陳云關于精簡職工和城鎮人口的對策

洪松

醞釀萌發精簡思想

1958年至1960年底， 我國掀起經濟建設 “大躍進”運動。為早日完成5到7年內地方工業產值超過農業產值的任務，各地掀起大辦工業的熱潮。以工業企業原本較少的甘肅省為例，1958年1月到3月，全省辦廠1000多個；3月到5月，建廠3500個；5月到6月，廠礦數目猛增到22萬個。出現了10多個萬廠縣，20多個千廠鄉，50多個百廠社。平均每個鄉有110個廠礦，每個農業合作社有12個廠礦。為此各地工礦企業開始從農村大量招收工人。尤其在“全民大煉鋼鐵”運動興起后，僅1958年職工人數便猛增到4532萬人，比1957年增加了2081萬人。城鎮人口總數突破1億大關。

對大量從農村招工造成職工人數急劇膨脹的現象，陳云非常關切。1958年3月8日至26日，他出席中共中央在成都召開的中央有關部門負責人和各省、市、自治區黨委第一書記參加的工作會議（史稱“成都會議”）。在會上，作為“反冒進”的主角之一，再次遭到批判且被迫作了檢討。但對社會經濟發展中的一些具體問題他依舊保持著清醒的頭腦，他“曾向各地同志打過招呼，要大家從農村招工時要小心”。他指出：“城市人口增加要看農村能提供多少商品糧；城市、工礦發展要受農業的約束。”令人遺憾的是，在當時全國上下都在急躁冒進的形勢下，他善意的警醒之言并未得到大家的重視，“結果，1958年各地都鋪攤子”。

到了下半年，這場以鋼、糧為綱，鋼、糧產量翻番為中心內容而發動起來的“大躍進”運動，由于超越了客觀的可能，違背了有計劃按比例發展的客觀規律，開始顯現出弊端。“鋼、糧產量不但沒有翻上去，反而使社會生產力遭到了很大破壞，群眾的積極性受到了嚴重挫傷，造成工農業生產和整個國民經濟的大滑坡”。在此困難形勢下，從11月初的鄭州會議開始，黨中央接二連三地召開一系列重要會議，通過逐步調低工農業生產的主要指標，來糾正已經察覺到的“左”傾錯誤。

陳云也積極著手糾正基本建設中一些不切實際的舉措。12月23日，他在杭州主持全國基本建設工程質量現場會議的講話中指出：“今年增加了很多建筑工人，僅建筑工程部系統的建筑工人就比去年增加約70萬人，達到了120多萬，數量是很大的。”這些新增工人主要來自農村，其中許多人由于技術水平低等因素根本無法勝任建設工作，不但延緩了基本建設的進度和質量，還因人員冗脹造成國家額外的經濟負擔。為此，他要求基建系統“剎車”，“今年基本建設部門增加的新工人已經很多，一般的應該停止招收，而把重點轉到培訓現有工人，提高工人的技術水平”上來。對于他的中肯建議，中央予以認可，認為“解決了目前基本建設中急需解決的問題”，中央并于次年1月8日批轉全國各地各部門，要求“各地各部門黨組討論后轉發到所屬基層設計單位、施工單位、大中型廠礦和交通運輸企業的黨組織，依照執行”。

陳云應對日益膨脹的職工人數的對策，為下一步開展精簡工作奠定了良好的思想基礎。

初步踐行精簡思想

1959年3月25日至4月1日，為繼續糾正“左”傾冒進錯誤，科學規劃1959年經濟建設方案，中共中央在上海召開政治局擴大會議。政治局常委、中央委員會副主席陳云，抱病前往上海出席會議并獻言獻策。在會上，陳云與其他中央領導人一同研究決定降低1959年工業生產指標，壓縮基本建設規模，于當年減少職工600萬至800萬人。由此，新中國第一次精簡壓縮城鎮人口工作拉開序幕。

