī)制調(diào)整及適用的一般規(guī)律；更應(yīng)結(jié)合本國(guó)實(shí)踐，結(jié)合政府監(jiān)管機(jī)制改革的多元目標(biāo)，將先進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制移植于特殊國(guó)情之上，努力使之本土化。

自然壟斷；監(jiān)管機(jī)制；嬗變

一、自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制的嬗變

從約翰·穆勒(John Stuart Mill，1948)最早提出自然壟斷概念并從自然因素角度將自然壟斷的成因歸結(jié)為自然條件和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，再到鮑莫爾、潘扎克和威廉(Baumol & Panzar & Willing，1982)超越前述定義，利用更具抽象性和普遍性的成本劣加性對(duì)自然壟斷進(jìn)行重新定義，并提出可競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)理論，為放松監(jiān)管提供理論依據(jù)和改革方向，上述自然壟斷理論都是建立在技術(shù)不變、市場(chǎng)需求不變、時(shí)間跨度不變等前提下，多從靜態(tài)角度進(jìn)行分析。但若從動(dòng)態(tài)角度切入，由于技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求以及雙方相互作用，自然壟斷邊界呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性特征，進(jìn)而要求根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)對(duì)相關(guān)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)、監(jiān)管體制搭建和監(jiān)管制度安排進(jìn)行對(duì)應(yīng)調(diào)整。由于監(jiān)管體制和監(jiān)管制度在短期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，變動(dòng)頻率較小，因此，監(jiān)管機(jī)制的及時(shí)更新與不斷調(diào)適在技術(shù)進(jìn)步飛速、自然壟斷產(chǎn)業(yè)邊界動(dòng)態(tài)性調(diào)整極為頻繁的當(dāng)下就顯得尤為重要。

遵循監(jiān)管思想史和監(jiān)管改革史梳理并重的思路，按照“市場(chǎng)失靈—監(jiān)管失靈—重構(gòu)監(jiān)管”[1]的發(fā)展脈絡(luò)，可以對(duì)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)理論的嬗變歷程進(jìn)行重新演繹。

(一)監(jiān)管迷信：基于市場(chǎng)失靈考量的自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

校正市場(chǎng)失靈、維護(hù)公共利益是政府對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，進(jìn)行監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的最初理由。為加強(qiáng)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，從18世紀(jì)90年代開(kāi)始，政府對(duì)自然壟斷企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等進(jìn)行直接制約。其中，主要以進(jìn)入監(jiān)管保證生產(chǎn)效率、以價(jià)格監(jiān)管保證配置效率。價(jià)格監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)理論相繼出現(xiàn)被稱為“微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的中心政策處方”的邊際成本定價(jià)、可有效減少經(jīng)濟(jì)扭曲的最優(yōu)偏離邊際成本定價(jià)，以及回報(bào)率監(jiān)管、價(jià)格上限監(jiān)管等。此外，基于外部性的解決方案主要有：直接監(jiān)管；以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的監(jiān)管政策，如利用征稅或補(bǔ)貼的方式；私人解決方案。基于信息不對(duì)稱的解決方案有：質(zhì)量保證和最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，用以解決道德風(fēng)險(xiǎn)和“檸檬”市場(chǎng)問(wèn)題[2-3]。然而，由于相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)多建立在監(jiān)管者擁有充分信息的假設(shè)前提下，存在法治條件不完善、利益集團(tuán)行動(dòng)、信息不完全、不對(duì)稱等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)制實(shí)施過(guò)程中極易出現(xiàn)監(jiān)管俘獲或建立利益同盟等風(fēng)險(xiǎn)。

(二)監(jiān)管質(zhì)疑：基于政府失靈考量的自然壟斷監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

