加快國有技術類無形資產管理改革的對策研究

文/陳寶明

我國國有技術類無形資產的管理現狀

國有技術類無形資產，簡單說是指企業、高校、科研院所擁有的專利權、非專利技術、技術秘密特許權等，從權屬關系上應該屬于國家所有的無形資產。1993年，我國頒布的《企業會計準則》對無形資產定義為：企業長期使用而沒有實物形態的資產，包括專利權、非專利技術、商標權、著作權、土地使用權、特許經營權、商譽等。2006年實施的《企業會計準則——無形資產》中，將無形資產定義為“企業擁有或者控制的沒有實物形態的可辨認非貨幣性資產”。結合上述定義，技術類無形資產，就不僅指專利、專有技術，還包括技術類商標、以計算機軟件為主的科技類著作權、科技成果和以技術為核心的整體企業的商譽、商標等。

當前，我國對國有無形資產的管理與有形資產一樣，都納入國有資產管理范圍，而且在管理程序上基本沒有區別，這對高校和科研院所的成果轉化產生了巨大的影響。根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》，事業單位國有資產包括國家撥給事業單位的資產，事業單位按照國家規定運用國有資產組織收入形成的資產，以及接受捐贈和其他經法律確認為國家所有的資產，其表現形式為流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等，而各級財政部門是政府負責事業單位國有資產管理的職能部門，對事業單位的國有資產實施綜合管理。事業單位處置國有資產，應當嚴格履行審批手續，未經批準不得自行處置。事業單位國有資產處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

財政部對中央級事業單位的國有資產審批權限和程序進行了更為明確而具體的規定。根據《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》（財教〔2008〕13號），中央級事業單位處置國有資產時，單位價值或批量價值在800萬元以下的，由財政部授權主管部門進行審批，報財政部備案；800萬元以上（含）的，經主管部門審核后報財政部審批。《中央級事業單位國有資產使用管理暫行辦法》（財教〔2009〕192號）也基本上是按此執行。《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》（財教〔2008〕495號）對中央級事業單位國有資產處置方式進行了更明確的規定，包括無償調撥（劃轉）、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報廢報損、貨幣性資產損失核銷等。

為支持中關村國家自主創新示范區建設，2011年，財政部在中關村國家自主創新示范區開展中央級事業單位科技成果處置權和收益權管理改革試點（財教〔2011〕18號和財教〔2011〕127號），規定中央級事業單位一次性處置單位價值或批量價值在800萬元以下的，由所在單位按照有關規定自主進行處置，并將處置結果報財政部備案；一次性處置單位價值或批量價值在800萬元以上（含）的，由所在單位經主管部門審核同意后報財政部審批。按照科技成果價值在800萬元以下、800萬元—5000萬元、5000萬元以上三種情況。規定科技成果收益分段按比例留歸單位，納入單位預算統籌用于科研及相關技術轉移工作，其余部分上繳中央國庫。

教育部作為國有資產授權主管部門，對直屬高校的國有資產管理進行了進一步的放權。根據《教育部直屬高等學校國有資產管理暫行辦法》（2012年），貨幣性資產以外的其他資產處置事項，一次性處置單位價值或批量價值在500萬元以下的，由高校審批后報教育部及財政部備案；500萬元以上（含500萬元）至800萬元以下的，由高校審核后報教育部審批，并報財政部備案；800萬元以上（含800萬元）的，由高校、教育部審核后報財政部審批。其中，中關村國家自主創新示范區內高校對其擁有的科技成果的處置仍然遵循財政部的規定。高校國有資產處置收入上繳中央國庫，實行“收支兩條線”管理。

從現行管理規定來看，財政部強調對國有技術類無形資產的管理和審批，而教育部則在授權范圍內，給予了高校一定程度上的自主審批權，即500萬元以下價值的國有資產處置，由高校自主審批報教育部備案，這與財政部的800萬元以下價值資產處置應由授權主管部門審批的規定不完全相符。

現行的國有技術類無形資產管理制度一定程度上阻礙了成果轉化

成果轉化是科技與經濟緊密結合的關鍵環節。通過制定管理辦法，明確國有資產處置的審批程序，我國加強了國有資產管理，一定程度上保證了國有資產不流失。但是，現行的國有技術類無形資產管理制度，與促進科技成果轉化的總體要求有不適應之處，客觀上已經成為阻礙科技成果轉化的重要因素。

