公辦養老服務機構政府補貼機制的博弈分析

摘要：依據我國機構養老服務市場的現狀和特點，本文主要探討了當前政府補貼公立養老服務機構的利益補償機制，以優化配置養老服務資源為目的，構建了政府與養老服務機構的動態博弈模型，并進行了相應的均衡分析。研究發現，養老服務市場的均衡效率隨養老服務機構的作假偽裝成本和期望風險成本的減少而降低；使養老服務資源的配置達到帕累托最優并實現養老服務市場完全成功的分離均衡的關鍵條件是使養老服務機構的作假偽裝成本和期望風險成本足夠高，使其得不償失。為此，應盡快建立統一的養老服務行業規范和標準，并大力提升政府監管養老服務機構的效率。

關鍵詞：社會保障；養老服務機構；政府補貼機制；均衡分析

中圖分類號：D6321 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0013-04

基金項目：國家自然科學基金項目“‘管理蜜罐理論探索與仿真實踐”（70907080）。

作者簡介：夏濤（1980-），男，湖北京山人，重慶工商大學社會與公共管理學院講師，博士，研究方向：公共政策。

一、引言

截至2012年底，我國60歲以上老年人口為185億左右，占總人口137%；2020年全國老年人口將達到248億，老齡化水平將達到1717%；其中，80歲及以上老年人口將達到3067萬人，占老年人口的1237%。現階段我國經濟尚不發達背景下的人口迅速老齡化，使“老有所養”的問題日益嚴重。而當前我國老齡人口及其養老環境所發生的急劇變化清楚地顯示，隨著傳統居家養老在養老中的支撐力的下降，機構養老已在養老體系中扮演越來越重要的角色。現有的養老機構主要有如下兩大類：第一大類，統稱為公辦，它包括國家辦的和集體辦的各類養老福利機構；第二大類，統稱為民辦養老機構，分為營利性民辦養老機構和非營利性民辦養老機構。當前，公辦養老福利機構與民辦養老機構相比在政策扶持、資金、環境、硬件設施、人員素質、管理服務水平等方面具有顯著的先天優勢，因而公辦養老福利機構具有民辦養老機構不可比擬的市場吸引力。一般而言，老年人都傾向于首選公辦養老福利機構；可以說現階段公辦養老福利機構在機構養老中起著舉足輕重的作用。這些公辦養老福利機構定性為具備公益性、福利性和救濟性的非營利性組織，其運營資金主要依靠政府財政補貼和慈善捐助等。特別是在郭美美事件后，非營利組織的公信力嚴重受挫，非營利組織所獲的慈善捐助也大受影響，這樣只有政府的財政補貼是其可持續的主導資金來源。但現行政策法規和金融環境難以開辟多樣化的養老資金供給渠道，公辦養老福利機構的資金來源更多的只能依靠政府財政補貼，這就必然意味著多個利益主體對有限資源的競爭；而這種財政補貼的利益補償機制與養老福利機構的養老服務質量直接相關，補貼的適當與否，會對養老福利機構產生正負不同的激勵，進而會影響服務對象（老年人）的福利水平。

目前學界關于養老服務機構的研究主要從公辦養老機構的發展、養老機構多元多樣化的社會化發展趨勢、多元多樣化的養老機構之間的互動關系及政府在養老機構發展中的作用等方面進行了探討。如，周云[1]等從養老機構的床位數與老年人數的變化、城鄉分布差異、區域分布差異等方面運用統計數據分析現階段我國養老機構的現狀。黎民[2]等對城鎮機構養老的中公辦養老機構的改革與發展、民辦養老機構的培育與扶持等進行了研究。嚴浩[3]則分析展望了我國民辦養老機構的發展趨勢。陳培順[4]等重點介紹分析了南京市的社會化養老事業發展的新模式。周清[5]研究了促進民辦養老機構發展的財稅政策。潘俊宏[6]結合大連市的實際綜合探討了政府在社會養老服務機構發展中的作用。王冠[7]，楊會英[8]，陳志衛[9]等從政府的層面探討了如何對養老服務機構進行規范化管理。董紅亞[10]還提出對養老機構進行管理要以正視養老機構的非營利組織的核心屬性為前提等等。可見學者關于養老機構的研究的范圍還是比較廣，關注民辦養老機構發展問題較多。但筆者認為現有研究對公辦養老機構的研究還須繼續深入，如公辦養老機構的運營資金主要依靠政府財政撥款補貼，且這種情形將會長期存在，而公辦養老機構依靠政府財政撥款補貼的利益機制的運行機理、運行效益、福利狀況等問題還需深入研究。本文主要通過建立政府與養老福利機構的博弈模型來探討政府提供補貼利益機制的政策運行機理，并根據博弈均衡分析提出提升養老福利機構運行效益和福利水平的相關政策建議。