4月30日，陳云致信中央財經小組各同志，建議“要壓縮購買力，認真精減去年多招收的工人”。他認為：“企業增加職工，就要隨之增加購買力。在城市工業中有兩種情況，一種是正常地增加勞動力，也就相應地增加商品產量，同購買力的增加可以大體取得平衡。另一種是不正常地過多地增加勞動力，使勞動生產率下降，商品產量不能增加，只有購買力增加，就加重了市場物資供應的壓力，對生產和市場都是不利的。”而在當前的城市工業發展過程中，無疑出現了不正常地過多地增加勞動力的情況。為此，陳云以1958年招工過多造成當時市場緊張的局面為例，強調“對去年過多地招收了的1000多萬工人，必須認真地加以精減，安置到農村去，以便壓縮現有的購買力”。這一數字比中央原先精簡計劃人數還要多。同時，針對八大二次會議后由于勞動管理權下放所造成各地大量招工的狀況，他認為“今后必須嚴格控制職工人數。增加城市勞動力的計劃，必須由中央和省區市黨委掌握”。

對于陳云的精簡建議，中央再一次予以采納。1959年6月1日，中共中央發出《關于大力緊縮社會購買力和在群眾中解釋當前經濟情況的緊急指示》，要求縣以上企業職工人數，必須在去年職工增加過多的基礎上，減少800萬至1000萬人，能夠減到1000萬人以上更好。同時規定“減少人員應該首先減那些來自農村的臨時工、合同工，使他們回鄉參加農業生產”。

在中央領導人的積極推動下，“截至6月底（個別省截至5月底或7月初旬），全國工業和基本建設部門已經減下去職工605.4萬，其中包括今年上半年新增加的106.8萬人和去年年末漏報的42.5萬，扣去這兩個數目，以6月底實有人數同去年統計年報的年末人數比較，則是減少了456.1萬人”。精簡工作初見成效。

然而，正當精簡工作穩步推進時，1959年七八月間召開的廬山會議，卻使鄭州會議以來糾正“左”傾錯誤的進程被打斷。會后通過大規模的“反右傾”運動掀起了新一輪“大躍進”，急躁冒進情緒又顯露出來。在一片“大辦”聲中，精簡工作無形中被停下來。原本訂立的800萬至1000萬人的精簡任務不但再無法順利完成，反而隨著新一輪“躍進”潮的到來，許多人又重新從農村返回城市。年末全國城鎮人口總數則較去年更是增加了1650萬人。到了“大躍進”的最后一個年頭1960年，職工和城鎮人口人數都達到了歷史新高。

急劇膨脹的職工和城鎮人口總數，不僅導致由國家支付的工資大幅度上升，從事農業生產的勞動力大幅度減少，更使城市的糧食、肉類、糖果等需求量大幅度增長。城市糧食供應量開始顯現不堪重負的狀態。以京津滬三市為例，1960年11月共銷售糧食5.7億斤，然而調入的糧食卻只有3.7億斤，調入與售出的差額高達2億斤。為了維持城鎮商品糧的供應，保證城鎮人口的最低需要，不得已對農村糧食采取了高征購的辦法，擠占了農民的口糧。加之連續發生的自然災害，致使農業大面積歉收，主要農牧業產品產量大幅度減少。再加之中蘇關系出現裂痕，蘇聯單方面召回在華援建專家，造成許多工礦企業出現停擺態勢，許多城市職工無工可做。這樣，城市的供求矛盾更加凸顯，不得不挖庫存。1960年末糧食庫存量降到573億斤，比1955年減少29%。

為了應對全國性的糧食危機，尤其是緩解城市日益緊張的糧食供需矛盾，1960年夏，在北戴河召開的中央工作會議通過了《關于全黨動手，大辦農業、大辦糧食的指示》，著重研究了農業和增產糧食的問題，并確定了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針。會后，陳云先后深入到河北、山東、河南、安徽、江蘇、上海等地，進行了長達3個月的實地調查，對災情、糧食困難的嚴重性和鋼鐵工業中的問題有了比原先更深刻的了解，職工和城鎮人口增多問題依舊是他在各地調研中關注的主要問題之一。

