我國城市低保福利依賴問題及對策探析

朱一丹，金喜在

(東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117)

我國城市低保福利依賴問題及對策探析

朱一丹，金喜在

(東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117)

福利依賴源于西方福利國家的高福利制度，是西方發達國家一直在解決的社會問題之一。我國由于經濟底子薄，屬于福利發展中國家，仍然提供的是低水平的社會福利。但是在城市低保中福利依賴現象正逐步顯現，部分有勞動能力的社會成員仍然依賴低水平的社會福利。福利依賴勢必會影響社會公平和效率，帶來一系列的社會問題。所以，筆者結合我國國情通過探析目前我國城市低保中的福利依賴現象、成因及負面影響，來探討解決福利依賴現象的對策。重視防范福利依賴問題，努力提高社會福利的使用效果是促進社會公正與社會和諧發展的有效途徑之一。

城市低保；福利依賴；社會問題；社會公正；和諧

一、城市低保福利依賴現狀及成因

城市低保作為社會救助的組成部分，是我國各級政府根據法定的程序和標準，對那些收入無法維持最基本生活需求的貧困居民實行社會救助的保障制度，它是社會保障體系中的“一道防線”，對發展經濟、穩定社會有著積極的作用。隨著我國城市低保保障水平的逐步提高，我國城市低保工作取得了明顯的成果。但是隨著我國城市低保覆蓋范圍的擴大，低保標準的不斷提升，福利依賴現象在城市低保實踐中也逐年顯現。

(一)我國逐步實現“應保盡保”，逐步提高保障水平

我國在1997年開始在全國范圍內建立城市居民最低生活保障制度，這項制度的建立旨在解決社會轉型和經濟體制改革過程中城市居民出現的生活困難問題。該項制度通過提供最低生活標準的社會福利，對解決困難群眾生活和緩解社會壓力起到了很大的作用。

我國自最低生活保障制度建立以來，最低生活保障制度在不斷的改革和完善中。民政部關于進一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知中明確指出，要進一步擴大最低生活保障覆蓋面[1]。2004年民政部關于進一步加強和規范城市居民最低生活保障工作的通知中指出，要積極推進“分類施保”，著手解決低保對象的特殊困難，實現應保盡保，合理規范低保標準和保障水平。2012年國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見中指出，要進一步建立救助申請家庭經濟狀況核對機制，加強對最低生活保障對象的動態管理[2]。表1為2009年至2013年8月我國城市低保情況。如表1所示，我國近些年非常重視城市低保的保障情況，逐年增加資金投入。同時，也在逐年提高低保的平均標準和人均補助水平。隨著低保標準的不斷提升，低收入人群的基本生活也得到了更好的保障。

表1 我國城市低保情況[3]

(二)城市低保福利依賴人群界定及福利依賴現象的顯現

福利依賴所指的人群是在城市中本身具有勞動能力，但是不愿意參加政府提供或社會提供的各種技術培訓和就業機會，長期依賴政府提供的低保過日子的現象。雖然，就全國范圍而言，我國目前所執行的低保救助標準不是很高，只能維持最低生活標準，但是仍然存在“低保養懶漢”的現象，值得國家和社會關注。

2003年，北京市的一項抽樣調查發現，城市低保對象中的未就業者大多數都是長期不工作的人。其中3年不工作的人達到總數的71.6%[4]，這其中很多都是有勞動能力，但是拒絕就業的人。2006年浙江省政協第九屆四次會議收到民革浙江省委會提交的《加強動態管理，進一步落實完善最低生活保障制度》的提案中，委員們通過調研發現浙江省部分有勞動能力的人形成了福利依賴，提議對社會救助對象提供定期核查，實行福利保障“減退”制度[5]。童加躍、鄧勇曾在《懶漢與富翁，攪亂低保一池春水》一文中指出重慶市“福利依賴”現象的存在，很多享受低保的人認為“好的工作不如吃低保”。他們通過調查發現，僅重慶市渝中區2萬低保戶中，有1/3是年齡在18-35歲有勞動能力的青年。2007年，民政部社會救助司委托中國人民大學勞動人事學院進行“中國城市低保制度績效評估”項目，該項目通過調查問卷和個案訪談法，對城市低保制度執行情況進行了調研與評估。韓克慶和郭瑜對調查結果進行了實證研究，研究結果表明目前我國城市低保存在福利依賴現象[6]。筆者近期也對部分社區進行了走訪調查，據筆者了解，目前有很多企業要求社區推薦低保人員去企業工作。但有一些有勞動能力的低保人員不是拒絕工作就是對工作有很高的要求，要求高工資水平和低勞動強度。筆者在走訪中發現，部分社區麻將室十分紅火，據居民反映，這些人有不少是靠低保過日子的。在調查后發現：一是享受城市低保的居民基本沒有再就業的意愿，即使是有勞動能力的低保戶，多數喜歡依靠低保金過日子，特別是家中沒有子女的受助者，多數拒絕再就業。二是，目前對低保戶生活狀況的調查力度不夠，城市低保福利一般享受時間都比較長，少則一兩年，多則三五年不等，在這期間，即使有勞動能力且重新就業的低保戶也仍然不會放棄領取低保金。綜上所述，當前很多公民依賴低保福利的現象已經顯現，雖然我國城市低保水平較低，但是也不能忽視這個問題，否則在未來將進一步影響社會的效率和公平。