二、不對稱信息條件下政府與養老福利機構的博弈模型

1政府補貼的博弈模型構建。當前公辦養老福利機構對政府補貼的依賴性很大，而政府財力有限只能提供有限的資源，并希望資源得到高效率的配置，因此公辦養老福利機構之間存在著補償競爭。假設政府根據養老福利機構提供養老服務的質量決定給予高補貼還是低補貼，但政府不能直接判斷出養老福利機構真實的服務質量（如服務的適用性、周到性、及時性等），只能根據養老福利機構的等級、硬件設施、被服務者乃至相關群體的口碑等外部信息做出近似推斷。換言之，養老福利機構是享有信息優勢的博弈方，而政府處于信息不對稱的劣勢。信息不對稱容易造成服務質量高的養老福利機構缺乏合理補償，而服務質量低的養老福利機構“搭便車”，以致劣等品驅逐優等品，發生逆向選擇而導致市場失靈。本文建立的公辦養老福利機構的利益補償模型如下：

在養老福利機構和政府的博弈中，首先由博弈方“自然”按一定概率為信號發出方養老福利機構（Y）隨機選擇一個類型，并使Y了解其類型；隨后Y在其策略空間中選擇一種行為，即發出信號；政府作為信號接收方Z，需要根據Y發出的信號判斷Y的類型并選擇自己的行為。假設養老福利機構的類型集合為L={高服務質量，低服務質量}，養老福利機構的行動空間X={申請高補貼，申請低補貼}，政府的行為空間W={w1=補貼發放，w2=拒絕申請}。設政府對養老福利機構提供的高補貼為Bh，低補貼為B1；對于養老福利機構服務質量高和低兩種類型，政府獲得的收益為國民養老福利效用，分別為Fg和Fd，Fg>Bh>Fd>B1；高服務質量和低服務質量的養老福利機構都可以選擇申請高補貼或低補貼，但低服務質量的養老福利機構選擇申請高補貼需要付出成本C（服務質量高的養老福利機構也要付出少量成本，為簡化分析將其界定為0），C包括養老福利機構為展現高服務能力做出的投資，可視為“偽裝成本”。政府審核養老福利機構的補貼申請，“通過”則全額支付補貼，“拒絕”則不予補貼。由于政府還有后續的監督程序，因此獲得高補貼的低服務質量的養老福利機構可能會被審查發現而遭受聲譽、財政、行政等方面的損失K，即K為風險成本；被發現遭受損失的概率為P，則P為風險概率。endprint

如果政府決定支付補貼，當養老福利機構申請高補貼時，若養老福利機構服務質量高，則政府和養老福利機構的得益分別為（Fg-Bh，Bh）；若養老福利機構服務質量低，二者的得益分別為（Fd-Bh，Bh-C-PK）。當養老福利機構申請低補貼時，若養老福利機構服務質量高，則政府和養老福利機構的得益分別為（Fg-Bl，Bl）；若養老福利機構服務質量低，二者的得益分別為（Fd-Bl，Bl）。如果政府拒絕申請，則低質量養老福利機構申請高補貼失敗損失為-K，其他情況二者得益均為0。最后，假設Fg-Bh>Fd-Bl>0，即高額補貼服務質量高的養老福利機構比低額補貼服務質量低的養老福利機構能產生更大的社會福利效用。該博弈過程表示如下圖：

圖1政府與養老福利機構的博弈

設政府為風險中性的博弈方；養老福利機構真實服務質量優劣的概率分別為Pg和Pd，Pd=1-Pg。

政府選擇發放補貼的期望收益Eb=P（g|h）（Fg-Bh）+P（d|h）（Fd-Bh）+P（g|l）（Fg-Bl）+P（d|l）（Fd-Bl）。（1）

政府選擇拒絕申請的期望收益Er=0

式（1）中，P（g|h）、P（d|h）分別為養老福利機構申請高補貼時其真實服務質量高與低的條件概率，P（g|l）、P（d|l）分別為養老福利機構申請低補貼時其真實服務質量高與低的條件概率，且P（g|h）+P（d|h）=1，P（g|l）+P（d|l）=1。這4個條件概率表示政府作為信號接收方根據所接受的信號對信號發出方養老福利機構類型的判斷，其大小直接關系博弈的均衡及效率。

