我國新時期的反貧困戰(zhàn)略

鄭功成

2014年4月1日上午，習(xí)近平主席在比利時歐洲學(xué)院的演講中指出：“根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當(dāng)于法國、德國、英國人口的總和。”

在筆者的印象中，這應(yīng)當(dāng)是中國最高領(lǐng)導(dǎo)人在國際場合首次以世界銀行的貧困線標(biāo)準(zhǔn)來說明中國的貧困問題。它至少向世界傳遞出如下信息：一是中國雖然在30多年間取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但仍是一個貧困問題客觀存在且較為嚴(yán)重的發(fā)展中國家；二是30多年的高速增長已經(jīng)使綜合國力與人民生活水平持續(xù)得到大幅度提升，我國也需要以相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)來評估自己的貧困問題，世界銀行的貧困線標(biāo)準(zhǔn)即人均日收入2美元應(yīng)當(dāng)成為重要的參照系，這無疑是一個追求更高的發(fā)展目標(biāo)；三是中國反貧困政策涵蓋的對象將進(jìn)一步向更大規(guī)模的低收入群體擴(kuò)展，這將是新時期反貧困政策的一個飛躍。

在過去30多年間，我國在反貧困方面所取得的成就為世界所公認(rèn)，全球深度貧困人口的減少主要體現(xiàn)在中國深度貧困人口的減少上，這無疑是中國發(fā)展對人類發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。貧困問題仍然是我國發(fā)展進(jìn)程中客觀存在的重大現(xiàn)實問題。

新時期的貧困問題具有顯著特點

第一，絕對貧困現(xiàn)象在絕對減少，而相對貧困現(xiàn)象在相對上升，貧困人口總量仍然規(guī)模龐大。

根據(jù)2011年國家確定的人均年收入2300元人民幣（相當(dāng)于人均日收入1美元）的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，全國還有近10%的人口生活在這一貧困線下；如果按照世界銀行人均日收入2美元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)計算，則還有2億多人口生活在這一貧困線下。這些生活在貧困線下的城鄉(xiāng)居民，雖然溫飽問題已經(jīng)解決，但因收入偏低仍然可能陷入相對貧困狀態(tài)而難以自拔。因此，新時期的反貧困任務(wù)依然十分繁重。

第二，因改革帶來的新增貧困人口現(xiàn)象在絕對減少，而貧困人口的代際傳遞現(xiàn)象卻在相對上升，兩極分化的社會風(fēng)險在不斷積累。

由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展失衡的格局并未從根本上得到扭轉(zhuǎn)，收入分配領(lǐng)域與一些制度安排存在著權(quán)益不公與失范，當(dāng)今社會亦在一定程度上呈現(xiàn)出一種強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者恒弱的現(xiàn)象，一些城鄉(xiāng)低收入家庭在教育、就業(yè)、收入、發(fā)展機(jī)會等方面處于越來越不利的地位，貧困代際傳遞現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，這是一種值得高度重視的貧困現(xiàn)象，也是急切需要采取有效行動來加以解決的問題。否則，整個社會就會走向兩極分化，這不僅將撕裂不同社會階層的關(guān)系，而且將難以避免貧富之間的尖銳對抗。

第三，一般意義上的縣域貧困現(xiàn)象在不斷縮減，而集中連片的區(qū)域貧困問題依然很深刻，要真正解決絕非易事。

在一些中西部連片貧困地區(qū)中，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)的共同特點是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)支撐乏力、公共設(shè)施落后、基本公共服務(wù)供給缺乏。即使是最低生活保障制度，也因為當(dāng)?shù)刎斦щy，其受助人口的貧困深刻程度雖然明顯高于其他一般貧困地區(qū)，但獲得的低保援助卻非常有限。因此，中央確立重點推進(jìn)14個集中連片地區(qū)的扶貧戰(zhàn)略是非常正確的政策取向，也是有針對性的，但要真正解決起來亦非易事，因為集中連片貧困地區(qū)都是難啃的“硬骨頭”。

第四，鄉(xiāng)村貧困問題已經(jīng)得到了極大緩解，而城鎮(zhèn)貧困問題卻會日益突出，非貧困的農(nóng)村人口可能變成貧困的城鎮(zhèn)人口。

伴隨農(nóng)村承包責(zé)任制的推行和農(nóng)村勞動力到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)的大規(guī)模化，農(nóng)村居民收入保持了持續(xù)大幅增長勢頭，加上近十年來奉行“少取、多予”的惠農(nóng)政策，免稅、補(bǔ)貼加社會保障制度的普及，鄉(xiāng)村貧困問題確實得到了極大緩解。然而，農(nóng)村人口大規(guī)模地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，卻可能成為城鎮(zhèn)新增貧困人口的主要來源，因為這部分進(jìn)城務(wù)工人員的收入普遍偏低，要承擔(dān)起較鄉(xiāng)村更為昂貴的城鎮(zhèn)生活成本絕非易事；而年輕一代的城市人也可能因房價與其他生活成本的持續(xù)攀升而陷入貧困狀態(tài)。

