在“無違建縣”創建工作中的調研與思考
——管好“地”更要管好“人”

桐廬縣國土資源局 徐 強 孔令亞

在“無違建縣”創建工作中的調研與思考
——管好“地”更要管好“人”

桐廬縣國土資源局 徐 強 孔令亞

近年來，土地管理制度不斷完善、土地執法力度不斷加大，土地違法行為得到一定程度的遏制。但是，在新形勢下，違法用地仍然層出不窮，土地違法形勢不容樂觀，且有了新的特點，突出表現在違法行為中，違法主體的主觀因素日益凸顯，成為亟待破解的難題。面對新形勢、新情況，桐廬縣國土資源局在工作中，會同桐廬縣政協城建環資組，桐廬縣“無違建縣”領導小組辦公室等開展相關調研，力圖破解相關難題。

一、當前土地違法形勢日益嚴峻

當前，我國土地違法形勢日益嚴峻。一方面國家將保護耕地紅線提高到前所未有的高度，對違法用地管理提出更多、更細要求；另一方面在用地供給與供地需求日益緊張的情況下，土地違法的新情況、新問題層出不窮，我們面臨的土地違法形勢十分嚴峻。根據《2013年國家土地督察報告》2 0 1 3年全國例行督察發現地方政府在土地利用管理方面存在2萬多個問題，涉及土地面積超過2 0萬公頃，其中立案查處各類案件3775件，涉及違法用地1.14萬公頃，全國土地管理形勢依然嚴峻。桐廬縣地處經濟較發達的東部地區，八山半水分半田，可利用土地資源十分有限，結合歷年土地違法形勢分析，土地違法點多、面廣，面臨的違法用地形勢更為嚴峻。

二、土地違法新情況層出不窮

隨著經濟社會發展，為遏制土地違法行為，完善土地管理制度，國土系統一直在探索遏制違法用地的新機制、新措施，并形成一套行之有效的體系，其中發揮關鍵作用的是基于衛星遙感技術的衛片執法工作和土地違法比例問責制度的建立，上述兩項工作使得監控年內發生的大面積違法行為并對違法嚴重地區進行處罰成為現實，大面積、大規模違法行為日益減少。但與此同時，土地違法行為也因之出現一些新情況、新特點，亟待解決，主要表現在以下幾方面。

1.違法主體基層化

當前土地違法面臨違法主體基層化的特點。隨著土地執法力度不斷加大，特別《違反土地管理規定行為處分辦法》條例出臺，明確規定一年度內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例在1 5%及以上的將實行問責，同時建立起地方政府耕地保護共同責任機制，國土督查日益嚴格，由政府主導的重點工程違法用地占比下降，但也隨之出現了新的違法占地情況，在2012年及2013年度衛片執法檢查數據顯示，與以往相比，個人違法用地、企業違法用地和村組集體違法用地所占比重呈現上升趨勢。土地違法主體出現向基層化、個體化轉變現象，而上述違法領域正是土地執法監察的薄弱環節，亟需采取果斷措施予以解決。

2.違法規模小型化

當前土地違法面臨違法規模小型化的特點。國土資源執法檢查工作對新增違法行為形成有效震懾，在此情況下，大面積、大范圍土地違法行為日益減少，但小面積、零星違法用地行為卻出現愈演愈烈之勢。根據國家相關法律法規規定，非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上，即構成非法占地罪。在新增的違法用地中，多為集體土地上的農村建房、村級基礎設施未批先建行為，呈現小型化、零星化的特點。從單個違法行為看，屬輕微違法，很難滿足占用基本農田五畝或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上的規模，未構成犯罪行為，難以以強有力措施進行處理。零星違法積少成多、日積月累，導致破壞耕地數量較大、違法占地案件較多，且多為個人行為。桐廬縣2010-2012年衛片執法檢查數據形象的反映了這個趨勢（詳見下圖）。這與薄弱的基層國土執法力量形成鮮明對比，上述這些小型違法行為呈燎原之勢，無法得到有效遏制，導致違建行為不斷蔓延。

3.違法行為主動化

近年來，隨著有關土地保護法律知識不斷宣傳、土地違法行為不斷曝光，各層面土地保護意識有了很大提高，基層合法用地觀念、意識不斷增強，基本改變了以往因不懂法、不知法而違法用地的情況。但是基層違建行為仍層出不窮，執法力量相對薄弱，執法方式相對單一，使得眾多違法行為未得到及時處理，長此以往，造成違法主體法不責眾的心理，部分人心存僥幸，頂風作案，部分地區違法行為出現由無知被動違法向知法犯法的主動化違法轉變。這種情況的出現性質尤為惡劣，危害尤為重大，亟需根治。