2政府與養老福利機構博弈的均衡分析。政府補貼博弈均衡主要取決于不同質量養老福利機構的申請補貼額度、偽裝成本、風險成本、風險概率以及真實服務質量高低概率之間的關系，這些變量關系的不同，會導致博弈出現不同類型和效率的均衡。

（1）市場完全成功的分開均衡。若Bh-C-PK

用逆推法證明上述雙方策略組合和相應的判斷構成完美貝葉斯均衡。對政府來說，如果養老福利機構申請高補貼，則政府選擇發放的期望收益為Eb=（Fg-Bh）>0；如果養老福利機構申請低補貼，則政府選擇發放的期望收益為Eb=（Fd-Bl）>0；兩種情況下政府選擇拒絕的期望收益都為0，因此對政府來說，發放補貼是相對于拒絕的絕對上策。對于養老福利機構來說，如果服務質量高，申請高補貼的收益Bh必然高于低補貼Bl；如果服務質量低，由于Bh-C-PK

在此種市場完全成功的分離均衡下養老服務資源配置達到帕累托最優：養老福利機構獲得的補償利益與其真實服務質量相匹配，政府通過補貼申請信號就能準確判斷養老福利機構的類型，利益補償機制具備很高的效率，同時博弈達到理想均衡狀態。

（2）市場部分成功的合并均衡。若Pg足夠大，即政府確信養老福利機構的服務質量高的概率較大，而偽裝成本C和期望風險成本PK相對政府的高額補貼Bh很小，則下列策略組合和判斷構成一個市場部分成功的完美貝葉斯均衡：①養老福利機構不管其真實服務質量如何選擇申請高補貼；②政府選擇發放補貼；③政府的判斷是P（g|h）=Pg，P（d|h）=Pd。

對政府來說，發放補貼的期望收益Eb=Pg（Fg-Bh）+Pd（Fd-Bh）>0，必然會選擇發放補貼。另一方面，給定政府的決策，對養老福利機構來說，只要申請就可獲得補貼。當養老福利機構服務質量高時，申請高補貼的收益Bh高于申請低補貼的收益Bl，一定會申請高補貼；當養老福利機構服務質量低時，由Bh-C-PK>Bl，申請高補貼的收益仍然高于申請低補貼的收益，因此也會選擇申請高補貼。這種市場狀況是部分成功的，養老福利機構的行為不能完全準確地傳遞其服務質量的信息，存在低服務質量冒充高服務質量的搭便車行為，此時有部分資源被浪費了，但總體來看此種情況還是有一定效率。

（3）市場完全失敗的合并均衡。若Bh-C-PK>Bl，可理解為養老福利機構以次充好付出的成本很低，當其申請高補貼時，其收益完全大于其申請低補貼時；則所有的養老福利機構都會申請高補貼，高補貼完全不能證明養老福利機構的服務質量高；而此時Pg很小、Pd很大，則政府選擇發放的期望收益：Eb=Pg（Fg-Bh）+Pd（Fd-Bh）<0，因此政府在此種情形下會拒絕補貼養老福利機構，政府補貼的利益補償機制無法運行，市場完全失敗完全無效率，這時就出現了“劣等品驅逐優等品”的市場怪象。顯然，這種市場類型是政府最不期望得到的。

（4）市場接近失敗的混合策略均衡。市場完全失敗的合并均衡是純策略完美貝葉斯均衡。事實上，如果允許博弈雙方采用混合策略，則還存在一種接近失敗的混合策略均衡：服務質量低的養老福利機構以一定概率隨機選擇申請高補貼還是低補貼、服務質量高的養老福利機構選擇申請高補貼，而政府以一定概率隨機選擇發放補貼或拒絕；而且這些相應的策略和判斷也是符合貝葉斯法則的，但這種均衡也不是理想的市場狀況，其效率只是略高于市場完全失敗的市場類型，服務質量高的養老福利機構也只有一定的機會獲得高補貼，這樣發展下去，市場很有可能走向完全失敗。

三、結論與啟示

如前所述，本文根據政府對養老福利機構的進行政府財政補貼的實踐和特征，以優化養老服務資源配置為目標建立養老福利機構與政府的博弈模型并進行均衡分析，得出如下重要結論：

