地方政府治理的內(nèi)涵、特征與績效評估緯度構(gòu)建

丁輝俠

內(nèi)容摘要：地方政府承擔(dān)了大量的地方性公共服務(wù)供給，其治理水平不僅影響地方公眾的生活質(zhì)量，同時也影響地方公眾對政府的信任、和諧社會建設(shè)與社會穩(wěn)定。本文在界定地方政府治理內(nèi)涵與基本特征的基礎(chǔ)上，以公共服務(wù)為例，從結(jié)果和過程兩個緯度提出評估地方政府治理績效的基本框架，并對其應(yīng)用前景進行了展望。

關(guān)鍵詞：地方政府 公共服務(wù) 治理 績效評估

引言

地方政府承擔(dān)著大量地方性公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給職能，如交通、公共安全、消防、教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、供水、供電等。地方政府的職能定位在本質(zhì)上要求地方政府治理應(yīng)加強公共服務(wù)職能、建立多中心的治理結(jié)構(gòu)、提高地方治理的效率等。可以說，地方政府治理績效不僅影響地方公共服務(wù)的供給水平和質(zhì)量，同時影響地方公眾的生活質(zhì)量、地方公眾對政府的信任、和諧社會建設(shè)與社會穩(wěn)定。因此，加強地方政府治理績效的評估對于提高地方政府治理能力，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高地方政府治理績效具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

到目前為止，我國在公共部門的績效評估方面，主要集中政府目標、政府網(wǎng)站及一些職能部門工作績效與公共服務(wù)的評價，對于地方政府治理績效評估的研究還比較少。倪星（2007）指出在我國績效評估中存在地方治理過程與績效評估脫節(jié)、對績效評估的整體設(shè)計和系統(tǒng)過程考察不夠、多種方法的應(yīng)用尚欠整合、缺乏原創(chuàng)性研究等問題。

地方政府治理的內(nèi)涵與基本特征

（一）地方政府治理的內(nèi)涵

自從1989年世界銀行正式使用“治理危機”以來，治理一詞頻繁出現(xiàn)在行政學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，但是對于治理內(nèi)涵的界定目前還是模糊且不統(tǒng)一的。例如，Kooiman（2003）認為治理旨在解釋社會問題或創(chuàng)造社會機會，建立一套社會規(guī)則，為管理活動建立一套標準。我國學(xué)者毛壽龍（1998）認為治理是指政府對公共事務(wù)管理過程不直接介入，掌舵而不是劃槳。俞可平（2001）認為治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定為：“在一個既定的范圍內(nèi)政府與市場、第三部門、公民社會實現(xiàn)合作、協(xié)調(diào)，以達到合理分配資源、適當處置各種利益、圓滿處理各種關(guān)系，從而滿足公眾需要的一種新型的政府與市場、政府與第三部門、政府與公民社會的多重伙伴關(guān)系”。楊雪冬（2008）指出治理關(guān)注的是權(quán)力如何行使，并指出從全球到國家，再到地方以及社區(qū)都可以發(fā)生治理現(xiàn)象，涉及國家、私人部門以及公民社會等眾多主體。民主、法治、透明、責(zé)任、服務(wù)、公平、效率、有競爭力等被認為是治理的基本準則。

對于地方治理，鄭志龍（2009）指出地方治理意味著政府與公民社會之間的互動更為頻繁，治理關(guān)系也更為復(fù)雜。英國學(xué)者Bovaird和Loeffler（2007）對把地方治理的定義為：“為了影響公共政策的結(jié)果，地方利益相關(guān)者相互作用的方式”。地方治理已不僅僅是政府自己的事情，而是更多的征求相關(guān)利益者的意見基礎(chǔ)上形成的協(xié)商管理地方公共事務(wù)的民主過程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再僅在政府內(nèi)部尋找好的管理模式，而是追求外部利益相關(guān)者認可價值的管理模式。鑒于此，本文認為地方治理是地方政府在充分尊重公眾及其它利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，進行地方性決策、實施地方事務(wù)管理、提供地方公共服務(wù)的過程。