(三)產生城市低保福利依賴現象的原因

產生城市低保福利依賴問題的原因是多方面的，本文主要從經濟因素、社會因素和個體因素三方面進行分析。從經濟因素來看，福利依賴現象被看作“工作”和“福利”之間的選擇，也被看作市場或非市場行為的一個決定。根據帕肯(Parking，Michael)理論，一個家庭向市場提供的一定量的時間中，時間可以被分為市場行為和非市場行為兩類。市場行為所指的是勞動力市場的參與。非市場行為則指時間的另一種分配方式，例如家務、教育、休閑娛樂等。也就是說，個人的生活狀態是工作和休閑的組合。假如AB為某人工作能力可獲得工資收入和休閑時間最大可能性線，C點為他的均衡選擇，如圖1所示。現在如果引入城市低保救助，救助標準為EF，預算約束線為AGF，如圖2所示。也就是說，如果一個人較為懶散，依靠城市最低保障生活，那他最佳選擇點是F點，他可以通過依賴最低生活保障而享受24小時的休閑時光，這就是所謂的福利依賴。如果一個人較為勤奮，偏好工作，不管有無社會救助，都不會對他產生任何影響，除非社會救助水平極高。但是，在現實生活中，并非只有以上兩種情況，可能會存在完全依賴性家庭、部分依賴性家庭和實質性依賴家庭等多種現象。

圖1 勞動與休閑的選擇

圖2 引入社會救助后勞動與休閑的選擇

從社會及個體因素分析來看，社會歧視的存在往往是造成福利依賴現象的原因之一。在求職過程中，享受低保的多數人會遭遇到不同程度的歧視，例如，年齡歧視、能力歧視、文憑歧視等。特別是年齡超過45歲的人，經常被很多企業拒之門外。面對社會上的各種競爭壓力和歧視，這些人在經歷了多次挫折之后都會對找工作產生負面情緒，而且也不情愿再到社會上碰壁。其次，就業機會的缺乏和就業能力的欠缺是造成福利依賴現象的重要個人因素之一。在快速發展的當今社會，競爭日趨激烈，人力資源十分豐富。多數低保者不愿自謀崗位或者是接受有關機構推薦的工作崗位，而寧愿依賴政府的低保生活，往往是因為社會競爭壓力的存在。

二、城市低保福利依賴問題帶來的負面影響

福利依賴現象的存在，無疑會影響社會的公平和效率。如果不加以重視和控制，勢必會危及到社會和經濟的健康發展。城市低保福利依賴問題帶來的社會負面效應也是多方面的。

(一)城市低保監管失效，加重政府負擔

城市低保福利依賴問題的存在主要體現了我國城市低保監管的不完善。目前，我國城鎮居民收入渠道多元化，部分被調查者有很多隱蔽性收入，例如打零工和外出務工賺來的收入很難通過簡單的調查來核實。再加之社會信用體系的欠缺，家庭的隱蔽性收入是很難核準的。對于城鎮低保對象來講，如何準確評估其實際收入有很大的難度。所以判斷申請者是否真的符合最低生活保障的標準是目前困擾低保制度的一大難題。根據荊楚網2014年6月13日報道，湖北黃岡清退8 000多違規低保戶，在抽查的過程中，近4成的低保人員“查無此人”，同時還發現“90后”違規吃低保、福利院老人去世一年仍然領低保等問題。有勞動能力且生活不困難的人為了獲得最低生活保障，對自己的實際收入瞞而不報，并以照顧家中病人和老人為借口，向政府申請“低保”，這既是城市低保福利依賴現象的一種表現，同時也反應了我國城市低保管理中的問題。

此狀況無疑會加重政府負擔，近些年來，隨著我國社會保障水平的提高，社會福利支出占GDP的比例也會明顯上升。社會福利依賴的增加勢必會增加政府的財政負擔，不利于國家和地方經濟的發展。