機構養老服務市場完全成功的分開均衡是最優解最理想的狀態；該分開均衡實現的關鍵條件是要提高養老福利機構作假的偽裝成本和風險成本，使得服務質量低的養老福利機構申請高服務質量補貼時的收益小于其據實申請低服務質量補貼時的收益。政府和養老福利機構的博弈模型的均衡分析還顯示，隨著低服務質量的養老福利機構的作假偽裝成本和期望風險成本的降低，整個機構養老服務市場均衡的效率也不斷降低，養老服務資源在不斷被浪費。

依據上述結論，我們可以得出一個重要啟示，即在機構養老服務市場中只有存在足夠高的偽裝成本C和期望風險成本PK時，政府的財政補貼機制才能有效促使最優市場類型的實現，因而相應的制度措施可以從如下方面來思考展開：

1要制定全國統一的養老服務行業的管理規范標準。其內容應包括行業管理標準，社會養老機構執業資格標準、社會養老機構服務質量標準、社會養老機構建筑設計標準、社會養老機構等級標準、社會養老機構專業評估制度、社會養老機構服務協議書等。這些管理規范標準與制度應該是定量化、科學化的，而且是可操作的。當前國家專門針對養老機構規范化管理的養老服務機構基本規范沒有出臺，使得相關部門在進行監管時沒有明確的依據和標準，有些地方即使政府出臺了養老機構規范化管理的地方性文件，但是大多比較簡單，涉及的方面少，可操作性差，這些都不利于監管的開展。養老福利機構享受補貼的代價是提供較高水平的非營利性養老服務，如果缺乏明確衡量非營利性養老服務的質和量的規范，就會在無形中降低高服務質量的門檻，不僅為低服務質量的養老福利機構提供了作假的機會，而且對服務質量高的養老福利結構也是一種負激勵，可見全國統一的管理規范標準的制定是大勢所趨，迫在眉睫。科學合理嚴格的行業規范是提高偽裝成本C的有效手段，不僅能夠降低服務質量低的養老服務機構從高額補貼中獲得額外利潤的水平，而且有利于提高養老福利機構與服務對象、養老福利機構與政府間的信息透明度，為政府監管和服務對象維護自身權益提供相應的參考依據，從而能更好地保證國民的養老福利水平。

2要提升政府的監管效力，加大對違規違法養老機構的懲罰力度。由上述分析可知，養老機構的期望風險成本由懲罰力度K和監管效率P決定。由于管理規范標準等方面的制度缺失，當前政府對養老機構的監管的效率不高，不少地方對養老機構的監管是粗放的，存在監察表面化走過場的情況，媒體報道的養老福利機構對老人的服務照顧不周、或不間斷出現的老人被虐待、老人的不當行為等事件就是監察效率低下的明證。另外與監管效率不高必然相聯系的是當前對養老福利機構的懲罰力度和懲罰的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在聲譽或行政層面的處置。endprint

三、結論與啟示

如前所述，本文根據政府對養老福利機構的進行政府財政補貼的實踐和特征，以優化養老服務資源配置為目標建立養老福利機構與政府的博弈模型并進行均衡分析，得出如下重要結論：

機構養老服務市場完全成功的分開均衡是最優解最理想的狀態；該分開均衡實現的關鍵條件是要提高養老福利機構作假的偽裝成本和風險成本，使得服務質量低的養老福利機構申請高服務質量補貼時的收益小于其據實申請低服務質量補貼時的收益。政府和養老福利機構的博弈模型的均衡分析還顯示，隨著低服務質量的養老福利機構的作假偽裝成本和期望風險成本的降低，整個機構養老服務市場均衡的效率也不斷降低，養老服務資源在不斷被浪費。

依據上述結論，我們可以得出一個重要啟示，即在機構養老服務市場中只有存在足夠高的偽裝成本C和期望風險成本PK時，政府的財政補貼機制才能有效促使最優市場類型的實現，因而相應的制度措施可以從如下方面來思考展開：

1要制定全國統一的養老服務行業的管理規范標準。其內容應包括行業管理標準，社會養老機構執業資格標準、社會養老機構服務質量標準、社會養老機構建筑設計標準、社會養老機構等級標準、社會養老機構專業評估制度、社會養老機構服務協議書等。這些管理規范標準與制度應該是定量化、科學化的，而且是可操作的。當前國家專門針對養老機構規范化管理的養老服務機構基本規范沒有出臺，使得相關部門在進行監管時沒有明確的依據和標準，有些地方即使政府出臺了養老機構規范化管理的地方性文件，但是大多比較簡單，涉及的方面少，可操作性差，這些都不利于監管的開展。養老福利機構享受補貼的代價是提供較高水平的非營利性養老服務，如果缺乏明確衡量非營利性養老服務的質和量的規范，就會在無形中降低高服務質量的門檻，不僅為低服務質量的養老福利機構提供了作假的機會，而且對服務質量高的養老福利結構也是一種負激勵，可見全國統一的管理規范標準的制定是大勢所趨，迫在眉睫。科學合理嚴格的行業規范是提高偽裝成本C的有效手段，不僅能夠降低服務質量低的養老服務機構從高額補貼中獲得額外利潤的水平，而且有利于提高養老福利機構與服務對象、養老福利機構與政府間的信息透明度，為政府監管和服務對象維護自身權益提供相應的參考依據，從而能更好地保證國民的養老福利水平。