由芝加哥學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒(Stigler，1974)、佩爾茲曼(Peltzman，1976)、貝克爾(Becker，1983)等發(fā)起的“規(guī)制俘獲”理論，公共選擇學(xué)派提出的公共選擇理論(Bunchanan，1954)，鮑莫爾、潘扎和威利格提出的可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論(Baumol，Panzar & Willing，1982)，阿頓提出的次優(yōu)理論(Utton，1986)，鮑莫爾和克萊沃里克提出的監(jiān)管滯后效應(yīng)理論(Baumol，Klevorick，1970)等均從不同角度對(duì)傳統(tǒng)政府監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制提出質(zhì)疑，指出在缺少競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制的背景下，政府監(jiān)管政策及監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)與監(jiān)管實(shí)踐存在矛盾，政府監(jiān)管失靈不可避免。因此，這一階段監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)從全面監(jiān)管向以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的監(jiān)管放松或監(jiān)管緩和方向轉(zhuǎn)變，并廣泛運(yùn)用投資回報(bào)率監(jiān)管、兩部類收費(fèi)、拉姆塞定價(jià)、容量限制定價(jià)等靈活的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制以及強(qiáng)制互聯(lián)互通、普遍服務(wù)義務(wù)、新入企業(yè)低付費(fèi)等不對(duì)稱監(jiān)管機(jī)制消除市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)是最主要的監(jiān)管”成為政府監(jiān)管政策和監(jiān)管機(jī)制改革的趨勢(shì)。

(三)監(jiān)管重構(gòu)：激勵(lì)性監(jiān)管理論及監(jiān)管機(jī)制嬗變

因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題損害監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，重塑自然壟斷行業(yè)監(jiān)管過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立既規(guī)避市場(chǎng)失靈，又有效防止政府失靈的有效監(jiān)管機(jī)制的意義凸顯，激勵(lì)性監(jiān)管理論及相關(guān)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。激勵(lì)性監(jiān)管的根本目的在于在信息不對(duì)稱和保持原有監(jiān)管結(jié)構(gòu)的前提下，給予被監(jiān)管者提高內(nèi)部生產(chǎn)效率和經(jīng)營(yíng)效率的激勵(lì)。典型代表有最先將監(jiān)管過(guò)程視為委托—代理問(wèn)題的洛伯和馬蓋特提出的激勵(lì)企業(yè)說(shuō)真話的“L—M激勵(lì)機(jī)制”(Loeb&Magat，1979)以及對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善和補(bǔ)充的“V—F機(jī)制”(Vogelsang&Finsinger，1979)；巴倫和梅耶森逆提出在逆向選擇情況下的激勵(lì)相容方案(Baron & Myerson，1982)以及薩平頓(Sappington，1983)和巴倫、伯圣科(Baronand&Besanko，1984)引入事后觀察成本和被監(jiān)管者成本進(jìn)行隨機(jī)審計(jì)對(duì)機(jī)制進(jìn)行的改進(jìn)；薩平頓和西布利提出的多時(shí)期激勵(lì)模型“增量剩余補(bǔ)貼方案”(ISS)(Sappington& Sibley，1988)，首次提出將逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)引入委托—代理關(guān)系的“最優(yōu)線行激勵(lì)方案”(Laffont&Tirole，1986)以及在被稱為“規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的圣經(jīng)”的《政府采購(gòu)與規(guī)制中的激勵(lì)理論》一書中建立的科層結(jié)構(gòu)下的激勵(lì)機(jī)制(Laffont&Tirole，1993)等。在成熟的政府監(jiān)管理論和監(jiān)管機(jī)制的影響下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛運(yùn)用激勵(lì)性監(jiān)管理論及相應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)指導(dǎo)本國(guó)自然壟斷行業(yè)改革實(shí)踐，并形成一些比較成熟的、應(yīng)用廣泛的監(jiān)管模式，給自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革帶來(lái)新氣象。

