近代中國的政府債務與鹽稅抵押

馬金華 劉 沛

1895年的瑞記借款，是鹽稅第一次用于擔保外債。從此之后清政府多次的借款，都是拿鹽稅作為部分的擔保，由此近代鹽稅與外債之間的聯系開始建立，但此時鹽稅的征收和債款的償付仍是屬于中國政府的管理權限。1913年，日、德、英、法、俄5個帝國主義國家的銀行集團逼迫袁世凱北洋政府與之訂立了善后大借款合同，合同要求用鹽稅作為借款償還本息的資金擔保，從而開始直接控制了中國政府的鹽稅征收與管理，牢牢綁定了鹽稅與債務兩者之間的聯系，而靠借債度日的北洋政府又常用鹽余向銀行抵押借款或作為內債發行的資金擔保，進一步強化了這種聯系。直到國民政府整頓鹽稅和整理債務，才解開了鹽稅與債務半個世紀以來的千絲萬縷的聯系。

一、關系肇始：晚清時期以鹽稅為抵押的外債

近代外債，主要指的是近代中央政府以及地方政府向外國政府和民間組織舉借的債務或賠款。近代外債的舉借起源于第一次鴉片戰爭以后，滿清政府統治日趨衰落，政治腐朽，財政面臨嚴重的危機。清朝政府為鞏固封建統治，一方面在國內積極鎮壓農民起義，為了籌集軍費與西方列強勾結在一起，從而獲得貸款資助；另一方面在對外戰爭中，每次戰敗之后都會進行大量的賠款，為了償付戰爭巨額賠款，又不得不舉借外債，從而使得戰爭、賠款、外債三者密不可分，連成一體。隨著西方列強對中國政治經濟侵略的加深，外債充當了侵略的急先鋒，政府的主要財政收入比如海關稅、部分常關稅以及厘金的征稅權都充當了外債的抵押品而被列強無情竊奪。甲午中日戰爭后，清政府財政瀕臨破產，在關稅厘金不敷抵押之際，連鹽稅和田賦都開始用作外債的擔保。鹽稅收入是中國歷代封建王朝的重要財政收入。“光緒末，合課厘計共二千四百萬（兩）有奇。宣統三年，度支部預算，鹽課歲入約四千五百萬（兩）有奇。”①(清)趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四·鹽法[M].北京:中華書局,1977.晚清政府的財政收支結構發生重大變化，帶有近代工商稅色彩的關稅成為僅次于田賦的第二大稅源（見表一）。鹽稅和關稅收入在晚清的政府財政收入中占有比例接近一半，直接關系著政府的財政與經濟命脈。列強為使其貸款的償付有穩定保證，當關稅不能進行債務抵押之時，西方列強們覬覦鹽稅這塊肥肉已久，力圖將中國鹽政控制在自己手中，主要手段就是將中國鹽稅作為償還外債的抵押品。

表一 晚清財政收入結構比較表

近代中國鹽稅真正成為抵押或擔保的外債開始于1895年。中日甲午戰爭戰敗之后，清朝政府被迫與日本簽訂了《馬關條約》，賠款白銀2.3億兩。為解燃眉之急，清政府只能從1895年起用鹽稅收入作為擔保資金，開始大力舉借“瑞記洋款”，遂開列強攫奪中國鹽稅主權之先河。從1895年至1911年清朝滅亡止，合計共借以鹽稅作抵押的外債和賠款共有10筆（見表二）。另外，1909年的湖北公債和1910年的直隸公債雖名為國內公債，但實際大部分被外國銀行購買，因此上述兩項國內公債也由鹽務稽核所負責償還，到1917年還清為止，鹽稅償還湖北公債449472.16元，直隸公債2909049.5元（見表三）。

表二 清政府以鹽稅收入作抵押的外債與賠款（1895－1911）

表三 鹽稅償還1909年湖北公債和1910年直隸公債表

需要說明的是，在辛亥革命之前，外債和賠款主要抵押為關稅收入，鹽稅只起補充的作用，雖也充當外債的抵押品之一，但其征收和管理大權仍控制在中國政府手中，鹽政主權尚未喪失，清朝統治者通過對鹽稅的大肆搜刮，將其中一部分以償付外債的方式交給西方列強各國壟斷資產階級，使鹽稅成為西方列強掠奪中國財富的工具，并為列強控制中國鹽政提供了前提。

