對抓好違法用地監管問題的思考
——以龍泉市為例

龍泉市國土資源局 謝丹華

對抓好違法用地監管問題的思考
——以龍泉市為例

龍泉市國土資源局 謝丹華

近年來由于工業化、城鎮化進程的不斷加快，土地供需矛盾日益突出，少數地區仍然存在以犧牲土地換發展的短期行為，濫占亂用耕地的違法行為時有發生，有些地區還比較嚴重。自2009年土地衛片執法檢查實現全國全覆蓋以來，國土資源執法監察手段日益完善，違法用地問責措施更加嚴厲，“三改一拆”行動大力開展，從中央到地方均反復強調必須建立和執行最嚴格的土地管理法律法規和政策制度。

以龍泉市為例，在嚴格監管和嚴厲查處違法用地的高壓態勢下，特別是在當前“三改一拆”的有力威懾下，龍泉市違法用地情況有所好轉，一般違法用地明顯減少。今年以來，該市共出動國土執法人員300余人次，拆除非法占地的違法建筑27335平方米，復耕復綠土地371952平方米，立案查處土地違法行為96宗，已超過往年執法總量。盡管如此，目前龍泉市違法用地的高發勢頭尚未得到穩定有效的遏制，尤其是從近幾年該市衛片執法檢查情況看，違法行為仍時有發生并呈現新的特點和趨勢，國土資源執法監察形勢還較為嚴峻。

一、龍泉市違法用地現狀

1.公建項目違法占比不斷上升

近年來，龍泉市已經形成了大建設、大投入、大發展的格局，但由于受土地利用總體規劃及年度用地計劃指標的制約，該履行用地報批的政府主導項目，可能因規劃的問題或是用地指標的問題而無法正常報批，導致新的違法違規用地不斷增加。今年1至4月，全市共發現違法用地116畝，其中公建類項目110畝，占違法用地總量的95%。

2.農民違法建房行為時有發生

由于指標限制、規劃多變、農村建房風俗等原因，該市農民建房需求得不到有效保障，未批先建、少批多建、邊批邊建等行為時有發生。今年1至4月，該市共發現違法用地19宗，其中建房類項目14宗，占總宗數的74%。此外，在城市周邊道路兩側非法占地建設經營性房屋的情況也時有發生，特別是城郊結合部違章搭建較行為為普遍。

3.新農村建設違法用地依然存在

一是村集體“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地，如已拆除的八都鎮四村24植聯建房；二是以農業結構調整、開發農家樂或休閑山莊等為名違法建設，如龍泉靈芝養生度假山莊等五個山莊項目；三是下山脫貧、異地搬遷等農民搬遷安置項目違法用地；四是工程項目未及時辦理臨時用地審批手續直接占用的農村土地。

二、違法用地產生的原因

1.發展理念錯位

當前，在嚴格監管和嚴厲查處違法用地的高壓態勢下，龍泉市違法用地情況有所好轉，但違法用地的高發勢頭尚未得到穩定有效的遏制：耕地保護意識淡薄，農民建房未批先建、少批多建，村集體非法占用、擅自出租集體土地，城市周邊道路兩側非法占地建設經營性房屋以及非法占用耕地、破壞基本農田等行為時有發生；少數對違法用地不制止、不查處、不舉報、不報告的例子，助長了違法用地苗頭；沒有正確處理好保發展和保紅線的關系，重建設、輕管理，重保障、輕保護的問題在小范圍內存在。

2.監管職責失位

雖然該市已建立違法用地共同監管、耕地保護共同責任等制度，但在實際工作中，依然存在著國土資源部門“一家管”、相關部門“出工不出力”、鄉鎮（街道）主體責任意識淡薄，碰到問題部門單位不敢擔當、互相推諉、國土部門“孤軍奮戰”的現象，執法合力仍顯不夠。

3.查處難以到位

農村違法用地面廣量多，土地執法監管特別是查處和拆除農民違法建房的難度和阻力較大；對發現的違法用地行為，責令停工后全依靠違法主體單方自覺履行，缺乏強制措施予以制止；國土資源執法監察隊伍建設相對滯后，信息化、智能化的監管平臺仍需完善。