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制嬗變及其適用性

從監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的邏輯是：市場(chǎng)失靈產(chǎn)生監(jiān)管需求，監(jiān)管需求產(chǎn)生監(jiān)管供給，監(jiān)管供給過(guò)度引發(fā)監(jiān)管失靈，監(jiān)管失靈帶來(lái)監(jiān)管改革需求，監(jiān)管改革需求引發(fā)監(jiān)管改革實(shí)踐，在自然壟斷領(lǐng)域集中表現(xiàn)為重塑旨在規(guī)避市場(chǎng)失靈，又防止政府失靈的監(jiān)管機(jī)制。從18世紀(jì)90年代開(kāi)始，基于市場(chǎng)失靈的廣泛存在，世界各國(guó)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)開(kāi)始全面加強(qiáng)，將政府這只“看得見(jiàn)的手”延伸到自然壟斷領(lǐng)域的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等各環(huán)節(jié)。直至20世紀(jì)90年代，隨著自然壟斷領(lǐng)域陸續(xù)出現(xiàn)的企業(yè)績(jī)效低效、人浮于事、監(jiān)管成本持續(xù)上升、財(cái)政包袱過(guò)重等監(jiān)管失效問(wèn)題，以美、英、日等為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始反“監(jiān)管”之道而行之，展開(kāi)一場(chǎng)以放松監(jiān)管、引入競(jìng)爭(zhēng)為主要手段的政府監(jiān)管改革，并取得良好的改革效果。其中，主要發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制調(diào)整及改革效果大體可以從以下幾方面把握：

(一)“全方位、立體式”放松監(jiān)管改革

從整體上看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管是一個(gè)“全方位、立體式”的監(jiān)管機(jī)制改革進(jìn)程。

從放松監(jiān)管實(shí)踐的歷史進(jìn)程來(lái)看，美國(guó)放松監(jiān)管大致分為三個(gè)時(shí)期：19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)初，鐵路、電力、電話、管道燃?xì)獾葌鹘y(tǒng)自然壟斷性質(zhì)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管；20世紀(jì)30年代—40年代大危機(jī)發(fā)生后，銀行(1933)、證券和廣播(1934)、卡車和輸送管道(1935)、海運(yùn)(1936)、航空和批發(fā)電力等結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)(1938)為主要對(duì)象的監(jiān)管；20世紀(jì)50年代以后，主要以能源領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象，包括1954年對(duì)天然氣價(jià)格、1960年對(duì)輸油管道、1973年對(duì)石油價(jià)格實(shí)行的擴(kuò)大監(jiān)管。從領(lǐng)域覆蓋程度來(lái)看，自1975年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府首先撤銷民用航空局，放開(kāi)準(zhǔn)入監(jiān)管，廢除機(jī)票統(tǒng)一定價(jià)制度；1989年完全取消對(duì)天然氣的監(jiān)管；之后放開(kāi)公路運(yùn)輸進(jìn)入監(jiān)管，引入私營(yíng)中小企業(yè)參與州際長(zhǎng)途運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)；1984年分拆AT&T，形成AT&T、MCI、Sprint多家電信公司競(jìng)爭(zhēng)的局面。1996年更是將電信業(yè)放松監(jiān)管促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推向新階段，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)等不同業(yè)務(wù)之間的相互融合與進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)全方位競(jìng)爭(zhēng)。從放松監(jiān)管的深度和廣度來(lái)看，美國(guó)民航業(yè)10余年的放松監(jiān)管歷程為：取消航空貨運(yùn)監(jiān)管(1977年)→取消航線監(jiān)管(1978年)→取消大部分價(jià)格監(jiān)管(1982年)→解散民用航空委員會(huì)(1985年)→全面取消價(jià)格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管(1989年)→放松外資準(zhǔn)入監(jiān)管(1991年)→取消各州內(nèi)對(duì)航空快遞業(yè)務(wù)的監(jiān)管(1994年)。

1975-2003年間英美兩國(guó)在民航、電信、電力、天然氣、郵政、鐵路以及公路7個(gè)主要自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管力度呈逐步放松趨勢(shì)。其中，美國(guó)公路行業(yè)放松監(jiān)管改革力度最大，監(jiān)管指數(shù)從最初6.0降至0.5，其次是電信行業(yè)和航空業(yè)，其監(jiān)管指數(shù)同期分別下降了3.8和2.6。英國(guó)放松監(jiān)管改革力度最大的是電力行業(yè)，監(jiān)管指數(shù)從1989年的6.0驟降至1990年的0.8，并迅速降為0。相比之下，郵政行業(yè)、公路行業(yè)的改革力度明顯不夠[4]。

