“馬上辦”辦公室的制度分析

毛新偉

摘 要：為了克服政府的不作為、慢作為，湖北省襄陽市樊城區成立了“馬上辦”辦公室，主要起著協調和督查的作用。這種制度安排有其特點和優點。其形成有著復雜的原因。

關鍵詞：政府 “馬上辦”辦公室 制度建立

中圖分類號：F243

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）06-058-02

2013年3月，湖北省襄陽市樊城區區委區政府決定，按照有場所、有人員、有制度等“八有”標準，在全區10個鎮（辦）、27個職能部門、155個村（居）全部成立“馬上辦”辦公室。一年多來，這些“馬上辦”辦公室共受理來訪、上級轉辦等1032件，辦結率100%，群眾滿意率達97%以上。“馬上辦”辦公室的成立，有利于監督政府機關及其工作人員依法履行職責，克服“惰政”，提高行政效率，有利于溝通政府與公民，保護公民及其他組織的合法權益，特別是改變有些政府機關存在的工作不用心、做事不認真等拖沓懶散的作風，提供了一條可行的途徑。

一、“馬上辦”辦公室的制度特點

1.崇尚服務行政的理念。服務行政是對統治行政、管理行政理念的揚棄，是時代發展的必然要求。它強調，政府在治理公共事務的過程中，必須以人民群眾的利益為最高準則，積極回應人民群眾的要求，主動維護公共利益。樊城區成立“馬上辦”辦公室，就是要糾正少數政府機關及其人員身上存在的慢作為、不作為等問題。依據“馬上辦”辦公室的有關制度設計，可以避免群眾盲目地在各個部門來回跑，并且在規定的時間點督查相關部門開展工作，大大地方便了人民群眾。同時，“馬上辦”辦公室并不只是就事論事，而是根據所受理的問題，去發現并處理與之相關的普遍性問題，詮釋了主動回應的行政精神。

2.體現了效率行政的潮流。效率行政要求更少的行政投入和更多的行政產出。其中，行政投入不僅包括一定的人力、物力和財力，也包括時間上的投入。從更深層次來看，一切行政投入最終都可以歸結為時間上的投入。然而，由于行政體制以及文化等各方面因素的影響，我國有些政府部門存在時間觀念差的問題。而樊城區則順應效率行政的潮流，通過成立“馬上辦”辦公室，先后制定、出臺了《“馬上辦”工作職責》、《“馬上辦”信訪接待流程規范》等13項制度和工作規范，并明確三項內容必須馬上辦：涉及行政審批項目和面向公共服務的事項，必須馬上辦；群眾向黨委、政府咨詢或合理訴求，必須馬上受理，及時落實；涉及重大民生問題，必須馬上辦，維護群眾利益。

3.強調精簡、整合機構。“馬上辦”辦公室受到了增加行政成本、浪費公共財政的質疑。但至少從機構設置的角度看，“馬上辦”辦公室是強調機構精簡的。這個辦公室是由原來的治庸辦、糾風辦、優化辦等六個機構整合而成，實現了六合一的資源優化。而且這個辦公室的工作人員主要是從紀委、作風辦等抽出的人員，不新增人員和編制。同時，“馬上辦”辦公室也強調機構的整合和配合，形成了一個三級網絡結構：區級“馬上辦”辦公室主要負責督查中心工作的落實和重大項目的推進；鎮、街道辦事處以及各職能部門的“馬上辦”辦公室主要負責本戰線、本轄區的工作落實以及民生保障；社區居委會的“馬上辦”辦公室負責把一些民生訴求解決在百姓家門口，三級網絡由區級“馬上辦”辦公室總調度、總督查。

4.突出協調、督查功能。根據“馬上辦”辦公室的一些制度和規定，可以看出，“馬上辦”辦公室本身不具備解決問題的職能，它主要是一個協調性機構，就像醫院的“導醫臺”一樣，起一個接待、登記、分流的窗口作用，而且它還具備調度和督查的兩項功能。一方面，根據具體的辦事訴求，調度有關職能部門整合資源解決問題；另一方面督查具體的辦事單位高效辦事，限期辦結。這對于遏制部門間推卸責任，破解各職能部門各自為政的不利局面，都是有益的探索。