二、千絲萬縷聯系之建立：北洋政府舉債泛濫與鹽稅主權的喪失

北洋政府時期，政府債務與鹽稅建立起了千絲萬縷的聯系，這種聯系的建立，主要通過兩步來實施。一是1913年善后大借款的簽訂，使得列強對中國的債務牢牢綁定了中國的鹽稅，由此列強也攫取了中國鹽稅的主權；二是隨著北洋政府對關稅主權的喪失，鹽稅成為政府債務的主要抵押品來源，借債度日的北洋政府又通過債務的泛濫舉借進一步強化了債務與鹽稅盤根錯節的聯系。

（一）善后大借款：債務牢牢綁定鹽稅

受辛亥革命爆發的影響，關稅收入減少，外債償還受到影響。因此，列強千方百計于關稅主權外謀求我國鹽稅主權。1912年1月英國公使朱爾典向英國政府報告說：“北京外交團正在采取步驟，以便為償還賠款而取償于辛丑條約中所規定的第三項而且是最重要的一項擔保物，即鹽稅收入。”①胡濱譯.英國藍皮書有關辛亥革命資料選譯(下冊)[M].北京:中華書局,1984:842.袁世凱上臺后，急于誅除異己，復辟帝制，而當時中國的財政又極困窮，于是他不得不依賴外債，1912－1916年，袁世凱政府共舉借外債47 870萬元，重要的就有十余種②楊蔭溥.民國財政史[M].北京:中國財政經濟出版社,1985:15-16.。這些借款，大都附有苛刻的條件。

善后大借款的簽訂，使列強以鹽稅收入作借款之抵押為條件，奪取了我國鹽稅主權，使得中國政府的債務與鹽稅建立起了千絲萬縷的聯系。《中國政府善后借款合同》（簡稱“合同”）對以鹽稅收入作“善后大借款”之擔保、鹽稅的征收和存儲、鹽務管理體制的改革等一系列問題作了詳細的規定，從這些規定中，不難看出帝國主義列強通過債務牢牢綁定鹽稅來實現對我國鹽政主權的覬覦和攫奪。如“合同”第四款中說明：“此項借款總額及關系此項借款之墊款之本利，除鹽務收入按照本合同附單所開，業已指定為從前借款債務之擔保未經清還者外，即以中國鹽務收入之全數，作為擔保，此項借款或其一部分未清還以前，其所有本利，應較將來他項借款或他種抵押之債務，用以上所指鹽務收入者，獨占優先權。凡他項借款或他種抵押之債務，比此次借款更占優先權或與之平等者，或減少或損害鹽務收入用以擔保此項借款每年應有款項之利權者，均不得舉行或創辦，又將來他項借款或他種抵押之債務，用上文所指鹽務收入者，須本借款占優先權，并須于將來他項借款或他種抵押之債務之契約內載明。”③中國政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀要.上海:商務印書館,1919:529-530.此規定有三個方面的含意：第一，中國鹽稅收入全部作為善后借款和關系此項借款之墊款及本利的擔保。第二，償還優先權。“合同”要求必須首先償還善后借款和關系此款的墊款及本利，然后才能償付其他借款和債務。第三，鹽稅抵押的壟斷權。將來其他借款和抵押的債務，如果條件較此次借款優惠，可能影響作為此次借款擔保的鹽稅收入，有損于此次借款的利益，一律不得舉辦。

關于鹽稅之征收和存儲辦法，“合同”也有規定：“各產鹽地方鹽斤納稅后，須有該處華洋經協理會同簽字，方準將鹽放行。所有征收之款項，應存于銀行或存于銀行以后所認可之存款處，應歸入中國政府鹽務收入帳內，并應報告稽核總所，以備與稽核總所所存之表冊核對。以上所言鹽務進款帳內之款，非有總會辦會同簽字之憑據，則不能提用。”①中國政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀要.上海:商務印書館,1919:530-531.銀行團通過詳細的鹽稅征收、存儲辦法，牢固地把持了中國全部鹽稅收入，使得善后借款的還本付息有充分保證。

對于鹽余的放還問題，全國的鹽稅收入，首先要保證償還列強債款的本息，剩余部分才歸中國政府支配。“合同”第四款內規定：鹽務收入除償還借款本利而外，“所有盈余之款，應如數撥歸中國政府，用以辦理此項事宜”②中國政府善后借款合同[M]//林振翰.川鹽紀要.上海:商務印書館,1919:530.。雖然理論上“鹽余”為中國政府的收入，善后大借款五國銀行團和鹽務稽核總所無權過問，但在實際執行中，銀行團卻常常尋找各種口實延宕、拒付鹽款或者干脆扣押。可見，“善后大借款”的訂立給中國鹽政造成的影響是空前的。“鹽稅供擔保品之用，但禍國殃民，尤不如善后借款合同之烈。”③劉秉麟.近代中國外債史稿[M].北京:三聯書店,1962:107.