2要提升政府的監管效力，加大對違規違法養老機構的懲罰力度。由上述分析可知，養老機構的期望風險成本由懲罰力度K和監管效率P決定。由于管理規范標準等方面的制度缺失，當前政府對養老機構的監管的效率不高，不少地方對養老機構的監管是粗放的，存在監察表面化走過場的情況，媒體報道的養老福利機構對老人的服務照顧不周、或不間斷出現的老人被虐待、老人的不當行為等事件就是監察效率低下的明證。另外與監管效率不高必然相聯系的是當前對養老福利機構的懲罰力度和懲罰的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在聲譽或行政層面的處置。endprint

三、結論與啟示

如前所述，本文根據政府對養老福利機構的進行政府財政補貼的實踐和特征，以優化養老服務資源配置為目標建立養老福利機構與政府的博弈模型并進行均衡分析，得出如下重要結論：

機構養老服務市場完全成功的分開均衡是最優解最理想的狀態；該分開均衡實現的關鍵條件是要提高養老福利機構作假的偽裝成本和風險成本，使得服務質量低的養老福利機構申請高服務質量補貼時的收益小于其據實申請低服務質量補貼時的收益。政府和養老福利機構的博弈模型的均衡分析還顯示，隨著低服務質量的養老福利機構的作假偽裝成本和期望風險成本的降低，整個機構養老服務市場均衡的效率也不斷降低，養老服務資源在不斷被浪費。

依據上述結論，我們可以得出一個重要啟示，即在機構養老服務市場中只有存在足夠高的偽裝成本C和期望風險成本PK時，政府的財政補貼機制才能有效促使最優市場類型的實現，因而相應的制度措施可以從如下方面來思考展開：

1要制定全國統一的養老服務行業的管理規范標準。其內容應包括行業管理標準，社會養老機構執業資格標準、社會養老機構服務質量標準、社會養老機構建筑設計標準、社會養老機構等級標準、社會養老機構專業評估制度、社會養老機構服務協議書等。這些管理規范標準與制度應該是定量化、科學化的，而且是可操作的。當前國家專門針對養老機構規范化管理的養老服務機構基本規范沒有出臺，使得相關部門在進行監管時沒有明確的依據和標準，有些地方即使政府出臺了養老機構規范化管理的地方性文件，但是大多比較簡單，涉及的方面少，可操作性差，這些都不利于監管的開展。養老福利機構享受補貼的代價是提供較高水平的非營利性養老服務，如果缺乏明確衡量非營利性養老服務的質和量的規范，就會在無形中降低高服務質量的門檻，不僅為低服務質量的養老福利機構提供了作假的機會，而且對服務質量高的養老福利結構也是一種負激勵，可見全國統一的管理規范標準的制定是大勢所趨，迫在眉睫。科學合理嚴格的行業規范是提高偽裝成本C的有效手段，不僅能夠降低服務質量低的養老服務機構從高額補貼中獲得額外利潤的水平，而且有利于提高養老福利機構與服務對象、養老福利機構與政府間的信息透明度，為政府監管和服務對象維護自身權益提供相應的參考依據，從而能更好地保證國民的養老福利水平。

2要提升政府的監管效力，加大對違規違法養老機構的懲罰力度。由上述分析可知，養老機構的期望風險成本由懲罰力度K和監管效率P決定。由于管理規范標準等方面的制度缺失，當前政府對養老機構的監管的效率不高，不少地方對養老機構的監管是粗放的，存在監察表面化走過場的情況，媒體報道的養老福利機構對老人的服務照顧不周、或不間斷出現的老人被虐待、老人的不當行為等事件就是監察效率低下的明證。另外與監管效率不高必然相聯系的是當前對養老福利機構的懲罰力度和懲罰的有效性也有所欠缺，更多的只是停留在聲譽或行政層面的處置。endprint