(二)放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，為競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)辟通道

對(duì)壟斷產(chǎn)業(yè)的業(yè)務(wù)分拆僅是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的手段，關(guān)鍵仍在于放松進(jìn)入監(jiān)管，允許新企業(yè)的進(jìn)入，形成有效競(jìng)爭(zhēng)格局。

以英國(guó)電信為例。1982年，英國(guó)電信市場(chǎng)開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入，以發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證的方式引入競(jìng)爭(zhēng)，并在基礎(chǔ)電信市場(chǎng)形成以BT和Mercury雙寡頭壟斷的競(jìng)爭(zhēng)格局。到20世紀(jì)90年代，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入政策進(jìn)一步深化，在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域和增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入新的運(yùn)營(yíng)商，結(jié)束了英國(guó)電信市場(chǎng)“雙寡頭壟斷”的局面。英國(guó)在保留國(guó)際通信業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上鼓勵(lì)電信業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，并放松不同電信產(chǎn)業(yè)之間相互進(jìn)入的監(jiān)管。如有線電視公司有資格同時(shí)經(jīng)營(yíng)電話業(yè)務(wù)；移動(dòng)通信企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)有線網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)業(yè)務(wù)；Mercury公司可以與有線電視公司以合作的方式通過(guò)有線網(wǎng)絡(luò)共同提供通信服務(wù)等。經(jīng)過(guò)新一輪放松監(jiān)管政策，英國(guó)經(jīng)營(yíng)多種電信業(yè)務(wù)的公司總數(shù)超過(guò)100家。1996年英國(guó)在開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的同時(shí)逐步開(kāi)放國(guó)際通信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，率先向歐盟成員國(guó)開(kāi)放電信市場(chǎng)，隨即向全世界開(kāi)放。1997年，為實(shí)現(xiàn)各電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的公平、有效競(jìng)爭(zhēng)，英國(guó)所有電信企業(yè)應(yīng)增設(shè)服務(wù)項(xiàng)目，保證顧客在不變更電話號(hào)碼的前提下自由選擇電話公司，并將此項(xiàng)服務(wù)作為通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲取經(jīng)營(yíng)許可的必備要件之一。

(三)垂直分解和剝離重組結(jié)合，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

隨著技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)需求的不斷變化，適時(shí)剝離那些不再具有自然壟斷“合理性”的環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)成為引入競(jìng)爭(zhēng)的一計(jì)良策。

英國(guó)從1987年開(kāi)始籌劃電力監(jiān)管改革，基本設(shè)想是：廠網(wǎng)徹底分開(kāi)。輸配分開(kāi)、用戶自由選擇供電商，私有化與引入競(jìng)爭(zhēng)同步，將發(fā)電、輸電、配電、售電各環(huán)節(jié)分解。原垂直一體化的壟斷電力公司經(jīng)分解后形成3個(gè)發(fā)電公司、1個(gè)電網(wǎng)公司和12個(gè)地區(qū)電力公司。同時(shí)，英國(guó)將市場(chǎng)機(jī)制引入發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，分別采取直接交易和Pool方式。為保障所有電力市場(chǎng)中參與競(jìng)爭(zhēng)者可以平等使用電網(wǎng)，英國(guó)將高壓輸電網(wǎng)全部歸國(guó)有，輸配電環(huán)節(jié)仍然保持絕對(duì)的壟斷。對(duì)電網(wǎng)價(jià)格采取價(jià)格上限監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)的寡頭競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管改革使電力價(jià)格有所下降的同時(shí)電力結(jié)構(gòu)得到改善。放松監(jiān)管使該國(guó)生產(chǎn)率提高約70%，電力經(jīng)營(yíng)合同的特許經(jīng)營(yíng)制使價(jià)格下降18%-21%。其中，居民用電價(jià)格下降28%，中型工業(yè)用戶電價(jià)下降約31%。英國(guó)電力產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革及監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)巨大的成本節(jié)約，因此迎來(lái)世界各國(guó)的紛紛效仿，對(duì)電力產(chǎn)業(yè)展開(kāi)拆分改革的熱潮。

