財政科技投入績效審計框架體系研究

張 娟 常林朝 項 勇 王銀秀

（河南省生產力促進中心，河南 鄭州 450001）

財政科技投入績效審計框架體系研究

張 娟 常林朝 項 勇 王銀秀

（河南省生產力促進中心，河南 鄭州 450001）

財政科技投入的快速增長為科技創新提供了重要保障和有力支持，但科技經費的使用和效果也成為社會公眾越來越關注的問題，同時也提出績效審計命題。績效審計是財政科技投入監管體系的重要組成部分，是資金審計與績效評價的有機結合，難點不是資金審計，而是績效評價。

財政科技投入；績效審計；績效評價

1 研究背景

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制。技術創新項目和經費分配、評價成果的過程本質上就是科技資源配置的過程，市場利益的直接刺激，市場價格、供求信息的直接引導，必然決定其向研發效率最高、研發成本最低、研發效益最好、成果轉化最快的領域、環節、團隊流動和配置，從而促進技術創新更好地與經濟相結合。

目前，在科研項目和資金管理方面存在項目安排分散重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題。為貫徹《決定》精神，國務院下發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號）（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，明確科研項目、資金管理和執行各方的職責，優化管理流程，建立健全決策、執行、評價相對分開、互相監督的運行機制，提高管理的科學化、規范化、精細化水平。

2 《意見》重點內容解讀

2.1 管理分工

科技行政主管部門會同有關部門充分發揮科技工作重大問題會商與溝通機制的作用，加強科技發展優先領域、重點任務、重大項目等的統籌協調；財政部門要加強科技預算安排的統籌，做好各類科技計劃（專項、基金等）年度預算方案的綜合平衡。科技行政主管部門、財政部門會同有關部門和地方在現有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數據庫基礎上，建成統一的國家科技管理信息系統，并向社會開放服務。

2.2 科研項目分類管理

基礎前沿類項目突出創新導向，充分尊重專家意見，營造“鼓勵探索、寬容失敗”的實施環境；公益性項目強化需求和應用導向，充分發揮行業主管部門作用，提高項目的系統性、針對性和實用性；市場導向類項目突出企業主體，發揮市場對技術研發方向、要素配置等的導向作用；重大項目突出國家目標，主要采取定向擇優方式遴選優勢單位承擔項目，集中力量辦大事。

3 國內外政府財政科技投入監管模式和經驗

3.1 國外政府財政科技投入監管模式和經驗

3.1.1 美國

美國聯邦政府對于財政科技經費主要采取分散化監督管理，由國會、聯邦總審計署以及各部門內設的監督機構（總監察長辦公室，簡稱OIG）共同組成政府科技經費監督體系。其中，國會負責對預算進行審查和批準，聯邦總審計署從宏觀上監督美國科技經費的支出及使用情況，兩者與社會公眾監督一起形成財政科技經費的外部監督。各職能部門的OIG是財政科技經費的主要監督管理者，其人員的任命和經費的獲取都相對獨立于該部門，直接向本部門首長和國會負責。這一模式既便于其在部門內部對科技經費進行全過程監督，又保證了其工作的獨立性，從而提高聯邦經費監督的效益和效率。

美國對財政科技投入實行全過程監督，對科技經費投入監督管理的相關法律比較健全，從監督機構的設置、監督的實施到審計標準和規范的執行都有法可依。

3.1.2 日本

日本采取的是集中協調的科技管理體制。綜合科學技術會議是其最高科技審議機構，負責制定重大科技戰略和科技發展規劃；文部科學省則負責科技政策和科技投入的宏觀管理。

日本政府在預算實施過程中建立了一套完整的項目預算管理評價機制和預算監督機制。對科研單位的信用評價是日本科技評價體系的一個重要組成部分，其評價結果直接影響到該科研單位未來年度的資助額度。

3.2 國內政府財政科技投入監管經驗

依據相關規范，上海市政府建立了包括審計、財政、科技等部門和社會中介機構在內的財政科技經費監督體系，以及對科研項目的財務審計與財務驗收制度。為加強科研成果的管理，上海市級科研單位建立了監事會制度，實行了監事持證上崗制度。同時上海市成功探索了科技經費投入的績效評價，制定了《上海市科委科學事業費投入績效評價整體推進方案》，為全面建立科研課題投入的績效評價制度打下了基礎。

除上海市以外，其他省份的財政科技投入監管經驗也有一些值得我們借鑒。例如，山東省建立健全經費監督管理信息數據庫，全面記錄省級財政科技經費監督計劃、組織實施情況、監督檢查結果以及整改落實情況等。

3.3 國內財政科技投入績效審計開展情況

近年來，各地審計機關逐漸關注科技投入的使用效益。例如，2003年天津市審計局對2000—2002年間近6個億的科技資金使用進行專項審計和調查，嘗試性開展科技資金的效益審計。

但績效審計中單獨績效成分較低，被審計對象的涉及面比較有限，參與審計的主體較少，尚未形成完整的、成熟的績效審計體系。

4 財政科技投入監管體系框架

4.1 完善制度保障

要建立有效的財政科技投入監管體系，首先要有制度的保障。對于財政科技經費投入而言，完善的制度保障不僅包括各專項財政專項資金的監管辦法，還包括宏觀的、統一的指導監督工作的規章制度和實施細則、財政科技經費績效評價辦法、違規行為處理辦法以及一些配套的規章制度等等。這一系列的法律法規、規章制度應構成一個內容和諧統一，符合實際管理需要，具有較強操作性的財政科技經費監管規范系統。