在河南調研時，正值“信陽事件”（即1959年10月至1960年4月發生在信陽地區的大批農民餓死的事件）暴露之時，陳云由此成為中央最高決策層中最早具體了解這一事件的人。10月19日，陳云在聽取中共河南省委負責人匯報工作時指出，過去幾年，全國糧食征購數常在860億斤左右，而今年北戴河會議確定征購1100億斤，原因是城市人口增加，辦公共食堂、辦水利、留種子、出口等用糧增加，多用了600多億斤。1958年的農業大豐收使廣大干部同志誤認為糧食問題不大了，城市可以大批增人了，只注意工資、購買力和物資供應之間的平衡，卻忽略了糧食需求增加帶來的問題。由此，他認為要解決今后二三年我國農業面臨的困難，方法之一就是“農業勞動力要固定下來，長期不變，能夠從城鎮回來的人要回來”。

11月20日至12月6日，陳云到浙江考察。期間，他4次聽取了林乎加、李豐平等省委負責人關于浙江農業生產、災情和農民生活安排等問題的匯報。此時，糧食危機已經開始在一些大中城市蔓延開來。針對當前嚴重情況，陳云談到，近3年來，工礦企業、城市人口猛增，單口糧一項就增加了167億斤大米。如今，糧食情況搞得這樣緊張，最重要的原因就是城市、工礦增加了3000萬人。因此，在他看來，“解決糧食問題，首先要節流。如能從城里擠些人下鄉，可以釜底抽薪”。對于下鄉人員的安置，陳云建議：“第一年從城里帶口糧，第二年做到自給。”對于陳云的意見，中央進行了細致的研究與部署。1960年11月15日至23日在北京召開的第九次全國計劃會議上，時任國務院副總理、國家計委主任的李富春明確指出，1961年計劃精簡全民所有制職工502萬人。

全面實施精簡對策

步入1961年，由于“大躍進”造成的嚴重后果，共和國已經“處于經濟最困難的時刻”。1月14日至18日，中共八屆九中全會在北京召開。全會正式決定實行“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，國民經濟開始轉入調整的軌道。

此后，陳云立刻投身到緊張繁重的經濟調整工作中。為了解決糧食和其他生活消費品供應全面緊張的問題，緩解已經出現的餓死人、浮腫病等令人痛心的嚴重局面，陳云提出了進口糧食、上市高級糕點等多種應急策略，但其最看重且認為最直接有效的方法卻仍舊是動員大批城市人口下鄉。1月9日，陳云主持起草中共中央糧價問題小組給毛澤東并中共中央的報告。在報告中，他指出了當前職工人數和工資總數增多所造成的貨幣回籠困難問題。為了解決這一問題，2月19日，他專門主持召開了國務院財貿辦公室辦公會議。會上，他要求國家計委“認真研究一下今年的市場供應問題，研究如何解決目前市場上貨幣流通過多，不能回籠的問題”。同時，他還提出自己所設想的4條辦法以供計委參考。在這4條建議中，其中一條便是有關精簡職工的議題。在陳云看來，應當“壓縮一部分基建工人，讓他們回農村”。同時，對于停工企業職工少發工資的做法，他表示“問題很多，要慎重考慮”。由于陳云深知做好精簡工作對農業生產具有重要影響，于是3天后在出席由劉少奇主持召開的中共中央政治局常委會議中，他再次談到了城市人口下鄉的問題，認為：“現在工廠工人多出了20%，只要動員500萬人回鄉，就能給農業生產增加相當的勞動力。”

陳云的呼吁又一次獲得了回應。4月9日，中共中央轉發中央精簡干部和安排勞動力五人小組《關于調整農村勞動力和精簡下放職工問題的報告》。《報告》表明“截止今年2月底（16個省）或3月中（11個省），全國共已精簡下放職工410.6萬人”的可喜情況，報告還鑒于“上次確定的精簡下放502萬人的計劃，可以說已經接近完成（完成的程度各地區、各部門不平衡）”，更“初步考慮，在去年8月末職工實際總數約5100多萬人的基數上，到今年年底，全國共可精簡下放職工800萬人左右”。中央計劃精簡人數首次超過了陳云建議的數字，無疑釋放出了積極的信號。