美國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的分拆改革始于1982年。在20世紀(jì)60年代，美國(guó)電報(bào)電話公司AT&T是一個(gè)集研發(fā)(貝爾實(shí)驗(yàn)室)、制造(WE公司)和長(zhǎng)途電話、國(guó)際電話、本地電話業(yè)務(wù)為一體的巨型壟斷企業(yè)，徹底壟斷了美國(guó)的電信市場(chǎng)。美國(guó)電信產(chǎn)業(yè)分拆改革對(duì)AT&T進(jìn)行“一變八”，AT&T除保留長(zhǎng)途電信部分、貝爾實(shí)驗(yàn)室以及WE公司外，將本地固定網(wǎng)絡(luò)及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)劃歸為七個(gè)區(qū)域性貝爾公司。并且讓AT&T與擁有本地固定網(wǎng)絡(luò)的七個(gè)地區(qū)性貝爾公司嚴(yán)格分離，專營(yíng)長(zhǎng)途服務(wù)，在長(zhǎng)途電話領(lǐng)域與其他公司展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，并使電信業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格得到較大改善。1992年，美國(guó)長(zhǎng)途通信費(fèi)用創(chuàng)紀(jì)錄地下降了38%—40%。

(四)實(shí)行非對(duì)稱監(jiān)管，維護(hù)和保證公平競(jìng)爭(zhēng)

在對(duì)原壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分拆重組、放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管實(shí)踐中，為避免原在位壟斷企業(yè)憑其資金、網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢(shì)采取策略性行為打擊新進(jìn)入企業(yè)，非對(duì)稱監(jiān)管在放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的初期被視為一種有利公平、有效競(jìng)爭(zhēng)格局形成的監(jiān)管機(jī)制被廣泛適用。

以英國(guó)電信產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革為例。20世紀(jì)80年代初期，在有線電視網(wǎng)絡(luò)中培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量還是一種嘗試，需要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。并且，一家新企業(yè)進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)要比多家企業(yè)同時(shí)進(jìn)入更具優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，英國(guó)若要在電信產(chǎn)業(yè)中建立新的通信網(wǎng)絡(luò)需要巨額的投資和較長(zhǎng)時(shí)間，新進(jìn)入企業(yè)在成長(zhǎng)初期也會(huì)因缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致較高的成本和較低利潤(rùn)。因此，為加快形成有效競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)，英國(guó)政府對(duì)新企業(yè)提供一些“進(jìn)入幫助”。其改革措施主要有：其一，基于電信網(wǎng)建設(shè)的巨額沉淀成本以及投資回報(bào)長(zhǎng)周期，為避免過(guò)度投資造成社會(huì)資源的過(guò)度浪費(fèi)，英國(guó)政府只允許一家企業(yè)進(jìn)入電信行業(yè)，并未完全放開(kāi)投資準(zhǔn)入機(jī)制；其二，政府對(duì)被允許進(jìn)入的這一新進(jìn)入企業(yè)提供大量準(zhǔn)入“幫助”，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的快速形成；其三，英國(guó)電信公司應(yīng)以較低成本價(jià)格向新進(jìn)入企業(yè)提供電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；其四，允許新進(jìn)入企業(yè)采取“撇脂定價(jià)”(market-skimming pricing)策略，有權(quán)選擇通信業(yè)務(wù)量較大的線路和地區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。英國(guó)政府在電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施的非對(duì)稱監(jiān)管，對(duì)新進(jìn)入企業(yè)提供幫助，雖然在短期內(nèi)有悖于公平競(jìng)爭(zhēng)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻有利于培育競(jìng)爭(zhēng)力量，實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)。