4.2 全過程監管

財政科技投入的監管應覆蓋經費分配、經費使用和項目驗收、成果轉化等環節，其中尤以對經費的使用監管為重要環節。這個環節的監管包括對科研項目經費的開支范圍與開支標準的監管，對預算執行的監管，對資金使用效益的事中監管等。監管過程中可以使用審計、檢查、調查、報告、績效評估等監管方式，并注意充分運用信息技術與網絡技術，通過建立財政科技投入監管信息系統來輔助監管。對于重大項目和風險投資項目，應結合風險預警體系進行重點監督。

4.3 監管主體

科技部門、財政部門、人大、審計機關、社會公眾等均擁有對財政科技經費監督的權力，多個監管主體的存在勢必要求明確相關主體的監管職責、監督程序和方式等，建立以權力制約權力的制衡機制，協調各監督主體的權利義務關系。

圖 1 監管框架體系

5 財政科技投入績效審計體系的構建

5.1 構建財政科技投入績效審計體系的意義

績效審計是財政科技投入績效管理的必要環節，是保證績效信息與評價結果真實、準確、有效的制度基礎。審計部門應將審計的重點從合規性審計轉向績效審計，或者實施立法型審計。寄希望于部門預算單位的自我監督，績效管理很容易被異化為部門內部控制預算支出的工具，而忽視了績效管理提高公共服務效果的真正目的。而財政部門也是政府機構，其對部門預算單位績效自評的檢查與監督，容易受到傳統預算管理模式的慣性影響，走向加強支出控制的老路。

5.2 財政科技投入績效審計體系設計思路

績效審計是財政科技投入監管體系的重要組成部分，績效審計不但要檢查科技活動的合規性，揭示違法違紀行為，還要對科技支出的成績和取得的效益狀況進行評估，體現不出科技投入績效的審計報告不算好的報告。但績效審計工作體系不能無限泛化，替代科技部門、財政部門、人大和社會公眾等其他主體的監管。審計部門應該界定清楚其職責范圍，與其他監管主體既又分工，又密切配合，發揮各自的優勢，信息共享。

績效審計的難點不是資金審計，而是績效評價。而財政部門對財政支出績效評價熟悉，科技部門對科技評估熟悉，一些中介機構對項目績效管理熟悉，審計部門完全借助這些機構開展績效評價工作，沒有必要另起爐灶。

5.3 財政科技投入績效審計評價指標體系研究

財政科技投入績效評價指標體系設計應重點考慮合規性（Compliance）、公平性（Equity）、經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），即“C+4E”評價模式。財政科技投入績效審計應包括資金主管部門和資金使用單位兩個層面，其中資金主管部門層面分為部門預算資金和部門組織項目績效審計兩個角度，資金使用單位層面分為營利性和非營利性兩類財政科技資金使用單位。

由此可見，在績效評價方面，兩者的評價理論基石完全一致，財政科技投入績效審計完全可以借鑒財政支出績效評價指標體系。

5.3.1 項目支出績效評價體系

表 1 財政支出項目績效評價指標體系

根據一定的績效評價原則，設計了3個一級指標、8個二級指標、20個三級指標，分別對績效目標的設定情況、資金投入和使用情況、為實現績效目標制定的制度和采取的措施、績效目標的實現程度和效果等進行評價，給每個指標設定了分值，總分為100分。

5.3.2 部門支出管理績效評價體系

分別對基礎管理工作、績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果應用、績效管理創新監督發現問題進行評價，并設計了11個指標，給每個指標設定了分值，評價得分采用百分制和加減制相結合。評價結果分別為優秀、良好、合格和不合格四個等級。

6 研究結論

財政科技投入績效審計是審計部門對科技工作和活動的合規性、公平性、經濟性、效率性和效果性進行的審計監督，不但要揭示科技活動的違法違紀行為，還要對科技支出的成績和取得的效益狀況進行評估。績效審計是財政科技投入監管體系的重要組成部分，審計部門應與科技部門、財政部門、人大和社會公眾等其他財政科技投入監管主體建立互通有無的工作協調機制，積極借鑒財政支出績效評價的理論、方法和信息開展績效審計工作。

[1]財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法（財預〔2011〕285號）[Z].2011-04-02.

[2]財政部.預算績效管理工作規劃（2012-2015年）（財預〔2012〕396號）[Z].2012-09-21.

[3]財政部.關于印發《預算績效評價共性指標體系框架》的通知（財預〔2013〕53號）[Z].2013-04-21.

[4]財政部財政科學研究所.美國政府績效評價體系[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[5]項勇.財政支出績效管理框架體系研究[J].河南財政稅務高等專科學校學報，2010，24（03）：1-5.

F239.1

A

1671-0037（2014）05-126-2.5

本文系2013年河南省科技進步二等獎課題“基于預算績效的財政支出績效評價研究”成果之一，獲獎編號為2013-J-137-D01/02。

張娟（1973.10-），女，工程師，研究方向：技術經濟評價與項目管理。