(二)再就業與低保政策相悖

按照《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》規定，我國城市低保的保障對象分為三類人群。第一類為無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民。第二類為領取失業救濟金期間或期滿仍未重新就業且家庭生活水平低于最低生活標準的居民。第三類為在職人員或下崗人員在領取基本工資及退休人員在領取退休金后，家庭人均收入仍然低于最低生活保障標準的居民。且我國低保政策規定對這三類人群采取差額救濟方式。對第一類保障對象提供全額最低生活保障金，對其他保障對象按家庭人均收入與最低生活保障標準的差額發放。也就是說，我國低保制度設置的本身雖然保證了低保對象的基本生活，但是導致的結果是不管低保對象是否有工資收入，最終的收入都是一致的。這樣一些本身有勞動能力的人安于現狀，依靠低保生活拒絕外出工作，他們認為領低保金和外出工作獲得的收入相差甚微。例如，如果一家三口，父母都沒有工作，三口都需要靠領低保過日子的話，依據目前長春市的低保標準，每人每月400元，一戶共有1 200元，如果沒有房子還可以享受政府廉租房補貼每月260元，長春市最低工資標準為1 320元。低保戶每個月所領的低保金相當于在長春找了一份最低工資標準的工作。很多低保戶認為，因為自身缺乏勞動能力和技能，加上年齡、身體狀況等多方面因素，即使找到一份工作，所得到的工資頂多在1 320元左右。按照目前低保政策的規定，如果一個三口之家，有一個人得到了一份最低工資標準的工作，那么家里的低保金就會被扣除一部分。如果父母都去工作，那低保金都會被扣除，同時廉租房補貼、小孩兒上學的學費保險和其他低保照顧都會被取消。所以，這些有勞動能力的低保戶即使有可以賺1 000塊錢一個月的工作，也不愿意去工作，寧肯依靠低保金過活。

(三)福利依賴問題違背公平與義務的統一

西方發達國家福利依賴的經驗表明，個人對福利的依賴性往往來自于較高的福利水平。但是實際上，個人對福利的依賴除了制度設計本身以外，還來自于自身對利益的追求。從發達國家和地區的經驗可以看出，福利依賴會影響社會公平，給社會帶來消極影響。同時福利依賴的存在也違背了我國權利與義務相統一的精神。我國憲法第45條第1款明確規定，只有公民在喪失勞動能力的情況下才有從國家和社會獲得物質幫助的權利。如果是有勞動能力的人還在享受低保的話，就已經違背了我國憲法的精神。

但是目前我國城市低保制度并沒有實現權利和義務的統一，也就是說在享受權利的同時不用履行個人義務，這一特點也是吸引廣大人群積極參與的原因，再加之不用個人繳費就可以享受社會救助的制度特點更具有誘惑性，這也是造成城市低保福利依賴現象產生的重要因素之一。雖然我國城市低保仍然處于較低水平，僅僅依靠低保過日子，只會處于長期窘迫和壓抑的生活狀態。但是福利依賴會導致依靠低保生活的“懶漢”們逐漸喪失自己的工作熱情，養成好吃懶做的惡習。福利依賴現象的產生也會造成政府公信力下降。因此即使是合理享受低保的公民，在享受權利的同時，也應該承擔相應的義務，維護社會公平，實現權利和義務的統一。

因此為了防止福利依賴的產生，對社會福利政策和制度需具有前瞻性、科學性和全面性。既要對貧困的社會群體給予有效的福利救助，同時也要體現社會公平。福利依賴現象的存在會造成社會各界的不滿，這些有勞動能力的人卻依賴政府的福利救助過著“養懶漢”的生活，會使社會上的一些沒有勞動能力的“三無人員”內心不平衡，對于一些收入較低但自食其力的在職人員也是不公平的，也會造成這類人群的不滿。長此以往，有可能會激發出更加嚴重的社會問題和矛盾。

三、解決城市低保福利依賴問題的對策探析

在解決城市低保福利依賴問題的過程中，既要強調政府的責任也要強調公民的責任。在社會救助的提供中，要進一步界定政府和個人的關系。這樣才能更有利地解決城市低保福利依賴問題。