It is assumed that the shape of the contact region, the relative motion and the interaction force between the stator and rotor of the ultrasonic motor do not vary with time. If t=0, the equation of the contact surface of the stator and rotor is in the following

（二）北洋政府舉債泛濫：強化了債務與鹽稅的聯系

“善后大借款合同”不僅因鹽稅的規定直接影響了我國財政，而且由于鹽務行政方面的條文，嚴重侵犯了我國財政主權。與此同時，由于西方列強的介入，給地方政府很大的震懾力，直接推動了北洋政府對落后的鹽稅制度進行一系列的改革。1913年2月，北洋政府頒布實行《鹽稅條例》，聘任英國人丁恩為鹽務顧問，他按照“就場征稅、自由貿易”的原則整頓晚清混亂不堪的鹽稅制度。在列強的干預下，北洋政府的鹽稅改革得以部分實行，鹽稅收入遞增。改革推行后的第一年（1914）鹽稅便多達6800多萬元，比清末時期的最高年份增長5000萬元（見圖一）④南開大學經濟研究所經濟史研究室.中國近代鹽務史資料選輯:第一輯[G].天津:南開大學出版社,1985:447-449.。

資料來源：陸仰淵、方慶秋主編的《民國社會經濟史》，中國經濟出版社，1991年，第91頁。

由圖一可知，1912年至1914年鹽稅收入陡增，1915年至1926年鹽稅收入整體上呈緩慢遞增之勢。鹽稅收入的遞增使其在北洋政府中央財政收入中所占比重增加，1914年，鹽稅占中央各項收入的24%，1915年，鹽稅占中央國庫實際收入的33%①張殿清.北京國民政府中央財政收入中的鹽稅[J].歷史教學,2006,(2).。相比于其他稅收，鹽稅成為北洋政府中后期所能掌握的唯一的一項大宗收入，但它的征收管理由代表西方列強利益的海關總稅務司越俎代庖，清政府只能得到償還完外債后的剩余部分，即“鹽余”，它成為北洋政府實際得到最重要的一筆收入。比如1919年每月歸中央支配的收入中鹽稅占總數的83%，出現了“所恃以付者，僅鹽余一項，平均每月得三四百萬元”②陳志讓.軍紳政權——近代中國的軍閥時期[M].北京:三聯書店,1980:177.的情況。

借債度日是北洋政府中央財政的最大特點，這些債務的舉借都與鹽稅相關聯。在海關稅抵押殆盡的情況下，整頓之后的鹽稅“有鹽務稽核總、分所經營，有內外銀行經匯、征收、匯發極為便利”③徐義生.中國近代外債史統計資料（1853-1927）[M].北京:中華書局,1962:113.。因此，中外銀行愿意接受鹽稅作為債務擔保。據統計，北洋政府時期的中央政府及派出機構以鹽稅作為擔保及和其他收入共同擔保而舉借的外債多達50項，合計總額大約3.7億多元④千家駒.舊中國公債史資料（1894-1949）[M].北京:中華書局,1984:148-197.。占同期外債總額的1/3。

北洋政府的鹽稅收入，除作為外債的抵押品外，還與內債有著千絲萬縷的聯系。北洋政府的內債形式多樣，主要有正式公債、國庫券、流通券、代金券以及國內銀行借款、墊款。鹽余支出用于償還公債的有：1918年的七年六厘公債、整理內債基金和九六公債。另據1920—1923年，北洋政府共發行鹽余庫劵9次，籌集資金3620萬元⑤財政部發行有利庫卷呈暨大總統令[G]//中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編.南京:江蘇古籍出版社,1991:968-976.（見表四）。

表四 1920—1923年北洋政府發行的鹽余庫券支出

截止到1924年，有確實擔保的國庫券共計4120萬元，由鹽余償還的為2500萬元，其中已償還1356.75萬元⑥楊汝梅.民國財政論[G].上海:商務印書館,1931:196.。起初，鹽余還具有償還債務的能力，后來因債款激增且各省截留鹽稅日多，鹽余收入開始入不敷出。1926年，鹽余收入為800萬元，而擔保的公債卻高達7924萬元⑦陳翰笙.中國農民擔負的賦稅[J].東方雜志,1928,(19):11.。另外，北洋政府還常常將鹽余挪作他用來保障中央機關的日常開支，使鹽余償還債務的規定往往不能兌現，這使得依靠債務維持正常運行的“北洋中央財政遭到重創”⑧張殿清.北京國民政府時期地方截留中央鹽稅淺析[J].河北大學學報(哲學社會科學版),2005,(1):16.，也充分反映了北洋政府對鹽稅的依賴程度。

