反腐從官員財(cái)產(chǎn)公示著手

文/徐玉生 蔡安峰 劉俊杰

反腐從官員財(cái)產(chǎn)公示著手

文/徐玉生 蔡安峰 劉俊杰

以領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度為抓手“管人”，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動(dòng)機(jī)。各級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變著眼于權(quán)力運(yùn)行來預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的方式，轉(zhuǎn)向著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的變動(dòng)來發(fā)現(xiàn)問題，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)圍繞“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)、查處一個(gè)，切實(shí)履行好監(jiān)督責(zé)任。

以“管人”應(yīng)對“控權(quán)失靈”

各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為了更好地履行黨章和行政監(jiān)察法賦予的職責(zé)，貫徹落實(shí)十八大“管權(quán)管事管人”的精神，應(yīng)該以“管人”為中心。因?yàn)椋锤瘮〉暮诵氖欠乐估鏇_突，懲治以權(quán)謀私。長期以來，權(quán)力制約和監(jiān)督理論和實(shí)踐存在“控權(quán)失靈”，以致前腐后繼，養(yǎng)“虎”成患、蒼蠅亂飛。應(yīng)對“控權(quán)失靈”，必須創(chuàng)新控權(quán)理念，采取新的控權(quán)模式——“管權(quán)管事管人”。既要對權(quán)力運(yùn)行加以制約和監(jiān)督，也要對權(quán)力主體的行為規(guī)范加以控制，從以權(quán)力為重心走向“人”“權(quán)”并重，一方面通過“控權(quán)”擠壓腐敗空間，另一方面通過“正人”擠出腐敗收益，從源頭上防止權(quán)力濫用，可以把這種模式稱為權(quán)力制約和監(jiān)督的“正人控權(quán)”模式。

“管人”不是要放棄“管權(quán)”，而是要進(jìn)一步健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)監(jiān)控，制定權(quán)力清單，透視權(quán)力運(yùn)行。“管人”也不是搞“運(yùn)動(dòng)”，而是要通過制度規(guī)范和約束“人”、通過教育教化和引導(dǎo)“人”、通過組織和查辦來監(jiān)督和糾正“人”，養(yǎng)成領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣在監(jiān)督的環(huán)境下工作、習(xí)慣在法治的軌道上用權(quán)。以領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度為抓手“管人”，著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的變動(dòng)“抓早抓小”、發(fā)現(xiàn)問題，防微杜漸，圍繞“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)、查處一個(gè)，切實(shí)履行好紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動(dòng)機(jī)。

十八屆三中全會(huì)還明確提出“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”，可以相信在各級(jí)黨委擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任、黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”大力支持下，由紀(jì)檢監(jiān)察部門與組織部門密切配合，結(jié)合紀(jì)委當(dāng)前的“三轉(zhuǎn)”工作，可以切實(shí)提供組織保障，有效降低制度實(shí)施的成本，有力推動(dòng)相關(guān)制度的建立和完善。也許基于領(lǐng)導(dǎo)財(cái)產(chǎn)的公開，紀(jì)委在集中一段時(shí)間的全力治標(biāo)，將來“請喝咖啡”將成為日常工作。

推行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度試點(diǎn)

經(jīng)過20年的摸索前行，特別是近五年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、信息技術(shù)的日新月異，黨風(fēng)廉政建設(shè)以及反腐敗斗爭的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度的試點(diǎn)已經(jīng)從“條件不太成熟，還在等待時(shí)機(jī)出臺(tái)該項(xiàng)制度”，走到了條件的基本成熟：中央有部署、公眾有期待、反腐有必要、理論有支撐、基層有實(shí)踐、社會(huì)有包容、改革有支持、技術(shù)有保障。十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定，制約財(cái)產(chǎn)公開的諸多制度和技術(shù)障礙將迎刃而解。例如，逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享，如今有些核查的難題將得以解決；例如，萬眾矚目的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)起航，并給定了時(shí)間表。