（二）地方政府治理的基本特征

1.地方政府治理的主體具有多元性。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，復(fù)雜的地方公共事務(wù)僅憑借公共機構(gòu)難以解決，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主體具有多元性，除地方政府外，還包括社會公共機構(gòu)、公眾、企業(yè)、第三組織等。

2.地方政府治理的內(nèi)容具有復(fù)雜性。凡是與地方政府有關(guān)的事務(wù)都在其治理范圍之內(nèi)，如地方公共服務(wù)供給、經(jīng)濟增長、地區(qū)穩(wěn)定、相鄰地區(qū)協(xié)調(diào)等。并且在不同國家的不同時期，地方政府治理的內(nèi)容可能具有一些差異。

3.地方政府治理要求具有回應(yīng)性。地方政府治理要達到共建和諧社會的目標，在客觀上要求應(yīng)具有回應(yīng)性，及時了解、回應(yīng)公眾多樣化的需求。一個具有回應(yīng)性的政府，應(yīng)具有透明性、責(zé)任性、效率性和公平性等基本特征。

4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，這就要求任何地方政府依法行事，其各個部門各司其職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行公共服務(wù)職責(zé)，維護公眾的合法權(quán)益。

地方政府治理績效評價的指標體系構(gòu)建—以公共服務(wù)為例

地方政府治理績效是指各級地方政府在管理社會公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所取得的成績和效益。地方政府治理績效評估，就是根據(jù)治理的目標、采用科學(xué)的方法，對各級地方政府治理的績效進行測量、考核，反映其工作的實際效果，從而獎優(yōu)罰劣，促進政府改進工作，提升管理效率和服務(wù)質(zhì)量（倪星，2007）。

對于地方政府治理的績效評價，目前文獻不多，并且不同的文獻從不同角度進行評價，例如透明國際的腐敗指數(shù)，世界銀行的責(zé)任與行政執(zhí)行能力指標，英國國際發(fā)展部從人事和民主方面評估治理績效。對于公眾而言，最關(guān)心的問題在于地方政府是否改善了他們的生活質(zhì)量以及是否克守透明、公平的治理規(guī)則。英國學(xué)者Bovaird（2006）以英國康沃爾（Cornwall）市Carrick區(qū)議會公共住房服務(wù)為例，從公眾生活改善與治理規(guī)則的執(zhí)行兩個方面對地方政府治理的質(zhì)量進行了評估，這對于我國地方政府治理績效評估具有較強的借鑒意義。借鑒Bovaird的評價方法，本文從結(jié)果評估和過程評估兩個維度設(shè)計我國地方政府治理績效評估指標體系。

（一）地方政府治理績效—結(jié)果評估

從結(jié)果角度評估政府治理，是對政府治理實施一段時間后效果的評價。近年來興起的政策科學(xué)評估，即是從結(jié)果緯度評估公眾對于政策執(zhí)行結(jié)果的滿意度，進而判斷政策是否合理。地方政府治理績效的結(jié)果評估，主要從公眾對公共服務(wù)與生活質(zhì)量的滿意程度方面來評價。表1給出了地方政府治理結(jié)果評估的緯度及內(nèi)容解釋。endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達到所想要的治理效果，如經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務(wù)滿意，而不是對公共服務(wù)本身的質(zhì)量進行評價。如健康和社會福利項中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標設(shè)計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經(jīng)濟發(fā)展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結(jié)果緯度進行評估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評估指標及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準則與基本特征的基礎(chǔ)上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結(jié)經(jīng)驗、監(jiān)督治理過程、激勵治理創(chuàng)新的目的。在我國，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學(xué)的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學(xué)、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

1.倪星.中國地方政府治理績效評估研究的發(fā)展方向[J].政治學(xué)研究，2007（4）

2.尚虎平.從治理到政府治理績效：數(shù)據(jù)挖掘視域下的政府治理績效評估[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報，2009（3）

3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學(xué)出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會科學(xué)文獻出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學(xué)，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達到所想要的治理效果，如經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務(wù)滿意，而不是對公共服務(wù)本身的質(zhì)量進行評價。如健康和社會福利項中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標設(shè)計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經(jīng)濟發(fā)展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結(jié)果緯度進行評估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評估指標及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準則與基本特征的基礎(chǔ)上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結(jié)經(jīng)驗、監(jiān)督治理過程、激勵治理創(chuàng)新的目的。在我國，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學(xué)的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學(xué)、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