三、抓好違法用地監管的思考

1.要有盡責之心、擔當之識，確保思想更加統一

一方面，當前國家對土地管理的要求越來越嚴格，特別是《違反土地管理規定行為處分辦法》（15號令），明確了對地方政府主要領導和其他負有責任的領導在土地管理方面的處分標準，強化了行政問責。15號令第三條明確規定：對一年度內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上或者雖然未達到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的，追究縣級以上地方人民政府主要領導和其他負有責任領導的責任。此外，近年來的土地衛片執法檢查日趨嚴厲，特別是2014年的土地變更調查，為確保2013年度土地變更調查現狀調查成果真實準確，省國土廳專門成立工作組，對所有縣（市、區）未變更為建設用地的遙感監測圖斑進行實地核查。在這種形勢下，不下大決心嚴肅查處違法違規用地行為，必將導致違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地面積的比例超過15%的問責底線。另一方面，抓好違法用地監管對于順應廣大群眾的呼聲和要求、維護法律尊嚴、促進社會和諧、加快城市發展的作用極其重大，執法監察部門要不斷增強大局意識、擔當意識、危機意識，以鐵的決心、鐵的措施、鐵的紀律，全力以赴抓好違法用地監管。

2.要有履責之行、擔當之舉，確保重點更加明確

面對當前較為嚴峻的違法用地形勢，執法監察部門關既要擔得起當下，又要擔得起未來，做到“堵住當前、清理過去、著眼長遠”。堵住當前，就是要堅決禁止新的違法用地，堅持“露頭就打”，做到“發現得早、報告得快、控制得住、拆除得了、打擊得及時”，不讓違法用地、違法建設有滋生空間。同時，要嚴肅查處、堅決糾正典型土地違法案件，通過查一批、拆一批，達到教育一批、震懾一批的目的。清理過去，就是要集中清理已經形成的違法用地，對核查發現的違法違規用地，及時予以查處；對違法占用耕地、應當拆除的違法建筑物仍未拆除的，必須徹底拆除；應當復耕的，要全面復耕，確保減少違法違規用地總量和違法占用耕地量；對違法情節嚴重、影響惡劣的，要查清事實，掌握證據，嚴肅查處；對國家和省級重點工程，經國家和省政府批準認定的重點民生工程、重點公共設施等違法用地，要抓緊完善用地手續。著眼長遠，就是要積極探索現行法律框架下適用高效的土地管理模式，建立健全鄉鎮（街道）違法用地通報制、考核制、一票否決制等制度，充分發揮鄉鎮（街道）“主陣地”作用，實現管理查處“重心下移”，切實解決好“看得見的管不著、管得著的看不見”問題，形成檢查整治與日常管理相結合的長效機制，杜絕拆了建、建了拆，檢查—回潮—再檢查的循環往復；同時，要充分發揮輿論導向作用，對服從安排、主動拆遷的，要予以正面宣傳；對頂風作案的，要抓住典型，及時進行曝光，形成全社會杜絕違法用地的良好局面。

3.要有明責之制、擔當之勇，確保行動更加堅決

打擊違法用地涉及少數群眾的切身利益，具有相當的敏感性、復雜性和艱巨性。一是要果敢擔當。打擊違法用地是一塊硬骨頭，做好這項工作，所有領導干部都要不斷增強敢于擔當、勇于擔當、善于擔當的底氣和膽氣，面對違法用地監管的重任和考驗，不當“甩手掌柜”，不“耍滑頭”，勇于擔當、沖鋒在前；面對違法用地監管的矛盾和問題，不當“老好人”，不“捂蓋子”，知難而進、克難攻堅；面對違法用地監管的困難和挑戰，不搞“花架子”，不“混日子”，不屈不撓、愈戰愈勇。二是要合心合力。“一支足球隊，是個戰斗的整體，要各司其職、各自擔當，才能迎接挑戰、沖鋒陷陣”。為此，面對違法用地的嚴峻形勢，政府要充分發揮各部門之間的溝通協調作用，落實執行違法用地共同監管責任制、耕地保護共同責任制，建立健全政府組織，國土資源管理部門牽頭，公安、監察、法院、建設、電力、安監等部門和鄉鎮（街道）參加的聯動執法制度，并不斷完善市、鄉鎮（街道）、村三級長效管理機制，充分發揮鄉鎮（街道）和村（社區）基層組織優勢和工商、環保、衛生、消防、稅務等部門的職能作用以及公、檢、法、司等政法部門的保駕護航作用。三是要固本強基。加強執法監察隊伍建設，是做好國土資源執法監察工作的重要基礎。要把建立一支素質優良、業務精湛、公正廉明、敢抓敢管的國土資源執法監察隊伍作為提升執法監察水平的重要抓手，不斷加強對執法監察工作人員的思想教育和業務培訓，并選調一批年紀輕、素質強、敢碰硬的同志充實到執法監察隊伍中，進一步提高執法監察的整體素質和業務水平。