基于國外相關(guān)制度的研究和對國內(nèi)自主性實(shí)踐的考察，推行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開試點(diǎn)必須破除“上行下效”的觀念，堅(jiān)持可行性、有限性和漸進(jìn)性原則，汲取經(jīng)濟(jì)體制改革從基層破冰的成功經(jīng)驗(yàn)，走頂層制度設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐探索相結(jié)合的路徑，邁出國家層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度試點(diǎn)的堅(jiān)實(shí)步伐，在實(shí)踐中不斷加以完善，經(jīng)過一定時(shí)間的“臺(tái)階式”推進(jìn)，從基層走向中高層直至最高層，逐步建立健全具有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度。

所謂可行性，就是要有利于推進(jìn)我國政治文明建設(shè)，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為前提，盡可能克服制度建立障礙，取得應(yīng)公開群體認(rèn)同和社會(huì)公眾期盼的最大公約數(shù)，提高制度阻尼系數(shù)，保證制度的平穩(wěn)運(yùn)行。所謂有限性，就是要著眼于制度建設(shè)的長期性和長效性，充分認(rèn)識(shí)到公開對象、內(nèi)容、范圍、形式的有限性和制度短期效能的有限性，積跬步以至千里。所謂漸進(jìn)性，是指領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)等相關(guān)信息公開機(jī)制的構(gòu)建既要考慮有效性與前瞻性，又要考慮穩(wěn)健性與可行性，當(dāng)下主要著眼于建立健全新任職領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)及重大事項(xiàng)公開制度，長遠(yuǎn)應(yīng)將所有公職人員及國有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職人員納入。

無可置疑，財(cái)產(chǎn)公開制度是防治腐敗的“陽光方案”，但基于我國的國情和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對上述基層實(shí)踐中存在的問題，必須認(rèn)識(shí)到該制度短期效能的有限性，其功效的發(fā)揮是一個(gè)長期的過程，不可急功近利、寄希望畢其功于一役，不應(yīng)承載過多期待。因此，提出以下原則：

制度的可行性與穩(wěn)健性原則。目前領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度的功能應(yīng)著眼于防治增量腐敗，養(yǎng)成領(lǐng)導(dǎo)干部公開透明、接受監(jiān)督的習(xí)慣。相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能克服制度建立障礙，取得應(yīng)公開群體認(rèn)同和社會(huì)公眾期盼的最大公約數(shù)，而“老人老辦法、新人新辦法”蘊(yùn)含著高度的實(shí)踐理性和智慧，這有利于提升制度的阻尼系數(shù)，減少改革帶來的震蕩，保證制度的平穩(wěn)推行。

基層破冰，適時(shí)上推，全面覆蓋。領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度的構(gòu)建需要“上下聯(lián)動(dòng)”，基層試點(diǎn)成熟后應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)向上級(jí)推衍，才能逐步樹立制度威信，建立民眾對此的信心。高層更應(yīng)適時(shí)在制度建設(shè)上予以支持，及時(shí)總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。具體機(jī)制設(shè)計(jì)上，以實(shí)際操作的可行性為原則，汲取經(jīng)濟(jì)體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，立足于基層實(shí)踐，破除“上行下效”的僵化理念。堅(jiān)持有限的策略原則，破除求全責(zé)備、好高騖遠(yuǎn)的理想主義，以能解決實(shí)際問題而不是解決所有問題為出發(fā)點(diǎn)，考慮其與既有體制的兼容性與承受力，譬如在體制承受力給定的前提下，公開范圍和公開內(nèi)容一般成反比。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度試點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)主要解決社會(huì)環(huán)境的培育、配套機(jī)制的建設(shè)、全面推行的戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，培養(yǎng)社會(huì)對領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的認(rèn)知，通過財(cái)產(chǎn)公開，不是要糾纏于領(lǐng)導(dǎo)干部比一般群眾多擁有了多少財(cái)產(chǎn)，而是要掌握其變動(dòng)情況，防止利益沖突。實(shí)際上公職人員群體的素質(zhì)、受教育程度、掌握的信息資源、擁有的社會(huì)關(guān)系等總體上優(yōu)于一般民眾，獲取比普通民眾更多的財(cái)富有一定的合理性和必然性。又如，加快推進(jìn)信用體系的建設(shè)、實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、加強(qiáng)個(gè)人所得稅申報(bào)和管理、加強(qiáng)責(zé)任審計(jì)和隨機(jī)抽查機(jī)制等一系列制度的完善。