5月21日至6月12日，中共中央在北京召開工作會議，主要討論農村工作、商業工作和城鄉手工業工作問題。在會上，陳云就動員城市人口下鄉問題，作了題為《一項關系全局的重要工作》的講話。正是這次講話之后，全國大規模的精簡職工和減少城鎮人口工作拉開了序幕。

在談到為什么要精簡職工和動員城市人口下鄉時，陳云解釋道：“農村的情況好了，整個國家的經濟情況也在好轉。但是，現在看，國家掌握的糧食，明年度將比今年度還要緊張，因為庫存減少了。”就此，他認為解決糧食緊張問題的方法盡管有四條（即繼續調整黨在農村的基本政策，工業要大力支援農業，進口糧食，動員城市人口下鄉），但“以上四條，第一條是根本的，第二、三兩條有時間和數量的限制，第四條則是必不可少的，我們非采取不可。”他假設了城市人口如果不下鄉的后果，即是“只好再挖農民的口糧”，致使農民的生產積極性進一步受挫，最終“農民還是吃不飽”，還是無法根除全國性的糧食危機。因此，在他看來，實際擺在面前的只有兩條路供選擇，“一個是繼續挖農民的口糧；一個是城市人口下鄉。兩條路必須選一條，沒有什么別的路可走”。陳云堅信當前“只能走壓縮城市人口這條路”。

為了增強精簡職工必要性的說服力，陳云還以建國后幾次糧食供應緊張狀況為例，認為1953年、1957年和1959年以來這3次，都是由于城市人口增加過多產生的，即城市人口的增加超過了當時商品糧食負擔的可能。只有1954年那一次是由于工作上的失誤造成的。他懇切地對大家說：“農村能有多少剩余產品拿到城市，工業建設以及城市的規模才能搞多大。其中關鍵是糧食。這已經有了幾次教訓。”

陳云也承認，動員城市人口下鄉是一件很困難的工作。但是他更預見到了如果不精簡所引發的諸多問題，如“把糧食高產的隊、社、縣、專區和省的積極性打下去，對我國農業的發展非常不利”、“牲口要繼續大量死亡”、“經濟作物產量要繼續下降，對于人民生活和整個國民經濟的發展都很不利”、“糧食進口要增加，大大影響國家工業建設”等。在兩相權衡后，他分析總結道：“國民經濟的基礎是農業，農業好轉了，工業和其他方面才會好轉。所以，工業不能擠農業，城市不能擠農村，而要讓農業，讓農村。現在，我們面臨著這樣的局面：城市人口過多有困難，動員城市人口下鄉也有困難。從全局來看，這兩方面的困難相比，還是城市人口過多的困難更嚴重。我們只能走動員城市人口下鄉這條路子。只有這樣，才能穩定全局，并且保證農業生產的恢復。”

陳云最后得出結論：“三年來我們招收職工2500多萬人，使城市人口增加到1.3億，現在看來，并不適當。”在他看來，這樣迅猛的城鎮人口增加速度，農業根本承受不住，因而只有“下決心動員城市人口下鄉”，而且“這個決心早下比晚下好”。他建議：“凡是近3年從農村來的，一般地都要動員他們回去。哪里來的就回哪里去。”他同時也強調精簡工作并非一味地為了減人。以原來城市里的小商小販以及資本家為例，陳云就認為不必動員他們回鄉了。對于精減職工和動員城市人口下鄉這項關系全局的大事，陳云既表示了高度重視，又對其前景充滿信心，認為“只要我們工作做得好，肯定是會收到顯著的效果的”。

