我國非公募基金會發展面臨的挑戰及對策

潘宜興

(西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120)

隨著政府職能轉變的深入，放寬對基金會等慈善組織的準入機制的時機已經到來。民政部已經把修改《基金會管理條例》(以下稱《條例》)提上工作日程。國務院發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中對社會組織管理要完成的工作作出了明確規定：“公益慈善類社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意”。從政府對基金會的政策，不難發現基金會發展的黃金時期即將到來。為了促使我國非公募基金健康平穩地發展，對目前非公募基金會發展內外環境進行實證分析，希望能使其在發展中規避風險抓住機遇，承擔起其應盡的社會責任和使命。

一 我國非公募基金會的政策環境和發展現狀

(一)我國非公募基金會的政策環境

2004年6月頒布實施《條例》，將我國的基金會分成向大眾募捐的公募基金會和不得向公眾募捐的非公募基金會兩大類，確立了我國非公募基金會的合法地位，為非公募基金會的高速發展提供了法律保障。此后政府相繼出臺了《基金會信息公布辦法》和《社會組織評估管理辦法》，在制度層面完善了基金會信息透明化和組織規范化，并且也為以后對慈善類社會組織在政策稅收傾斜提供了依據。非公募基金會在這種寬松的政策下異軍突起，在公益領域得到了長足發展，2011年我國的非公募基金會在數量上已經超過了公募基金會，非公募基金會發展有“井噴”之勢，成為中國基金會家族不可忽視的力量。

(二)我國非公募基金會發展現狀

1.非公募基金會數量

我國非公募基金會從無到有,在數量上，2004年以后不斷增加，根據中國基金會中心網2013年5月統計數據顯示：我國有3158家基金會，其中1811家非公募基金會①，公募基金會1347家。通過圖1發現2008年也就是汶川地震后我國的非公募基金會進入一個快速發展時期，在這一時期全國各族人民對災區的捐助，使得一些企業及社會組織看到了基金會在公益領域的價值，紛紛建立基金會，其中建立較多的是非公募基金會，在2011年非公募基金會的數量超過公募基金會。在質量上，出現了資產豐厚的，專業化的非公募基金會，例如：南都公益基金會其公益基金過億，其公益項目“銀杏伙伴成長計劃”為公益人才的成長做出了較大貢獻。非公募基金會已開始由量變轉向質變。

圖1 2003～2013年我國基金會數量變化趨勢②

2.非公募基金會地域分布

由表1可見，我國公募基金會多數分布在東部地區，中部次之，西部最少；非公募基金會分布與之相同，且東西部差距更大，七成以上的非公募基金會分布在東部，西部一成都不到，像西部的貴州省、甘肅省和西藏自治區分別只有1家、8家和2家非公募基金會，而東部的江蘇省、福建省和廣東省分別有239家、123家和216家，可見差距之大。還有就是東部非公募基金會數量遠遠大于公募基金會，中部公募和非公募基金數量較為平衡，西部非公募基金會數量少于公募基金會。由此可見：非公募基金會數量與各地區的經濟發展水平關系密切；非公募基金會對地區經濟的依賴程度高于公募基金會。

表1 全國基金會地區分布狀況表③

注：缺失11個數據

3.非公募基金會收支現狀

通過對1284家非公募基金會2011年度工作報告分析發現：2011年全國非公募基金會總收入約為198億元，其中捐贈收入為1 861 760萬元，占總收入的94%；總支出約為76.54億元，其中公益支出為738 089萬，行政辦公支和工資福利分別是出為11 567萬、6489萬，占總支出的2.36%，平均每一家非公募基金會的行政辦公支出和工資福利為90 085.67元和50 537.38元。[1]

4．非公募基金會專業化程度

2011年全國基金會專職人員共有8532人，非公募基金會專職人員共3367人，占總專職人員的39.46%，平均每家非公募基金有2.7個專職員工，而全國基金會平均為3.6個，公募基金會是4.7個。可見非公募基金會在專業化程度和公募基金還存在差距。

二 我國非公募基金會發展面臨的機遇

(一)國家政策及激勵機制完善。2008年1月份實施的《企業所得稅法》對企業參與公益捐贈的稅前扣除比例從3%提高到12%,[2]在目前非公募基金收入主要靠企業、企業家等捐贈的情況下，對基金會規模的擴大提供了機遇。民政部已開始對《條例》進行修改，即將改變過去基金會申請雙重管理體制，實行民政部單一管理，加快政社分開，建立現代化依法自治的社會組織體系，這無疑為企業創辦基金會“亮綠燈”。《社會組織評估管理辦法》的頒布在規范基金會行為的同時，也為基金會申請政府稅收減免和政府財政補助規定了標準，在很大程度上在公益領域引進了市場競爭機制，優勝劣汰完善激勵機制，使好的基金會做大做強，對績效差的基金會實行退出機制，使得公益事業整體在享受國家政策傾斜的同時增強危機意識。