以新提任干部為公開試點(diǎn)對象

黨的十八屆三中全會(huì)提出推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)，從目前各地具體實(shí)踐看，也是多選取新提任處級(jí)、科級(jí)干部為公開主體。以新提任干部特別是科級(jí)干部為當(dāng)前我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開試點(diǎn)主要對象的原因有以下幾個(gè)方面：

一是年紀(jì)輕能夠接受升職對價(jià)。新提任科級(jí)干部一般比較年輕。他們大多受過良好教育，觀念較新，接受新事物比較快。從不同年齡層次官員群體的接受度來看，新提任科級(jí)干部對財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度往往更容易接受。新提任科級(jí)干部走上工作崗位時(shí)間不長，對前途充滿信心，相對于年齡較大的干部，對仕途有著更大的期望。又由于試點(diǎn)地區(qū)都把財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開納入官員考察、考核的范疇，因此出于仕途發(fā)展的需要，新提任科級(jí)干部能夠接受“公開”作為升職對價(jià)。另外，選取新提任科級(jí)干部進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開試點(diǎn)，有助于培養(yǎng)他們的廉政意識(shí)。從長遠(yuǎn)看，這對于他們今后在更高職位上、更長時(shí)間內(nèi)廉潔從政都會(huì)有著重要影響。

論點(diǎn)

以領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度為抓手“管人”，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動(dòng)機(jī)。各級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變著眼于權(quán)力運(yùn)行來預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗的方式，轉(zhuǎn)向著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的變動(dòng)來發(fā)現(xiàn)問題，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)圍繞“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)、查處一個(gè)，切實(shí)履行好監(jiān)督責(zé)任。

二是財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對簡單。新提任科級(jí)干部特別是新提任副科級(jí)干部財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對簡單。新提任正科級(jí)干部一般掌握權(quán)力時(shí)間不長，新提任副科級(jí)干部之前沒有掌握過什么權(quán)力，因此利用權(quán)力尋租獲得大量財(cái)產(chǎn)的可能性不大甚至是沒有。由于財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較簡單，因此新提任科級(jí)干部對財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開一般沒有多少顧忌，能夠接受。

三是人數(shù)相對較少涉及面小。從縣（市區(qū)）實(shí)施情況看，選取新提任科級(jí)干部為申報(bào)公開試點(diǎn)對象，一個(gè)重要原因在于其人數(shù)不多，能減少制度實(shí)施的阻力。因?yàn)槿藬?shù)比較有限，加上財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)也比較簡單，因此選取他們推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度較為容易。

四是有利于改革的穩(wěn)步推進(jìn)。科級(jí)干部處于領(lǐng)導(dǎo)干部體系的第一層級(jí)，掌握一定的權(quán)力，但權(quán)力相對有限。選取這一層級(jí)干部進(jìn)行試點(diǎn)不會(huì)對整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部體系產(chǎn)生大的震動(dòng)。再一點(diǎn)，由于當(dāng)前我國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開試點(diǎn)地區(qū)比較顧慮媒體的不當(dāng)宣傳和過度炒作，因此在具體實(shí)施這一制度時(shí)大都堅(jiān)持少說多做的原則。很多試點(diǎn)地區(qū)盡管一直在做，但對外基本上是少宣傳甚至是不宣傳，這樣一來，制度實(shí)施的社會(huì)影響就不會(huì)很大，這也有助于試點(diǎn)單位避免較大的社會(huì)輿論壓力，輕裝上陣，從而不斷探索和推進(jìn)這一制度。（本文為2013年中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院課題“中國特色社會(huì)主義反腐敗理論體系研究”（2013B-10）和2013年度教育部重大項(xiàng)目“建構(gòu)立體形式的反腐敗體系研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13JZD013）的研究成果。）

程新友 jcfycxy@sina.com