陳云關于精減城鎮人口的建議同鄧小平、周恩來等人的想法不謀而合。不久，中共中央批準并于6月18日發出由中央工作會議制定的《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》。《辦法》提出要在“1960年底1.29億城鎮人口的基數上，3年內減少城鎮人口2000萬以上”，并且初步設定了“今年爭取至少減1000萬人，1962年至少減800萬人，1963年上半年掃尾”的目標。《辦法》還規定了今后“全國城鎮只許減人，不許加人，特殊需要加人的必須得到中央和中央局的批準”。28日，中央又發出了《關于精減職工工作若干問題的通知》。其中明確指出：“此次的精減的主要對象，是1958年1月以來參加工作的來自農村的新職工（包括臨時工、合同工、學徒和正式工），使他們回到各自的家鄉，參加農業生產。”但對于那些原先就是城市居民的職工，《通知》也指出“不論新老，一般的都不精減”。

1961年全國減少城鎮人口、加強農業第一線工作，取得了顯著成績。“當年減少城鎮人口1000多萬人，其中精減職工873萬人”。職工的減少使國家的工資負擔相應下降，“全年工資總額為243.6億元，比1960年減少19.6億元”。取得如此巨大的精簡成果，無疑是對被稱作“實事求是年”的1961年的最好詮釋。

隨后，如何圓滿完成設定的3年內減少城鎮人口2000萬人的任務依然是陳云思考的重點之一。1962年初的“七千人大會”后陳云出席中共中央工作會議，探討了糧食、財政、市場、精簡及七千人大會的傳達等問題。其中，他依舊認為解決市場供需矛盾依然離不開精簡工作的持續推進。“不減城市人口和職工，市場供應是無論如何平衡不了的”。同時，針對中央初步擬定1962年上半年減少城鎮人口700萬人的計劃，陳云也表達了不同的意見并給出了解釋。他指出：“上半年減少700萬人城鎮人口還不夠，要減1000萬人，而且應該是拿工資的職工”，因為“現在許多工廠不符合現代化要求，還有許多工廠沒有原材料，與其讓工人閑著沒事干或者欠薪，不如先下去”。而一旦順利完成1000萬人的精簡任務，則“當年就可以少發25億元票子，第二年就是50億元”，貨幣回籠困難問題由此得到有效解決，國家的財政經濟狀況也因此會大為好轉。正是預判到精簡職工和減少城鎮人口工作會帶來巨大利好，陳云再一次向大家表示“要下決心精減城市人口”。

2月21日至23日，陳云出席了中共中央政治局常委擴大會議。會上 ，他就當時的財政經濟情況和克服困難的辦法作了系統闡述，內容涉及到了減少城市人口的工作，得到了與會者一致認同與肯定。主持會議的劉少奇就建議他在國務院全體會議上再講一講，統一認識。2月26日，在國務院各部、委黨組成員參加的國務院擴大會議上，陳云作了題為《目前財政經濟的情況和克服困難的若干辦法》的重要講話。在講話中，陳云給出了克服當前財經困難的6條方法。其中，減少城市人口，實現“精兵簡政”這一條赫然在列。

此時，陳云對精簡職工和減少城鎮人口工作重要性的認識又提升了一個高度，指出“這是克服困難的一項根本性的措施。無論從臨時之計看，還是從長久之計看，都必須如此”。對于精減職工的主要對象，他建議不僅要有來自農村的人，也要有城市里的人積極參與進來，并且對其安置工作在給予適當安排的同時要多做思想工作，“把道理向工人說清楚”。對于減人的困難性和必要性，陳云依舊估計充足、認識透徹：“這件事是很困難的，要他們來容易，要他們走就很困難。但是，如果現在不減，財政繼續虧空，市場發生動亂，就會使我們更加被動。現在減有困難，將來減更困難，兩個困難比較起來，我看還是早減為好。”他呼吁大家對減人要下定決心，“否則沒有出路”。陳云憂國憂民的胸懷以及在財經工作方面的遠見卓識，促使中央恢復建立中央財經小組，并最終任命他重新擔任共和國的“財經掌門”。