國有技術類無形資產的特殊性沒有得到充分重視

技術類無形資產區別于實物資產之處，主要是無形的，以知識、商譽等形式存在。由于這一特點，使技術類無形資產具有其他的一些特殊性：一是寄生性，只有依托于某個主體，無形資產價值才能體現出來；二是潛在價值難以衡量，技術類無形資產必須在使用中才能體現出價值，而且與不同生產要素的結合，會產生不同的價值；三是無形資產是在知識創造過程中形成的；四是更新速度快，技術類無形資產與房屋等有形資產和土地等無形資產不同，房屋和土地都會隨著需求因素變化，產生自發的增值。技術類無形資產如果不進入生產環節，那么其價值不會得到體現，而且隨著技術不斷進步，技術類無形資產可能會隨著時間的推移而貶值，最終一無所用。

因此，技術類無形資產與實物資產是不同的，對其管理應符合無形資產的特征，本著管好、用好的原則，在管理原則中突出“用”的原則，在使用中體現價值、創造價值的作用。

國有技術類無形資產管理權限與實際需求不符，阻礙了成果轉化

國有技術類無形資產的管理，是圍繞促進科技成果的創造與應用進行的一整套產權制度安排。當前，在技術類無形資產管理上，對知識產權創造形成的激勵較為有效，而面向產業化應用的知識產權創造激勵不足，高校和科研院所創造了大量不具有實用價值的知識產權；技術類無形資產的權利高度集中于資產管理部門，高校、科研院所和成果完成人對知識產權的自主處置和收益權不足，這些都在一定程度上違背了知識產權應用須與知識產權創造相結合的原則。當前，在由國有資產管理部門、高校和科研院所、成果完成人組成的管理鏈條上，權利高度集中于國有資產管理部門，而高校和科研院所、成果完成人的權利較小。而在成果轉化的實際工作中，鏈條的后端是實際的參與者和完成者，也最有積極性和動力去實現成果的轉移和轉化，這在客觀上要求成果轉化的權利更多地集中于后端。由于當前資產處置的權利在管理上主要集中在前端，導致后端大量的科技成果轉化活動只能在未得到“批準”的情況下進行，或者采取很多規避的措施，出現“地下轉移”（即不經過審批程序，通過其他方式尋求轉移）的現象。

國有資產審批程序過于繁瑣，評估成本高，提高了成果轉化的難度

如前所述，技術類無形資產具有顯著的時效性，在科技競爭激烈的情況下，轉化的時機稍縱即逝。而在國有技術類無形資產的處置上，審批程序繁瑣，時間過長，難以與市場需求相銜接。另一方面，國有技術類無形資產的價值難以確定，客觀上導致國有資產管理部門很難判斷相關資產轉移的合理性，其中存在的諸多不確定因素使國有技術類無形資產的處置很難通過審批。

國有技術類無形資產的處置要經過國有資產管理程序，正常的程序是形成決議、評估、交易、審批等。而技術類無形資產并不是標準化的商品，成本難以衡量，價值缺乏參照物，尤其是由于不可能形成標準化的交易市場，因此，評估本身并不能完全體現出技術類無形資產的價值，在采用收益現值法時，對收益的預計也難以根據市場來衡量。因此，評估本身與市場脫節，不僅流于形式，還增加了交易成本。一些國有技術類無形資產在處置過程中，評估所花費用往往要超過專利轉讓可能帶來的收入，產生“入不敷出”的現象。

高等學校和科研院所對成果轉化收益處置權不足，導致對科研人員獎勵等難以落實到位

根據國有資產管理規定，高校和科研院所實現的成果轉化收入實行“收支兩條線”管理，所取得的收入應上繳國庫，但是在高校和科研院所進行技術轉移的支出要經過審批。這實際上將技術轉移過程分解為兩個過程，一個是技術轉移取得收入的過程；二是與技術轉移相關的支出過程。技術轉移的收入過程雖然完成，但與技術轉移相關的獎勵、成本等的支出難以得到保障，客觀上削弱了科研人員獎勵的激勵效果，相關的促進科技成果轉化的激勵政策都成為一紙空文。“收支兩條線”，還使高校和科研院所從事技術轉移的部門難以形成有效的資本積累，高校和科研院所推動成果轉化和技術轉移的自主發展機制難以形成。

國有技術類無形資產管理應遵循的原則與政策建議

國有技術類無形資產管理本質上是產權制度的安排

由于現行國有技術類無形資產在管理上存在種種不足，客觀上阻礙了高校和科研院所的成果轉化。根據我國2007年修訂的《科學技術進步法》，我國高校和科研院所在承擔政府資助的科研項目后，獲得科技成果的所有權。高校和科研院所登記注冊為獨立法人，雖然是相應的技術類無形資產的所有者，由于高校和科研院所的資產都屬于國有資產，他們只具有對所屬資產的受托管理權。這是高校和科研院所雖然按照法律規定擁有科技成果的所有權，但是并不能真正自主處置的根本原因。