(二)行業自律機制和透明度建設增強。 從《中國非公募基金會自律宣言》到《中國基金會4.20救災行動自律聯盟公約》④(下面簡稱《公約》)無不顯示出我國慈善行業自律機制的增強，基金會從內部加強自律規范自身行為，及時有效專業地披露組織信息，在增強透明度和提高社會公信力方面取得了驕人的成績。在今年雅安地震救援中基金會發揮了重要作用，在遭受郭美美炫富等事件對基金會公信力下降的影響下，《公約》的執行要求其成員及時披露善款流向，使捐贈者及時了解到他們的捐贈用到了那里，怎么用的，起到了示范作用，為以后基金會內部行業合作提供了范例。合作雙贏對慈善行業同樣適用，尤其對于非公募基金會。

(三)企業、社會和個人社會責任增強。隨著我國構建和諧社會，我國的企業、社會和個人的社會責任感不斷的增強，社會整體素質文明程度不斷提升。顯然非公募基金會的資金來源單一化，使得非公募基金會相比公募基金會有更強的獨立性，可以自主開發項目拓展公益領域，更好地根據實際情況發展公益事業，這些優勢使得更多的個人及企業投身于非公募基金會的創建，提高社會了公益熱情，進而也提升了每個社會人的社會責任感。[3]企業社會和個人社會責任感的增強會不斷地為非公募基金會的發展提供文化氛圍，使全社會都積極投入到公益事業中，促進全民公益時代的到來。

三 我國非公募基金會發展面臨的挑戰

(一)行業競爭對非公募基金會發展的挑戰。與公募基金會相比非公募基金會不能向社會大眾募捐，只能依靠發起者的持續投入，對發起人及發起人關系網依賴較大。由于資金限制也使得其規模比公募基金會要小，同時對專業人才吸引力不如公募基金會，這些都使得在市場競爭中非公募基金會處于劣勢，導致了社會認知度較低。如何應對公募基金會的挑戰是非公募基金會在發展的道路上不可回避的問題。[4]

(二)社會需求多元化與公益項目運作效率的矛盾。 一方面，《條例》規定基金會支出中行政辦公支出和人員工資不得超過總支出的10%；另一方面，社會大眾對基金會的誤解，如果把捐贈者的捐贈用于提高人員工資福利就使得其失去了慈善的性質。過低的行政成本和人員工資不利于吸引人才和項目運作，非公募基金會提供社會公益資源不能僅僅依靠社會大眾的志愿精神，還要依靠大量高素質的專業化人才，因為每一項公益項目都需要進行科學合理的規劃和執行，專業人士在運作上就有優勢。但是對我國非公募基金會而言，由于在社會政策方面和基金會發展階段都存在著阻礙基金會吸引人才的障礙，使得我國的非公募基金會的專業化程度遠遠滯后于現實發展的需要，遠不能滿足人民日益多樣化的公益需求。

(三)民眾要求信息公開和非公募基金會信息不透明的矛盾。郭美美炫富、盧美美事件以及“萬元帳篷”等慈善丑聞頻發，使得要求基金會信息公開的呼吁接踵而至，雖然丑聞多發生在“官辦”基金會中，但是對其他基金會也有影響。基金會信息公開透明是大勢所趨，但是由于我國基金會發展還處于初級階段，不論是在技術還是在制度層面，基金會的信息公開還存在很多障礙，雖然基金會行業在信息公開方面做了很大的努力，但于民眾的期望還存在較大的差距，基金會在信息公開的道路上任重而道遠。

(四)募捐渠道狹小，資金增值緩慢，投資方式單一。我國的非公募基金收入主要還是靠捐贈，提供服務和投資收入遠遠低于捐贈收入，這樣不利于基金會的長久發展和保持自身的獨立性，過度依賴捐贈容易被捐贈者支配，失去了作為獨立性基金會的發展很難做到創新。而且在對原始資金的增值保值能力上我國的非公募基金會過于保守，一般是購買國債存進銀行等收益低安全系數高的投資模式，但是《條例》第二十九條規定“公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%。”這就使得有一些資金管理不善的基金會負增長，長此下去不利于公益事業的可持續發展。