第五，物質(zhì)貧困問題在快速化解，而精神貧困問題卻越來越成為嚴(yán)重的社會問題。

物質(zhì)貧困的化解并不意味著精神貧困問題在同步緩和。事實上，精神文化生活的匱乏，艱苦奮斗和自力更生的式微，公益責(zé)任和互助意識的弱化，再加上政策歧視與社會排斥的客觀存在，既導(dǎo)致了整個社會價值多元化和以自利為追求目標(biāo)的取向，也帶來了公眾對社會公平的認(rèn)可度偏低、不安全感與焦慮情緒蔓延等。所有這些，均顯示了當(dāng)前社會的精神貧困問題值得高度重視。因此，國家的反貧困戰(zhàn)略不僅要繼續(xù)向物質(zhì)貧困宣戰(zhàn)，同時還要向精神貧困宣戰(zhàn)。

綜上，面對已經(jīng)發(fā)生深刻變化的貧困現(xiàn)象，新時期的反貧困戰(zhàn)略亦需要與時俱進(jìn)。

切斷貧困的代際傳遞，還需要更科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，并盡快完善各種制度安排

第一，應(yīng)當(dāng)在提供公正、有效的制度供給上下大功夫。在中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具備日益雄厚實力的條件下，新時期的貧困問題及其解決程度將越來越取決于相關(guān)制度安排的公正與有效。為此，有必要全面評估現(xiàn)行制度安排與政策措施，而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建設(shè)、深化收入分配改革并確保分配正義、促進(jìn)區(qū)域之間與群體之間基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)平等就業(yè)、實現(xiàn)同工同酬、提高公共資源的扶貧與濟(jì)貧精準(zhǔn)度、建立扶貧退出機(jī)制、盡快消除一切制度安排或政策中的歧視現(xiàn)象，無疑應(yīng)當(dāng)成為新時期反貧困戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分，也是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的部分。只有確保相關(guān)制度供給的公正與有效，才能從根本上解決貧困問題。

第二，必須充分調(diào)動社會資源與市場資源，不斷壯大反貧困的物質(zhì)基礎(chǔ)。反貧困離不開相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，不僅需要有相應(yīng)的政策引領(lǐng)，還迫切需要有合理的機(jī)制來利用公共資源撬動社會資源與市場資源。如果能夠形成公共資源、社會資源、市場資源三種資源并舉，做到在公共資源的牽引下各顯其長、各施其能，則反貧困的效果將會更加明顯。當(dāng)務(wù)之急是要強(qiáng)化社會資源的動員機(jī)制，充分利用稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等方式，助推社會資源參與反貧困；同時，為市場資源投向反貧困領(lǐng)域設(shè)計更加合理的牽引政策，包括合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、細(xì)化稅收優(yōu)惠政策、明確金融政策支持等，以便為市場主體參與反貧困提供行動指南和穩(wěn)定預(yù)期。還應(yīng)當(dāng)為市場主體、社會組織乃至個人參與反貧困行動建立相應(yīng)的褒獎機(jī)制。

第三，需要多管齊下，真正形成立體型的反貧困新格局。根據(jù)針對貧困地區(qū)與困難家庭的調(diào)查，新時期的反貧困需要的是立體型的應(yīng)對機(jī)制。因此，除了加大資金投入、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外，還特別需要產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、技術(shù)扶貧、信息扶貧、教育扶貧、就業(yè)扶貧、文化扶貧、減災(zāi)扶貧、醫(yī)療扶貧，等等。特別是在新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)中，更要盡快形成立體型的反貧困新格局。用普惠性政策解決普遍性問題，用個性化服務(wù)解決特殊性問題，雙層并行、多管齊下，應(yīng)當(dāng)成為新時期實施反貧困戰(zhàn)略的基本取向。如果確立了立體型的反貧困格局，就能夠為各界、各方參與反貧困提供更加適宜的途徑，進(jìn)而廣泛調(diào)動各種資源，共同促進(jìn)中國貧困問題得到解決。

第四，應(yīng)當(dāng)在反貧困政策推進(jìn)中實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同、救扶結(jié)合。只有城鄉(xiāng)協(xié)同地推進(jìn)扶貧開發(fā)，并賦予新時期扶貧工作以新使命，才有利于全面解決我國的貧困問題。現(xiàn)行社會救助體系的框架雖然得以建立，包括最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助等在內(nèi)的各項救助措施確實惠及上億人口，但各種專項救助迄今仍只簡單地疊加在低保制度之上，大多數(shù)低收入家庭并不能得到相應(yīng)的公共援助，這樣極易形成貧困陷阱與貧困的代際傳遞。

第五，新時期的反貧困還必須將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善生態(tài)環(huán)境納入其中，盡最大可能避免以犧牲環(huán)境為代價。在一些貧困地區(qū)，物質(zhì)生活雖然艱苦，但生態(tài)環(huán)境卻較為優(yōu)良，如果在實施新一輪扶貧開發(fā)時以犧牲環(huán)境為代價，結(jié)果可能是帶來短期收益而讓當(dāng)?shù)鼐用駟适ё顬檎滟F的自然“福利”，發(fā)達(dá)地區(qū)與城市已經(jīng)出現(xiàn)的嚴(yán)重環(huán)境污染以及為此正在付出的高昂代價，應(yīng)當(dāng)視為深刻教訓(xùn)。因此，有必要將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善生態(tài)環(huán)境納入新時期的反貧困戰(zhàn)略中，并采取切實有效的行動確保其得到貫徹落實。