但是，從國有技術類無形資產的特殊性出發，本著以用為主的原則，推動科技成果的轉化和產業化，又要求使成果擁有單位具有一定的自主處置權，這就要在國家與成果擁有單位之間進行一定的產權安排。

當前，雖然很多從事成果轉化的實踐者希望將國有技術類無形資產的所有權（包括占有、使用、收益、處置權）全部授權給高等學校和科研院所，但是在操作中仍然面臨著一系列的問題。最主要的，是高校和科研院所的決策者并不是所屬資產的真正所有人，如果把資產所有權全部授權給高等學校和科研院所，其資產的處置也只能最終由國有資產的代理人來決定，同樣會產生道德風險和內部人控制的機會主義行為，比如低價轉讓科技成果、損害成果完成人的利益等，而這正是國有資產管理所著力避免的。

國外在處置國有技術類無形資產方面的做法和經驗

根據美國《拜杜法》及相關法律規定，獲得政府資助承擔科研的機構擁有所產生的專利所有權，只有在極其特殊的情況下，政府才有權拒絕將此所有權授予科研機構。雖然科研機構擁有專利所有權，但政府還是保留了一些條件和規定，根據這些規定，科研機構只能將其專利授權給他人使用而不能轉讓專利所有權，科研機構對授權的發明權利的轉讓在沒有經過聯邦代理同意的情況下是被禁止的；在申請專利時需要披露有政府成分，并在放棄任何相關專利申請之前通知政府；與發明者共享專利所產生的收入，但比例可以由各機構自行決定；無償授予美國政府使用這些專利的權利等。可見，美國政府對獲得政府資助科技機構的授權并不是完整的所有權，科技機構對專利等的處置權也限于授權他人使用，而不能轉讓專利所有權。這與美國的大學等自主處置所擁有財產的權利是相區別的。

一些國家為了促進某些特定產業發展，傾向于給予科研單位對國家研究開發成果一定的自主處置權。比如，韓國2000年通過的《技術轉讓促進法》第四章第十九條規定：政府為了促進技術轉讓和事業化，必要時對參與技術轉讓和事業化的機關，可以不適用國有財產法的規定，有償或無償地使用國有設備和器械。相關中央行政機關長官對國家研究開發成果，屬于國家的知識產權，認為對產業發展特別需要時，可以不適用國有財產法規定，與財政部長官協商，對該研究開發事業的投資者，可以無償轉讓其知識產權或對實施者免除全部或部分實施費。

從國外關于財政資助科技成果的處置權來看，適應財政資助科技成果的公共屬性以及促進成果應用的需要，一些國家在放寬對科技成果的國有資產管理權限，給予公共研究實驗室等發明機構專利處置權和管理權，甚至采用強制應用的辦法，來推動科技成果的應用。

對我國國有技術類無形資產管理的建議

我國實行的是社會主義市場經濟體制，公有制仍將是我國經濟的主體，國有資產管理體系也在實踐中不斷發展。在現階段，應在國有資產管理的體系框架內，通過系統的制度安排，實現促進成果轉移轉化和應用的目的。

一是本著促進應用的原則，對技術類無形資產所有權的轉讓，通過立法程序或者實行統一的國有資產管理辦法，進一步擴大高校和科研院所自主處置權，標準可參照在中關村國家自主創新示范區試行的中央級事業單位科技成果的處置權規定，也可適當放寬。

二是進一步完善技術許可方式，鼓勵高校和科研院所在不轉讓所有權的前提下，自主進行技術的許可轉讓。技術的許可，本身是科技成果轉化或技術轉移的一種重要的方式，通過技術的許可，可以在不改變資產權屬的前提下，充分盤活和用好技術類無形資產。

三是應本著促進應用、精簡高效的原則，明確國有技術類無形資產的審批程序，明確國有技術類無形資產可以通過評估確定價值，也可以通過公開交易的市場程序來確定價值，盡量簡化審批的程序，加快審批流程。

四是對高校和科研院所從事成果轉化取得的收益，通過技術許可取得的收益，允許自主支配，并主要用于獎勵和支持成果轉化工作；對于通過技術所有權轉讓取得的收益，應允許按照一定的比例留存單位，其余上交國庫。

五是進一步擴大和保障成果完成人和轉化人員在成果轉化中的權益，在國家法律框架下，鼓勵科研單位與成果完成人通過合同約定，保障成果完成人在成果轉化中的利益，同時激勵成果完成人積極實施科技成果轉化。