四 我國非公募基金會抓住機遇應對挑戰的對策

(一)信息公開與內部治理。非公募基金會以網絡在線報告的形式創辦全國統一的網站或者報刊，實時披露組織的財務信息和非財務信息，規范地公開傳遞基金信息，定期向社會公布基金會善款籌集、管理、使用和效果等信息，自覺接受政府管理部門和社會各界的監督[5]。基金會信息的公開透明，不僅提高社會公信力，而且是問責機制的基礎。非公募基金相比公募基金更具有活力和靈活性，對于組織內部制度來講要完善理事會制度和議事制度，合理安排員工職責，避免不必要的職責交叉，職責混亂不明導致基金會績效降低，合理的對組織內部治理，對于提高基金會公益資源利用率以及公益項目運作有重要作用。現代非公募基金會組織的信息公開是大勢所趨，完善的信息公開體系應該是基金會本身壯大以及社會捐贈者維護其捐贈物合理有效利用的要素。組織內部優化配置是提高組織效能，節約資本提高慈善資源分配能力的基礎，非公募基金會的成敗可以說關鍵在于組織內部合理構成以及社會公信力。

(二)改善投資理念，開源節流。非公募基金會自創建伊始就在善款籌措上處于劣勢，目前大部分非公募基金會得不到政府財政補助，善款還是主要依賴創始人和創始人關系網來獲取，即捐贈收入。隨著進入風險社會，公益領域不斷開拓，狹隘的募捐渠道已經不能滿足公益項目增加的需求，非公募基金會自身開源節流迫在眉睫。如何開源節流，首先，改變原來保守求穩的理財觀念，讓“死錢”活起來，投入到市場中，非公募基金會可以為政府提供公共服務和公共產品；再次，資本的運作要交給專業人士，在市場競爭中，資本在專業人士手中能更好地保值增值，盡可能規避風險；最后，基金會本身在運作每一項公益項目前，要做好宣傳，擴大社會影響力和知名度。

(三)引進人才增強項目運作專業化。 《條例》對于行政辦公和工資福利支出的限制在一定程度上阻礙了基金會對人才的吸引力。對于非公募基金會來說，如何在符合《條例》規定下吸引更多的人才迫在眉睫。首先，非公募基金會要加強和高校的聯系，可以為在校生提供實習崗位，增加他們對基金會運作的了解，以便為他們在以后的擇業中提供一個選擇；其次，相應的提高工資福利，過低的生活保障在市場中和營利組織高的工資福利競爭明顯處于劣勢，“0”工資要被時代拋棄，員工工資福利的提高并不意味著慈善資源的“腐敗”，相反，專業化高素質的公益團隊能夠高效地利用有限的公益資源滿足更多的需求者；最后，員工要減少兼職，現代公益事業運作繁瑣，需要全職人員專心去做，兼職人員不能有效地了解社會民眾的公益需求而且占據了較多的決策層，用較高的職位來吸引人才，專業的人才在“理性經濟人”驅動下能做出合理的選擇，增加吸引人才的核心競爭力。

(四)加強交流與國際接軌。地域限制了非公募基金會的發展，如何走出去不僅僅是政府政策的問題，更是非公募基金會自身發展急需解決的生存問題。基金會戰略制定要長遠有戰略性，基金會與政府、基金會與其他社會組織以及基金會之間要打破行業偏見加強合作交流，相互學習彌補不足，打造合作共贏的局面，不僅要在國內加強交流，而且還要走出去與國際接軌。我國的非公募基金會起步晚還處于初級發展階段，而美國等西方發達國家慈善組織不僅數量多而且在組織治理、信息公開和人力資源管理等方面都值得我們學習，而且與國際接軌還能得到國際上慈善資源。公益資源全球共享是未來慈善事業發展的一個趨勢，怎樣在未來抓住機遇獲取更多的公益資源對現在的非公募基金會管理提出了挑戰。

注釋：

① 截止2013年5月全國性非公募基金會94家，地方性公募基金會1717家。

②2004年之前沒有公募和私募基金會之分。該表數據2010年之前來自《2010年中國非公募基金會發展報告》，2011年來源于民政部，2012～2013年實時信息來自于基金會中心網。沒有列出境外基金代表機構數量。

③數據來源：基金會中心網，http://www.foundationcenter.org.cn/search/orders,2013年5月。

④其成員包括非公募基金會12家，公募基金會29家，共41家。

參考文獻：

[1] 劉忠祥.基金會藍皮書——中國基金會發展報告(2012)[R].北京:社會科學文獻出版社，2013.

[2] 王名.我國進入基金會黃金機遇期[M].中國發展簡報(2001-2012).北京:知識產權出版社,2013.

[3] 高功敬.中國非公募基金會發展現狀、困境及政策思路[J].濟南大學學報，2012(3)：63-71.

[4] 楊龍，呂寧.我國非營利組織發展的困境與對策[J].宜賓學院學報,2008(7)：13-14.

[5] 黃春雷.我國慈善組織績效及公共政策研究[M].北京:經濟科學出版社，2011:152-153.