4月30日，中共中央批發國家計劃委員會黨組《關于調整1962年國民經濟計劃的匯報提綱》和有關附件，并作出相關指示，要求各地、各部門“力爭超額完成今年精減職工900萬人，壓縮城鎮人口1300萬人的計劃”。5月26日，中共中央又批發重新組建的中央財經小組《關于討論1962年的調整計劃的報告》的指示，提出將原擬定的減少職工900多萬人和減少城鎮人口1300多萬人的精減計劃，改為減少職工1000萬人以上，減少城鎮人口2000萬人，并要求各地區兩年內完成。次日，中共中央、國務院正式發出《關于進一步精減職工和減少城鎮人口的決定》，決定在兩年內使全國職工人數在1961年底4170萬人的基礎上，“再減少1056萬人至1072萬人”，全國城鎮人口則在1961年底1.2億多人的基礎上，“再減少2000萬人（包括從城鎮減到農村去的職工在內）”。《決定》還明確規定了各地區、各部門的完成期限，即“精減職工的任務力爭在今年內或者明年上半年大部完成，明年下半年全部完成。城鎮其他人口今年減一部分，明年再減一部分，后年上半年掃尾”。1963年3月3日，中共中央、國務院又決議將1962年底全國勞動計劃會議初步確定的1963年全國減少職工112.6萬人和減少城鎮人口586萬人的精減指標修改為160萬人和800萬人。至1963年7月底，精減任務基本完成。正是在一系列政策措施的正確指導下，精簡工作穩步推進，職工人數和城鎮人口總數也因此連續3年呈現下降趨勢。

精減決策源于實事求是調查研究

在中央做出精減城鎮人口的決定以后，2000多萬城鎮人民，最終回到了祖祖輩輩生息繁衍的土地上，重新拿起了鋤頭鐮刀。他們為了體諒國家的困難而做出了義無反顧的犧牲，有些人至此再也沒有重返城市。對于這一措施，周恩來曾激動地說過，下去這么多人，等于一個中等國家搬家，這是史無前例的。

無疑，這是陳云實事求是分析當時形勢的結果。“實事，就是要弄清楚實際情況；求是，就是根據研究所得的結果，拿出正確的政策。而弄清情況的辦法之一，就是多和別人交換意見。”其精簡思想就經歷著如此步驟。在急躁冒進、浮夸盛行的“大躍進”年代中，他能夠保持頭腦清醒，不好大喜功、人云亦云，而通過自己的調查研究預判出職工和城鎮人口增多對國民經濟帶來的不良影響。在問題嚴重凸顯時，盡管事態的發展已與其過去的預言不幸吻合，但也沒擺出一副先知先覺的面孔去抱怨或者責怪誰。他依舊是實事求是地分析面臨的形勢，同大家一起探索解決問題的辦法。在經過自己的實地調研考察和反復比較研究的基礎上，再提出合情合理的建議，然后與眾人共同制定出切實有效的方針、政策、措施。正因為陳云的建議是經過反復推敲、縝密分析得出的，因此使得在經濟建設的一些重大問題上，特別是在困難關頭，人們總是希望聽到他的意見，他也總是能夠不負眾望，洞悉全局，抓住要害，及時拿出解決問題的有效辦法。

1995年6月13日，江澤民在《陳云文選》（1-3卷）、《陳云》畫冊出版發行暨紀念陳云誕辰90周年座談會的講話中，贊揚陳云在全國開展社會主義經濟建設時期，“為有效地克服當時國民經濟遭受的嚴重困難做出過突出貢獻”。姚依林也指出，“三年困難時期，陳云同志執行調整、鞏固、充實、提高的八字方針，提出的解決問題的措施，對扭轉當時困難局面，起了積極作用。”鄧力群則在《陳云同志是實事求是的模范》一文中提及陳云1962 年所作的題為《目前財政經濟的情況和克服困難的若干辦法》的報告，“是對于國民經濟全局和總體的調查。這在當時起了很大的作用。這個報告是作了歷史的調查，典型的調查，部門的調查，一句話，作了全面的調查研究，并且總結了多年的經驗教訓才提出來的。”

（責編 雷蕾）