三、割斷聯系：南京國民政府整頓鹽稅與整理債務

1927年，以蔣介石為首的國民黨反動派，在西方帝國主義和買辦資產階級的大力支持下，發動了武裝政變，成立了南京國民政府。1928—1932年期間，南京國民政府一直處于財政赤字不斷急增的態勢，1929年的赤字為1億元，1930年的赤字為1.01億元，到了1931年赤字高達2.17億元①史全生.中華民國經濟史[M].南京:江蘇人民出版社,1989:232.。這種財政困境迫使南京國民政府必須尋求一種穩定而又具有長遠增長潛力的財源，由此便決定了進行稅制改革成為其增財擴收的關鍵手段，除了推行關稅和統稅的改革之外，針對鹽稅的改革也提上了日程。

（一）整頓鹽稅

鹽稅整頓面臨的問題之一就是各地截留鹽稅用于各地地方政府債務的抵押，而中央能夠收上來的鹽稅很少。據統計，1927年全國的鹽稅收入約6000萬元，而上交中央政府的僅300萬元②[美]阿瑟·恩·楊格,著.1927－1937年中國的財政經濟狀況[M].陳澤憲,陳霞飛,譯.北京:中國社會科學出版社,1981:21.，這源于20世紀20年代以后，地方軍閥的勢力迅猛膨脹，北洋政府時期，各派系軍閥的公開分裂，造成了各省截留鹽稅不斷增加（見表五），致使中央政府的鹽稅收入受到嚴重的影響。而被地方截留的鹽稅款，還常常被用作地方政府舉債的抵押品（見表六），對中央財政鹽稅的統一征管造成很大干擾。可見，南京國民政府面臨的鹽稅征收形勢十分嚴峻，危機感也是南京國民政府痛下決心改革鹽稅的主要動因。

表五 北洋政府時期歷年各省截留鹽稅情況表（單位：元）

表六 以鹽稅作抵押的地方政府舉債情況

南京國民政府整頓鹽稅的手段，首先就是斬斷鹽稅與政府債務的聯系，其次就是阻止和治理地方截留鹽稅，最終目的是提高鹽稅收入。

1928年，宋子文任財政部長后，對鹽務稽核所進行改組，宣布恢復鹽務稽核所的收稅職權，割斷鹽務稽核所對外償還債務的直接責任，使這一責任回歸中國政府的直接管轄①宋財政長關于鹽務稽核所政見[N].申報.1928-2-21（1982年影印本，第243冊，第491頁）.。1929年，財政部公布修訂的《財政部鹽務稽核總所章程》。新章程規定，鹽務稽核總所直隸于財政部，為中國政府行政機關。同時，決定由財政部負責償還與鹽稅有關的一切外債，而鹽務稽核機關不再具有決定鹽稅支款存儲的責任，對所有外國債權人也不再負責，這使得鹽務稽核機關不再受債權約束，完全成為中國政府的機關，實現了鹽政主權的獨立自主。

第二，治理地方截留鹽稅，割斷鹽稅與地方公債的聯系。

1928年7月，在第一次全國財政會議上，通過了《統一全國鹽稅收入案》和《統一各省鹽務機關征收人員任命權案》，決定將統一鹽稅作為主要任務提上議事日程。1929年6月17日，國民政府向各省政府及各軍事機關發出訓令，明令各地的鹽稅必須為中央核辦，不得就地實現截留①江鳳蘭.國民政府時期的鹽政史料[G].臺北國史館,1993:329-330.。此后，南京國民政府逐步實行了統一鹽稅征管權的改革。通過一系列的舉措，成功治理了各省截留鹽稅的情況。

第三，統一稅率，征收外債鎊虧附加。

針對國民政府成立初期全國鹽稅稅率參差繁雜的現狀，劃一稅率成為南京國民政府的重要工作。1932年財政部召開鹽務會議，議定輕稅區域的鹽稅稅率一律提高，重稅區域暫不變動，相鄰的區域使之漸趨平衡，以均負擔。會后由鹽務總局統籌擬定整理長蘆、山東、淮北、淮南、兩浙、松江及河東等7個產鹽區的稅率方案。1931年后，南京國民政府以鎊虧、改秤、建設費等名義多次進行加征鹽稅。鎊虧附加是1931年國民政府為彌補償還外債時所發生的鎊虧而加征的場稅。從1931年4月1日起，除山東東岸、廣東惠來、瓊崖等處因種種情況給予或免或減的優惠外，其他全國大部分地區所有食用鹽斤都按每擔3角的標準征收場附加稅。