美國(guó)對(duì)AT&T實(shí)行分拆重組后廣泛運(yùn)用非對(duì)稱監(jiān)管手段。如對(duì)原在位壟斷企業(yè)長(zhǎng)途電信公司和地區(qū)電信公司電話資費(fèi)業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的“投資回報(bào)率監(jiān)管”機(jī)制，但對(duì)新進(jìn)入的非AT&T長(zhǎng)途電信公司非但不執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，反而對(duì)接入費(fèi)實(shí)行各種折扣和優(yōu)惠政策，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量。到1989年，美國(guó)逐步放松對(duì)AT&T的監(jiān)管，給予其適當(dāng)?shù)淖杂山?jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行激勵(lì)強(qiáng)度較高的價(jià)格上限和下限監(jiān)管機(jī)制；當(dāng)AT&T所占市場(chǎng)份額僅為53%，長(zhǎng)途電話市場(chǎng)不再占有市場(chǎng)主導(dǎo)地位時(shí)，F(xiàn)CC最終取消了對(duì)AT&T的價(jià)格監(jiān)管。在普遍服務(wù)方面，AT&T和貝爾地區(qū)電信公司在市場(chǎng)開(kāi)放初期負(fù)責(zé)提供普遍服務(wù)，而對(duì)其他企業(yè)沒(méi)有此要求。可見(jiàn)，在美國(guó)電信業(yè)放松監(jiān)管改革進(jìn)程中，非對(duì)稱監(jiān)管的軌跡處處可尋。

(五)激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運(yùn)用

雪理佛提出的區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，該理論應(yīng)用到電力、天然氣、自來(lái)水、電信和醫(yī)療費(fèi)率等行業(yè)，取得良好效果。英國(guó)Littlechild最早實(shí)施價(jià)格上限監(jiān)管機(jī)制，不但順利解決道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并且成為“輕微監(jiān)管的手”。英國(guó)的地區(qū)性自來(lái)水供應(yīng)企業(yè)在英格蘭、威爾士分別有10家，在蘇格蘭有12家。1989年英國(guó)政府在自來(lái)水供應(yīng)行業(yè)引入?yún)^(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)，自來(lái)水供應(yīng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率得到較大提高，成本較低的企業(yè)獲得更多的利潤(rùn)，從而激勵(lì)企業(yè)降低自身成本至其他企業(yè)平均成本之下進(jìn)而展開(kāi)間接競(jìng)爭(zhēng)。1989年，美國(guó)聯(lián)邦電信委員會(huì)用價(jià)格上限監(jiān)管機(jī)制代替投資回報(bào)率監(jiān)管，并將其推廣至市話交換公司的接入費(fèi)監(jiān)管上。隨后，很多州在電信監(jiān)管中也相繼轉(zhuǎn)向價(jià)格上限監(jiān)管。2002年，采用價(jià)格上限監(jiān)管機(jī)制的州達(dá)到38個(gè)，占州總數(shù)的76%，而投資回報(bào)率價(jià)格監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用則呈減少趨勢(shì)，僅有8個(gè)州，占州總數(shù)的16%。

大量實(shí)證研究表明，價(jià)格上限監(jiān)管機(jī)制與更高的生產(chǎn)效率相關(guān)(Cowan，2002)。1993年，F(xiàn)CC對(duì)AT&T審查發(fā)現(xiàn)，1990-1993年間因?qū)嵤﹥r(jià)格上限監(jiān)管實(shí)現(xiàn)美國(guó)消費(fèi)者收益累計(jì)增加18億美元；1989—1991年美國(guó)對(duì)AT&T實(shí)行價(jià)格上限監(jiān)管比投資回報(bào)率監(jiān)管增加18億美元，消費(fèi)者剩余接近200億美元[5]；并且，價(jià)格上限監(jiān)管對(duì)全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)率為2.8%，而沒(méi)有實(shí)施價(jià)格上限監(jiān)管的企業(yè)在提供同樣產(chǎn)出水平時(shí)需多支付6%—7%的勞動(dòng)[6]。

從各國(guó)激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的應(yīng)用實(shí)踐來(lái)看，在克服監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題方面，激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的作用較為顯著。

(六)主要發(fā)達(dá)國(guó)家自然壟斷行業(yè)監(jiān)管改革成效

1.效率提高

在美國(guó)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管獲得了巨大的綜合收益。美國(guó)取消進(jìn)入和退出監(jiān)管，放開(kāi)價(jià)格，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)決定，并從中獲益350億美元每年[7]；同時(shí)，消費(fèi)者從更低價(jià)格和更高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)中獲益320億美元。據(jù)Wlinston(1993)統(tǒng)計(jì)，僅從取消監(jiān)管所造成的扭曲中得到的附加收益每年就高達(dá)200億美元[8]。見(jiàn)表1。

表1 1990年美國(guó)從放松監(jiān)管中獲得的收益 10億美元

資料來(lái)源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)，pp.1263-1289.