4.違法動機利益化

由于村集體建設用地特別是宅基地具有一定的福利性質，農戶申請宅基地成本較低，與之相對的是城市化條件下，日益增長的土地價值，而這種關系隨著當前涉及征地拆遷的農戶從中獲得不菲補償得以顯現，農戶從中看到宅基地蘊含的巨大經濟利益，傾向與多占用宅基地，在滿足居住需求的同時作為自身財富的保值增值的有效途徑。于是部分不符合條件村民想方設法打政策擦邊球、鉆政策漏洞，違章搶建住房。而近年來房地產市場飛速發展，城鄉二元土地結構下，國有土地、集體土地之間價格差異巨大，在城鄉結合部，為牟取差價中蘊含的利益，開發商和村集體合伙，在集體土地建設小產權房，違規出售。由此可見，現階段農村違章已從單純滿足居住、生產生活需求轉向非法獲利利益驅動下的違法。

現有農村違法占地行為，在小型化、主動化、基層化、利益化的轉變過程中，雖然有土地執法監察等這些措施制約，但在巨大的利益驅動下呈現出蔓延、擴大的趨勢，耕地被非法占用的數量居高不下。因此，要對上述這些新違法行為的發生進行有效制止，需要對癥下藥。透過表象，我們可以看到的是一種人的主體行為，要解決好這些問題，關鍵在于管好“人”。

桐廬縣2010年度-2012年度衛片執法農房違法情況一覽表

三、強化對違法人管理是解決違法情況發生的關鍵舉措

解決新型違法用地行為，需要采取措施標本兼治，強化對“人”的管理。相關舉措建議如下

1.借力“無違建縣”創建契機，強化震懾作用

針對違法規模小型化，違法行為易發難管的現實，要借力近期開展的“三改一拆”“無違建縣”創建活動，抓住政府將其作為中心工作來抓的良好局面，破解違建難題。一方面，強化對違建行為的打擊力度，“無違建縣”創建活動，對新增違建實行零容忍，采取即違即拆，堅決杜絕新增違建行為的發生。以強有力的措施對潛在的違法行為人從政策宣傳上、嚴厲處置上、心理行為上進行震懾，使得心存僥幸的潛在違建人不敢頂風作案。另一方面探索建立紓解基層違法的長效管理機制。要強化對村兩委干部的管理，村兩委干部熟悉農村情況，以嚴格的獎懲制度，增強其守法、合法用地觀念，使其對村民形成好的影響，杜絕違法可能性。強化發揮黨員帶頭作用，通過廣大黨員、干部帶頭，對自身違法用地行為自查自糾，必然可以使基層土地管理秩序好轉。同時強化廣泛開展土地法律法規、相關政策、審批程序宣傳，培養其合法審批用地及集約節約用地意識。近期，桐廬縣開展了對各鄉鎮（街道）及社區、村兩委干部國土資源管理業務知識培訓工作，取得了較好效果，提升了基礎管理人員合法批地、集約節約用地意識，違法必查、違建必拆。

2.強化改革創新，完善管理機制

一是探索集體土地管理新辦法。順應當前社會發展要求，強化土地管理制度改革，對癥下藥，探索和建立一套更適合需要的管理機制。如針對宅基地違建突出的問題，杭州地區創新機制，針對宅基地審批手續繁瑣、時間較長，部分農戶等不及審批先行建房的行為，從簡政放權入手，定量不定位，改變被動局面。二是充分發揮科技優勢、創新方法。結合衛星遙感監測、國土資源信息化“一張圖”成果數據等強化國土資源信息執法、科學執法，同時國土人自身要強化學習，嚴格要求自己，善用信息手段、科技手段和法律手段，守護好一方國土。三是建立農村兩委干部問責機制。針對農村兩委干部對土地管理過于寬松導致的違法行為抬頭情況，需要強化基層土地管理責任機制，探索建立農村兩委干部問責機制，對違法行為多發地區領導進行問責，通過問責機制約束，使得其真正履行好一線管理職責。

3.探索完善法律，嚴格違法懲處力度

針對違法行為主動化，違建主體出現法不責眾僥幸心理的情況，為解決違法用地行為，需要出臺更為嚴格、更加細化、更具操作性的法律政策，細化處罰措施，提供法律制度層面支持。可以參照更為嚴格的交通法、環保法，修訂現行土地管理法律法規，進一步降低量刑標準，增強法律處罰力度。同時細化經濟處罰政策制度，對小、散、多行為進行有效打擊，配強基層執法權限和力量，促使執法落到實處。