1.倪星.中國地方政府治理績效評估研究的發(fā)展方向[J].政治學(xué)研究，2007（4）

2.尚虎平.從治理到政府治理績效：數(shù)據(jù)挖掘視域下的政府治理績效評估[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報，2009（3）

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5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學(xué)，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint

需要說明的是，雖然本文建立的地方政府治理績效評價指標體系以公共服務(wù)為例，但是地方政府治理并不僅停留在公共服務(wù)提供層面，而是通過公共服務(wù)提供達到所想要的治理效果，如經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧等。因此，在指標衡量時，都是從公眾感知角度，評價公眾是否對公共服務(wù)滿意，而不是對公共服務(wù)本身的質(zhì)量進行評價。如健康和社會福利項中，應(yīng)從公眾感知角度衡量目前的健康和福利服務(wù)是否達到滿意，而不是從健康和福利服務(wù)本身去衡量。在具體指標設(shè)計方面，可以進一步細化，如在健康與社會福利方面，可以通過以下幾個問題進行主觀評價：目前的狀況與以前相比是否有所改善？對目前的狀況是否滿意？同時，還可以用客觀性指標，如目前健康與社會福利標準是否低于國際標準或經(jīng)濟發(fā)展水平相似國家標準？

（二）地方政府治理績效—過程評估

對地方政府治理績效從結(jié)果緯度進行評估，可以監(jiān)督地方政府在治理過程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎樣才能保證良好的治理效果，則需要評估者關(guān)心在地方政府治理過程是否遵守了治理的基本準則和基本程序，因此過程緯度的評估可以通過對治理準則和程序的遵守情況的評價促進治理結(jié)果的公共利益趨向，具體評估指標及其內(nèi)容解釋如表2所示。

結(jié)論與應(yīng)用前景分析

地方治理在我國的發(fā)展與創(chuàng)新在客觀要求在理清地方治理的基本內(nèi)涵、準則與基本特征的基礎(chǔ)上，對地方治理的績效進行評價，以達到總結(jié)經(jīng)驗、監(jiān)督治理過程、激勵治理創(chuàng)新的目的。在我國，改革和創(chuàng)新地方政府治理過程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理績效，是落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。因此，對于地方政府治理績效的評價對于完成地方政府的政治與管理任務(wù)都具有重要的意義。

雖然本文提出評估地方政府治理績效的基本構(gòu)想，試圖從結(jié)果與過程兩個緯度來界定治理存在的領(lǐng)域以并評價治理績效，但眾所周知，一個好的評估指標體系需要客觀公正的評估主體采用科學(xué)的評價方法，才能達到客觀公正評價的目的。在我國，地方政府績效評價雖已引入非政府主體，但是企業(yè)、公眾、第三組織等參與的程度有限，這在一定程度上影響評價結(jié)果的客觀性。因此，應(yīng)鼓勵支持社會組織積極參與政府治理過程及其評估活動。在評估主體合理、評估指標體系科學(xué)、評估方法有效、評估信息獲取成本可控等條件下，地方政府治理績效評估將成為改善地方政府治理績效的重要途徑。

參考文獻：

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3.毛壽龍.西方政府的治道變革[M].中國人民大學(xué)出版社，1998

4.俞可平主編.全球化：全球治理[M].社會科學(xué)文獻出版社，2002

5.楊雪冬.近30年來中國地方政府的改革與變化：治理的視角[J].社會科學(xué)，2008（12）

6.鄭志龍.走向地方治理后的政府績效評估[J].中國行政管理，2009（1）

7.Tony Bovaird， Elke Loeffler. Assessing the Quality of Local Governance： A Case Study of Public Services[J]. Public Money & Management， Chartered Institute of Public Finance and Accountancy，2007.vol. 27（4）

8.Tony Bovaird. Evaluating the Quality of Local Governance： Some Lessons from European Experience[J]. Local Governance，2004， 30 （4）endprint