1997年，OECD利用效率收益的特定產(chǎn)業(yè)評(píng)估，結(jié)合投入產(chǎn)出集合和一個(gè)包含互聯(lián)宏觀模型的動(dòng)態(tài)模擬方法，美、日、德、法、英、荷、西班牙及瑞典八個(gè)國(guó)家在電力、電信、航空客運(yùn)、公路貨運(yùn)、零售業(yè)實(shí)行放松監(jiān)管改革前后的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，放松監(jiān)管可以使各國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率和GDP得到提升，見(jiàn)表2。其中，美國(guó)GDP提高0.9%、日本為5.6%、德國(guó)4.9%、法國(guó)4.8%、英國(guó)3.5%、荷蘭3.5%、西班牙5.6%、瑞典3.1%*1997，The OECD Report on Regulatory Reform.。

表2 部分國(guó)家或地區(qū)監(jiān)管成本和放松監(jiān)管的收益

資料來(lái)源：Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature. 1993，31(3).

2.價(jià)格降低

OECD對(duì)其成員國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管所獲效果進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)：總體來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管價(jià)格被逐步放開(kāi)后，服務(wù)質(zhì)量有所上升，價(jià)格呈下降趨勢(shì)。見(jiàn)表3。

表3 放松監(jiān)管后OECD主要成員國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)價(jià)格下降比

資料來(lái)源：OECD，1997，The OECD Report on Regulatory Reform Synthesis[R]. P12 Table 1.

從表3中可以看出，在電信產(chǎn)業(yè)放松監(jiān)管中，各國(guó)價(jià)格下降比均超過(guò)10%，并且芬蘭電信資費(fèi)水平下降幅度最大是66%，英國(guó)為63%；在民航業(yè)，各國(guó)下降水平都在20%以上，其中英國(guó)和美國(guó)下降幅度都在33%。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)電話電報(bào)公司進(jìn)行分拆改革至1996年，美國(guó)的長(zhǎng)途電話費(fèi)降低70%以上[9]。根據(jù)Winston(1993)的計(jì)算，1990年的放松監(jiān)管使美國(guó)消費(fèi)者獲取收益326—430億美元；相反，監(jiān)管造成消費(fèi)者福利嚴(yán)重?fù)p失，經(jīng)計(jì)算鐵路和運(yùn)輸機(jī)費(fèi)率監(jiān)管的年福利損失約為10—40億美元[10]。

三、對(duì)中國(guó)的啟示

從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)在電信、電力、民航、鐵路等幾大自然壟斷行業(yè)密集展開(kāi)放松監(jiān)管改革。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)分拆重組、放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、私有化、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及激勵(lì)性監(jiān)管機(jī)制的廣泛運(yùn)用，在我國(guó)自然壟斷行業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域已經(jīng)初步形成多家市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。然而，由于政府監(jiān)管理論發(fā)展的滯后，成功監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的缺乏，中國(guó)自然壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用多為對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的直接移植，缺少理論支撐及實(shí)踐檢驗(yàn)，不具備可操作性；同時(shí)，忽略了本國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治環(huán)境方面區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊性，如公共資金的高成本、財(cái)務(wù)和技術(shù)資源的匱乏、監(jiān)管體系的腐敗、政府承諾的無(wú)力和法治的薄弱等硬傷，導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革缺乏戰(zhàn)略性設(shè)計(jì)，具有偶然性、非連續(xù)性、不徹底性、反復(fù)性和非路徑依賴性等特點(diǎn)。顯然，阻礙我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革進(jìn)一步升級(jí)的，絕不僅僅是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)拆分的技術(shù)性問(wèn)題、也不是最優(yōu)價(jià)格水平監(jiān)管或結(jié)構(gòu)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)判定問(wèn)題，而是一個(gè)更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，癥結(jié)在于過(guò)高的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘和嚴(yán)重的政企不分，當(dāng)然，薄弱的法治環(huán)節(jié)也難逃其咎。因此，我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的當(dāng)務(wù)之急是剝離行政壟斷、還自然壟斷行業(yè)以“自然”性和應(yīng)有的“競(jìng)爭(zhēng)”性；同時(shí)，亟待建立和完善良好的法治環(huán)境，充分考量其與監(jiān)管體制建設(shè)和監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)之間的匹配問(wèn)題，為自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革保駕護(hù)航。