(一)加強低保對象的審核，完善監督和管理體制

在解決城市低保福利依賴問題的過程中，最重要的還是要加強對城市低保對象的審核。要讓真正的貧困戶享受到低保政策，而不是一些社會上的懶漢享受低保政策。在加強對低保對象的審核過程中，要進一步完善收入調查機制。一是要制定各種收入的相關評估制度和評估標準，例如勞務性收入、實物性收入、財產性收入等。并提高對申請人實際收入的評估準確性。二是可以采用群眾調查和評議的方式。通過走基層確定低保救助對象。要想保障低收入者能夠被納入低保范圍，就要對其收入進行真實準確的調查。在調查過程中，可以綜合各個部門，例如民政部門、財政部門、社區等共同合作，對申請人進行走基層似的調查。要全面了解其家庭主要成員及主要收入及致貧原因等。通過這種調查確定其貧困程度是否符合低保標準，并在初步調查之后通過群眾民主評議確定其是否應享受低保。三是在對低保對象的甄別中，應該加強數字化和信息化的現代化政務平臺的建立。在數字化和信息化時代，利用網絡來完善低保對象的甄別將使工作環節更加簡便、快捷、準確。四是在完善電子信息化政務平臺的同時，也應該加強低保戶誠信評估體系的建設。如同銀行信用貸款一樣，低保戶也應該受誠信評估體系的監督和管理。通過建立社會救助信息網絡系統，可以使最低生活保障對象的資料及時、準確并動態的匯集在一起，接受網絡資源信息共享化、工作流程化和數據一致化的管理。

與此同時，要進一步完善對城市低保對象的監督和管理體制。在監督過程中，應采取主管部門、群眾一起監督的辦法。主管部門應定期進行抽查，確保最低生活保障對象是否還符合享受該項權利的條件。對無法定撫養、贍養義務人的最低生活保障對象的生活狀況應該每一年核查一次。對于短期內收入變化不大的家庭可以每半年核查一次。對于收入來源不固定但尚且有勞動能力的最低生活保障對象應該每月核查一次其生活狀況。在完善群眾監督方面，可以建立社區監督和管理制度。可以以社區為單位選舉評議員和監督員定期對社區內的低保戶進行走訪和調查，讓群眾廣泛參與到對城市低保對象的界定工作中。在社區，應該設立舉報箱和舉報電話，一旦群眾發現有與實際情況不符的低保戶，應可以通過舉報箱和舉報電話進行舉報。社區應該在最短時間內對實際情況進行調查、核實并報上級部門進行處理。處理結果應及時向群眾反饋。除了以上監督形式之外，還要加強輿論監督、新聞媒體監督等，使最低生活保障對象的界定與管理處于全社會的監督和管理中，不斷提高最低生活保障對象界定的合理性和公平性。

(二)發展社區義工隊伍，完善公益性社區服務體系

社區義工最初所指的是“義務勞動”，后改稱為“社區義工”。在很多國人的眼里，社區義工一詞可能同志愿者大致相同，做義工應該是一件絕對自愿的事情。其實在很多西方國家，義工已經成為評價一個人綜合素質和社會責任感的衡量標準。例如在美國，如果一個青年人沒有做社會義工的經歷，那么他會被另眼看待，而且在升學和求職的過程中都會受負面影響。社區義工可以很好地塑造一個人的社會責任感，對于靠低保過生活的人來講，也是一件非常光榮的事情，可以促使低保人員即使在領政府救助金的同時也時刻保持和社會的聯系，做到權利和義務的統一。而且研究表明，一個人如果半年以上不工作，那么他對工作的熱情將下降一半。一個人如果一年以上不工作，那么他對工作的熱情將基本消失。所以，對于城市低保戶來講，如果處于長期“失業”的狀態，那么不僅收入受到影響，而且其心理變化也是值得人們關注的。因此，在解決城市低保福利依賴問題的過程中，發展社區義工隊伍，讓一些志愿者和享受低保的群眾參與到社區的義務勞動中，可以有效地維持這些參與者工作的積極性。

與此同時，用“以工代賑”的方法來完善公益性社區服務體系，也是解決城市低保戶福利依賴問題的有效途徑之一。“以工代賑”是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞動報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。從各國社會救助制度的發展歷程來看，讓社會救助制度的受助者參與到社會公益性勞動中的例子也很多，最為著名的是20世紀30年代美國經濟大蕭條時期的“羅斯福新政”，當時羅斯福總統即采用“以工代賑”的方法組織了大量的城市失業人員去修建高速公路、鐵路等基礎工程，這為以后美國經濟的發展也提供了良好的基礎。2005年12月，我國國家發展和改革委員會發布《國家以工代賑管理辦法》規定：“以工代賑，是政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞動報酬，直接取代直接救濟的一種扶持政策。”目前，我國“以工代賑”政策是一項農村扶貧政策，主要是通過“以工代賑”建設農村小型基礎設施工程，讓貧困農民參加以工代賑工程建設，獲得勞動報酬的過程。針對目前，我國城市低保福利依賴現象，“以工代賑”也可以在城市發展，我國的《城市居民最低生活保障條例》中指出社會救助者應該參與公益性社區服務勞動，所以城市低保受助者應該在享受權利的同時盡自己的義務為社會服務。