南京國民政府成立初期進行鹽稅改革的根本目的在于增加中央的財政收入，以滿足其不斷擴張的財政支出需求，而從其成立初期所推行的鹽稅改革的效果來看，確實起到了增加中央財政收入的作用。一方面，通過將鹽稅的保管、支配權收歸中央政府，增加了中央可支配的鹽稅收入（見圖二）；另一方面，通過對地方截留鹽款和地方鹽稅附加的整治，將鹽稅稅收權限集中于中央，最終使得鹽稅收入較改革之前有較大幅度的增加，滿足了國民政府改革鹽稅的最初目的。

資料來源：楊蔭溥：《民國財政史》，中國財政經濟出版社，1985年，第47頁。

（二）整理債務

財政問題仍然是南京國民政府當時最棘手的難題之一。南京國民政府為了彌補虧空，采取了種種辦法來增加國庫收入，其中主要的有兩條：一是增加各種稅收；二是大舉借款。前一種辦法因為不少地區為大小軍閥所割據，實行起來困難較大。因此國民黨政府寄希望于對外借款，于是四處活動，希望得到西方國家的支持。在外國顧問的建議下，國民政府做出三項決定：一、將需要整理之外債分為兩類，一類為債約中明確規定由中國關鹽兩稅來償還的，稱為“有確定擔保債款”，另一類為“無確定擔保債款”。二、成立內外債整理委員會，由行政、監察兩院院長及財政、交通、鐵道、外交等部部長充之，并聘外國專家為顧問。三、由關稅和鹽稅中撥出款項充作還債基金，自1929年2月起，從關稅收入之中每年拿出500萬元作為基金，專款存儲，以備整理外債（包括內債）之用，鹽稅中撥出的基金主要用于整理外債。

在有確實擔保的外債中，以關稅為擔保的借款，其還本付息一般能如期進行。然而，以鹽稅作擔保的外債的還本付息，則出現過波折。南京國民政府一方面堅持由財政部而不是由鹽務稽核總所來負責鹽稅撥付外債本息，另一方面采取措施增加鹽稅實收數，陸續恢復償付有關借款本息和補付遞延本息。通過外債的整理，使得南京國民政府債信有了很大的提升，為爾后獲得大量貸款創造了有利條件。

內戰爆發后，為彌補財政赤字，支撐反共內戰，國民政府一面繼續實行戰前的整理外債政策，一面大量舉借內外債。1946年4月，財政部曾向行政院提議，自當年7月1日起恢復償付關、鹽稅擔保各債。但由于國力不敷支付，關鹽稅實際收入也遠未達到戰前水平，償債能力甚低①據楊蔭溥《民國財政史》第176頁載:1946年度關、鹽稅收入為5489億元。按1947年1月的官方匯價，僅合0.8億美元。而1936年度關、鹽稅總收入8.8億余元國幣（同書第47頁），按當時匯價，約合2.6億美元。。因此，財政部擬將停付各項外債一律延付8年，以后各年順序遞延，直至清償為止；凡遞延償付之債款，一律不計愆期利息；遞延償付的債款基金，均于到期前一個月由國庫撥各經理銀行備付②財政部擬具戰前各債恢復償付辦法致行政院密呈（1946年4月20日）[G]// 財政科學研究所,中國第二歷史檔案館.民國外債檔案史料:第二卷.北京:檔案出版社,1991:480－484.。這是抗戰結束后，財政部對關鹽稅擔保外債所提出的第一個“再整理”方案。此后幾番周折，直至1948年12月29日，行政院第32次會議決定采用財政部所推薦方案，只恢復關鹽擔保8債（即英德續借款、善后借款、英法借款、斯浦借款、湖廣鐵路借款、馬可尼費克斯公司借款、芝加哥大陸商于業銀行借款、太平洋拓業公司借款）利息的一半，第一年需付2593334.6美元③財政部籌擬恢復償付外債利息辦法致行政院呈（1948年12月17日）[G]// 財政科學研究所,中國第二歷史檔案館.民國外債檔案史料:第二卷.北京:檔案出版社,1991:563－565.，從1949年起實施。但是，這個最“廉價”的方案旋即“因局勢關系”而被迫暫緩付諸實施。1949年6月，避退廣州的國民黨當局還在發出“俟將來國內經濟情況稍形穩定時，再行抉擇施行”償付外債本息方案的諾言④財政科學研究所,中國第二歷史檔案館:民國外債檔案史料:第二卷[G].北京:檔案出版社,1991:541.。但不到半年，國民黨的統治便在中國大陸完全崩潰，其整理外債政策也徹底失敗了。近代歷史上政府債務與鹽稅的復雜關系就此結束。