閑置土地的成因及對策— —以福建省莆田市涵江區為例

方文貴

（莆田市國土資源局涵江分局，福建 莆田 351100）

隨著轄區內城鎮化的推進和社會經濟的發展,大量征占土地以滿足建設用地需要，但也伴隨著不少土地未能有效開發利用，甚至造成閑置及土地資源浪費等現象。閑置土地的形成原因較為復雜，有政策制度及政府規劃變更的客觀觀因素，也有用地單位自身的主觀因素。加快處置閑置土地及盤活利用土地資源，不但能緩解轄區內土地資源利用的緊張局面，而且能幫助項目盡早動工建設，促進地方經濟發展。通過摸清轄區內閑置土地的現狀，分析其特點和根源，提出化解閑置土地處置難題的對策及建議。

一、轄區內閑置土地現狀及特點

閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。通過調查國土資源、規劃建設及園區管委會等有關部門，深入走訪企業，經調查統計：轄區內有13個鄉鎮（街道辦、管委會），1個國家級工業園區、2個區級設立的工業園區，2009－2013年5年內轄區內共供應土地4427畝，其中：工業類項目用地2247畝、房地產等經營性用地855畝、道路等公益類項目用地1325畝；目前已形成閑置土地共有397畝，其中：工業類閑置土地354畝、房地產等經營性閑置土地43畝；按閑置原因劃分，其中：因企業自身原因造成閑置土地323畝、因其他原因造成閑置土地74畝。

轄區內閑置土地現狀特點是：(1)在近5年土地供應總量中閑置土地占有比例達8.97%，土地閑置現象較為嚴重；(2)閑置土地用途結構中，工業類閑置土地占較大比例，占閑置土地的89.17%，其次是房地產等經營性閑置土地占10.83%，道路等公益事業類用地均能按期動工建設，不存在閑置土地現象；（3）土地閑置按形成原因大體分兩類：一類是企業自身原因造成，占閑置土地總量的81.36%，另一類是是政府原因造成，占閑置土地總量的18.64%。

二、閑置土地形成的主要原因

1、項目建設單位自身原因造成閑置土地

閑置土地形成的原因是多方面的，其中由于建設單位自身原因占據主導因素：一是受近年來國際、國內經濟形勢和市場環境變化影響，部分項目在招商引資階段與政府簽訂投資意向協議并取得國有土地使用后，因資金鏈出現問題導致無法按國有土地使用權出讓合同約定的時間動工建設或竣工驗收，甚至中止建設；二是部分建設單位多批地少用地，建設規模小且已開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%，構成閑置土地；三是部分用地單位欲轉讓國有土地使用權，牟取土地利益，因尋找土地受讓對象、協商轉讓價格或辦理轉讓手續占用較長時間并超出規定的動工期限，造成土地閑置；四是部分房地產開發商因考慮房地產市場預售最佳時機，有意延后動工建設期限，造成土地閑置；五是土地出讓后需要辦理項目備案（核準）、規劃許可及總平面設計、環保評估、施工許可、消防及林業、水土保持等相關手續方能動工建設，部分企業因相關業務不熟悉或緣于怠慢，造成相關手續未能及時辦理完結并導致無法按時動工建設；六是建設單位因內部股東意見不一致、與外公司合作條件不成熟或未達成合作協議，造成動工建設時間遲延。

2、其他原因造成閑置土地

如：道路工程建設需占用原批準項目紅線范圍內的用地，造成原項目根本無法動工建設或需調整變更總平面設計并導致構成閑置土地；部分項目用地紅線外配套道路未通達、水電未通，造成交付土地后無法動工建設，并形成閑置土地。

三、閑置土地處置措施及對策

閑置土地一直存在查處難、收回難等困擾，近年來采取的重查處輕預防有關措施已顯現弊端，其主要原因是措施滯后，不注重源頭及早期預防，且責任不清。針對轄區內閑置土地特點及形成的具體原因，提出以下措施及對策：

1、從源頭上預防，促進土地按時開發建設

一是對工業、經營性用地項目可建立建設履約保證金制度。即：在項目招標、拍賣、掛牌階段，在出讓公告中明確設定參加競買對象應繳納建設履約保證金，競得土地后須按土地出讓合同約定的動工期限及規劃設計指標建設，并按廠房及配套設施竣工驗收、投入生產及實現納稅三個階段，屆時分期返還建設履約保證金。對不能按期動工建設并投產的，將不予以返還建設履約保證金。這將從源頭上有效防止閑置土地的產生。二是供地應達到“凈地”條件和動工條件，避免因征地拆遷等政府原因造成的土地閑置。擬供應的土地應當是土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，水、電、路、通訊已通達，具備動工開發必需的基本條件。