[1] 謝地，劉佳麗.國(guó)外自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012(1)：224.

[2] Leland H E.Quacks，Lemons， Licensing: A Theory of Minimum Quality standards. Journal of Political Economy，197987：1328-1346.

[3] Shapiro，Carl. Investment，Moral Hazard，and Occupational Licensing. Review of Economic studies 42 (August)，1986：843-862.

[4] 劉佳麗.自然壟斷行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制、體制、制度功能耦合研究[D].吉林大學(xué)，2013：100.

[5] Rohlifs，Jeffref H. Regulating Telecommunications: Lessons from U.S. Price Cap Regulation[R]. The World Bank Group: Public Policy for the Private sector，1996：65.

[6] 白讓讓.邊緣性進(jìn)入與二元管制放松[M].上海人民出版社，2006：51.

[7] Wilnston Clifford. Economic Deregulation:Days of Reckoning for Microeconomists[J]. Journal of Economic Literature，1993，31(3)：1263-1289.

[8] Wilnston Clifford. U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation[J]. Journal of Economic Perspective，1998，12(3)：89-110.

[9] Taylor W E，L D Taylor. Post Divestiture Long-distance Competition in the U.S.[J]. American Economic Review，1993，83(2)：185-190.

[10] Winston，Clifford，Thomas M Corsi，Curtis M Grimm，Carol Evans.The Economic Effect of Surface Freight Deregulation[M]. Washington，DC: The Brookings Institution，1990，32.

[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Analysis of the Applicability of Regulatory Mechanism Evolution of Natural Monopoly Industry in Main Developed Countries and Corresponding Enlightenments

LIU Jia-li

(School of Economics, Jilin University Changchun 130012，China)

Shan, as the name suggests, its original meaning is slow. The so-called Shanbian, or we can call it natural evolution, such as some thorough changes in characteristics or conditions. Shan often manifests as objective, external and regularity development as well as changes. Throughout the three stages that the regulation mechanism of natural monopoly industry has witnessed, those are regulation superstition, regulation questioning and regulation reconstruction, we can find that, on the one hand, hypotheses of the evolution theory in regulatory mechanism originate from the observation of empirical facts; on the other hand, the experience and fact is also a test of the regulatory mechanism evolution theory. In accurate, mechanism of evolution is a performance that can be seen in objective perspective from the subjective perspective. It will make continuous adjustment objectively with the advance of technology and the dynamic changes of market scale and scope as well as natural monopoly rationality and its boundary. It will present appeals subjectively in the selection and the application of mechanism according to different national conditions and government supervision ideas. When analysing the govermental regulatory mechanism evolution of natural monopoly industry and its applicability, we should fully chew the experience of worldwide regulatory reforms and master the general law for the adjustment and the application of regulation mechanism; we should also transplant the advanced supervision mechanism on the special national conditions and make it localization by taking their own practices and the multivariate goals of the government regulation mechanism reform into consideration.

Natural Monopoly；Regulation Mechanism；Evolution

2014-04-10

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(12AZD107)；中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(2014M561276)；吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2014BS008)。

劉佳麗(1986-)，女，吉林樺甸人，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，博士。

F038.4

A

1001-6201(2014)06-0049-06