(三)從我國國情出發，強調福利選擇性原則

政府在提供社會救助的過程中，并不僅僅是發放社會津貼的“救世主”，而是要向社會提供更多優質服務的提供者。隨著社會發展，經濟結構的不斷變化，在社會救助過程中，政府和個人的責任應該重新界定。面對著社會保障事業所承擔的巨大的責任和財政壓力，在未來的發展中，社會救助更應該注重制度效率。我國也應從我國國情出發，建立和發展與經濟水平相適應的社會救助制度，實現社會保障制度的可持續發展。我國在不斷提供社會救助水平的過程中，更應該注重公平和效率，加大效率的砝碼。在發揮市場調節作用的前提下，更應該注重鼓勵職工和個人的勞動積極性，極力削弱社會救助剛性的作用，更好地控制社會救助的救助水平。

在社會救助的發放過程中，應該強調福利選擇性原則。應該將受助者分為三種，第一種是由于客觀因素，自身確實是沒有工作能力的低收入者。第二種是有工作，但是由于各種客觀原因，收入較低，且無法維持最低生活水平的低收入者，第三種是有工作能力卻因為有福利依賴心理未參加工作，而導致貧困的低收入者。針對第一種，通過調查核實，確實是因為自身或各種客觀因素無法工作的人，政府應該給予低保救助。例如，老年人、殘疾人、身患疾病的人。對于第二種人群，政府應鼓勵其尋找更多的就業機會，針對這類人群，社會救助的發放應該較第一種減半。針對第三種人群，如果經過調查核實，確實是有工作能力卻因為有福利依賴心理未參加工作，那么政府不應該將其納入社會救助范疇內，且不應給予低保救助金。在解決城市低保福利依賴問題的過程中，政府應更加強調權利與義務的統一，不承擔義務就不能享受權利。在社會救助的發放過程中，也應該進一步增強社會救助的激勵作用。將低保金同個人的工作收入掛鉤，多勞多得，少勞少享，避免不勞動者獲得社會救助。同時，應進一步促進就業和加強對享受低保人員的培訓，真正實現低保人員的能力脫貧和知識脫貧，擺脫依賴救助金生活的狀況，達到經濟上的獨立。

[1] 民政部：民政部關于進一步做好2001年城市居民最低生活保障工作的通知[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/200711/20071110003514.shtml.2001-01-22.

[2] 國務院：關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見[EB/OL].http://www.cusdn.org.cn/news_detail.php?id=217729.2012-09-26.

[3] 民政部：2009-2013年民政事業發展統計報告[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/.2013-11-12.

[4] 北京市東城區民政局，中共北京市委黨校社會學教研部.東城區完善最低生活保障制度，促進低保人員勞動就業研究[R].內部報告，2003.

[5] 楊建軍，徐燕萍，李曉東.寧波市單親貧困家庭救助機制研究[J].中國婦運，2004(10)：30-35.

[6] 韓克慶，郭瑜.“福利依賴”是否存在——中國城市低保制度的一個實證研究[J].社會學研究，2012(2)：149.

[責任編輯：秦衛波]

City Residents Welfare Dependency Problem in China and Countermeasures

ZHU Yi-dan，JIN Xi-zai

(School of Business，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Welfare dependency originates from the western state-welfare system, welfare dependency has become a social problem in western developed countries, has been to the west is trying to solve the problem. In China, due to poor economic foundation, which belongs to the welfare in developing countries, still is in low level of social welfare.But in the city residents, the low level of social welfare has become dependent productive members of society, welfare dependence phenomenon is appearing gradually. Welfare dependence will influence the social equity and efficiency, bring a series of social problems.Therefore, this paper through the analysis of our present country city living in welfare dependency, causes, to explore solutions to welfare dependence, combined with China’s national conditions, attention to the prevention of welfare dependency, and strive to improve the effectiveness of social welfare, to help residents establish confidence,enhance their own ability, out of welfare dependency, promote social justice with the development of a harmonious society.

City Residents；Welfare Dependency；Social Problem；Social justice；Harmony

2014-06-20

朱一丹(1985-)，女，吉林長春人，東北師范大學商學院博士研究生；金喜在(1954-)，男，吉林永吉人，東北師范大學商學院教授，博士生導師。

C913.7

A

1001-6201(2014)06-0074-06