2、建立閑置土地靠前延伸服務制度

將閑置土地有關工作向前延伸至項目用地交地階段，變查處為靠前服務、變被動為主動，建立健全閑置土地靠前延伸服務制度：一是在項目供地并交付土地之日，實行現場確認并制作《項目用地建設跟蹤卡》，由建設單位和國土資源部門、規劃建設部門、用地所在鄉鎮、村級土地協管員共同到現場確認并在《項目用地建設跟蹤卡》上簽字，確認的主要內容是供地紅線范圍、面積、四至、是否達到土地出讓合同約定的交通及水電條件、是否達到凈地條件等，由國土資源管理部門向建設單位詳細說明閑置土地有關政策，從而讓建設單位更加明確土地開發建設的權利和義務；二是實行項目建設動態跟蹤服務，將規劃許可、施工許可及土建工程、竣工驗收等階段的時間節點和建設內容記錄到《項目用地建設跟蹤卡》上，做到一項目一卡，動態掌握每個供地項目的動工建設情況，改變待閑置土地出現后才進行查處的被動管理局面；三是建立主動介入服務制度，對工業項目掛牌競得后未在六個月期限內辦理動工建設相關手續的用地單位，及時介入調查其原因，并提供“綠色通道”、“一對一幫扶”等服務，指導其辦理動工建設手續，促進建設單位盡快開工建設。

3、建立閑置土地預警機制

閑置土地預警機制的工作對象主要是針對有閑置用地矛頭或明顯不按進度動工建設的用地單位。轄區內項目用地供地后一般是約定自交付土地之日起一年內動工建設，二年內建成投產。因此，若用地單位在項目供地后超過半年且經提供介入服務或幫扶，業主仍未辦理動工建設相關手續或進展較緩慢的，可啟動閑置土地預警程序：向閑置用地嫌疑單位發出告知函，提示其將構成閑置土地，并督促盡快辦理動工手續或盡快動工建設；對建設單位進行約談，著重分析用地不動工原因及告知閑置用地的處置法律后果等；預警機制的執行牽頭單位為國土資源管理部門，其還應注重與規劃建設、園區管委會及有關鄉鎮的橫向聯動及工作配合；預警工作著重針對企業主觀上惡意將造成土地閑置的行為。

4、實行閑置土地與融資貸款掛鉤制度

基層國土資源管理部門加強與上級國土資源抵押登記部門、房管抵押登記部門及金融部門的聯動與配合，建立健全閑置土地與融資貸款掛鉤制度。對臨近形成閑置用地及已形成閑置用地的企業名單及土地閑置具體情況，定期送交房管及國土資源抵押登記部門，在該企業辦理貸款時，對已臨近形成閑置用地企業，告知其盡快整改并視具體改正情況決定是否予以辦理抵押登記，對已形成閑置用地的企業直接不予辦理抵押登記手續，增強對閑置土地行為的威懾力。

5、從嚴查處、盤活利用閑置土地

在轄區內有部分項目用地經采取綜合管理措施后仍構成閑置土地，應區分企業自身原因和政府原因二種情形分別予以處置：一是對于企業自身原因造成的閑置土地，特別是對主觀惡意閑置土地行為，要嚴格依法處理，及時啟動閑置土地法律程序，對超過約定期限一年未動工建設的，應收取土地閑置費，對超過約定期限二年的閑置土地，依法予以無償收回；對達不到轉讓條件而非法轉讓土地的，應嚴肅查處，限制或禁止辦理國有土地使用權轉讓手續。二是對因政府原因造成的閑置土地，政府應積極組織相關部門妥善處理規劃調整、占地補償、土地置換及重新約定動工建設期限等事宜，并嚴格按擬定的時間節點辦理相關手續，防止土地二次閑置。以上二種情形收回的閑置土地，應積極通過二次招商引資重新嫁接新的項目，有效盤活利用閑置土地，或結合“舊城鎮、舊村莊及舊廠房”三舊改造工作，因地制宜，充分挖掘存量土地潛力，進行二次開發利用。

6、閑置土地歸責及獎懲機制

落實國土資源主管部門及規劃建設部門在閑置土地日常監管和調查處置中的法律責任；在本轄區內以鄉鎮或工業園區為考核單元，對閑置土地情況較嚴重的單元，可在年度土地利用計劃、新增建設用地報批等方面采取限制或暫停措施，對閑置用地現象較少或處置得力的，在年度土地利用計劃、新增建設用地報批方面予以指標傾斜；表彰閑置土地處置工作成績突出的優秀單位和工作者，宣傳推廣閑置土地成效明顯的單位和工作經驗，在轄區內營造良好的杜絕閑置土地現象的工作氛圍。

[1]馮棲，朱水水淺談土地閑置[J].西南農業大學學報（社會科學版）.2011.

[2]中國人民大學教授嚴金明.[N].中國國土資源報.2009.