二、“馬上辦”辦公室的制度成因

1.官僚制本身的不足。因為“傳統官僚制是建立在法理權威基礎上的一種高度理性組織機構的理想類型”{1}，所以目前包括我國在內的絕大多數國家的政府機構都是依據官僚制的原則和精神設置的。根據韋伯的說法，官僚制由于排除了非理性因素的干擾，因而可以達到效率的最大化。然而客觀的事實是，即使在最理想的狀態下，官僚制也未必能達到最高的效率。首先，官僚制強調嚴格的分工，這有利克服職責不清，減少職能交叉帶來的組織摩擦，但也導致缺乏有效的協調和配合，從而造成機構合作中的行動遲緩拖沓，而由于公共事務趨于復雜化，政府機關在提供公共服務時，往往需要多機構的合作。其次，官僚制強調嚴格的下級服從上級的單向責任機制。這種責任機制能保證組織的權威和要素在縱向上的統一。但也導致政府工作人員對外界環境，特別是對公民的合法要求反應遲鈍。這些因素在客觀上造成了政府行動緩慢，該馬上辦的事往往不能馬上辦。為了應對各種壓力，原有的制度存在某種失效，就要求在政府體制內設置某種制度或組織來彌補和補救。這是“馬上辦”辦公室成立的一個制度成因。

2.我國政府組織機構特有的問題。我國政府組織機構不僅有源自官僚制本身的問題，還有源自“官僚制發育不足”的問題。這是我國政府組織不同于一些西方國家成熟行政體制的地方，因而可以看作是我國政府組織特有的問題。主要表現在兩個方面。首先，由于政府職能轉變尚不完善，組織機構的職能交叉、混亂的情況依然比較嚴重。同時，我國實行條塊結構的雙重領導體制，加上關系復雜等特殊國情，使得我國政府組織分工不清、多頭領導、責任紊亂的問題很突出。其次，我國行政文化中的“官本位”思想根深蒂固，政府工作人員易于在潛意識中將自己當成了高高在上的“官老爺”，形成“門難進、事難辦、話難聽”的衙門作風。這兩點實際上與官僚制的理性精神相違背的，可以看作是我國政府組織官僚制發育不足的表現。而這種不足會從另一個層面引起政府的不作為、慢作為。從而在客觀上要求制度上創新和改革。“馬上辦”辦公室就是在這種要求下產生的。

3.協調制度的缺乏。一般而言，西方國家針對官僚制強調分工清晰卻乏于協調的事實，特別注意行政協助、行政協調制度的完善。在強調職能劃分清晰的同時，通過法律的形式對機構之間的協助、協調作出明確規定，使各部門相互支持配合的責任和義務法定化。而我國經過歷次機構改革以后，雖然機構職能的劃分方面取得了一定進步，但在部門之間的協調配合方面尚缺乏明確的、法律化的制度和方法。這就使得政府在運作過程中各自為政、缺少配合。即使有，也顯得隨意而不穩定。更嚴重的是，在部門利益的驅動下，一些部門甚至還相互抵制，嚴重破壞正常的行政秩序。這種協調制度的缺乏，使得一些本該快速解決的問題，由于各部門之間的踢皮球而白耗時日。在這種情況下，政府組織往往會由上級牽頭，成立協調機構來解決那些本應由各部門之間協調合作的問題。“馬上辦”辦公室就是這樣一類機構。

4.運動式治理的一部分。以上談到了“馬上辦”辦公室產生的一些背景原因。但問題是，我國政府組織存在的這些問題一定非要成立“馬上辦”辦公室才可以解決嗎？不一定。事實上，我國政府組織所存在的這些問題，其他國家在一定程度上也存在。但他們更多是依靠制度建設等理性化治理來解決。而我國由于人治的文化、特殊的國情等因素，在解決此類問題時，更多的是依靠運動式治理。運動式治理就是政府針對某一特定問題采取的短期的、暴風驟雨般的重點式的治理。運動式治理往往伴隨著臨時性組織的產生。而樊城區的“馬上辦”辦公室的成立，就是應2011年全省范圍內的“治庸問責”運動而興起的。

注釋：

{1}馬克斯·韋伯.經濟與社會.商務印書館，1997年版，第242頁

（作者單位：湖北文理學院 湖北襄陽 441053）

（責編：若佳）endprint