建立和完善國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系

◎ 科技部政策法規(guī)司副調(diào)研員 史 昱

建立和完善國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系

◎ 科技部政策法規(guī)司副調(diào)研員 史 昱

工業(yè)和信息部在《完善產(chǎn)業(yè)政策體系及功能》中指出，“產(chǎn)業(yè)政策是國家為促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，由政府對產(chǎn)業(yè)領域的資源配置過程，進行科學、必要、適度、適時引導和調(diào)控的經(jīng)濟政策”，同時指出，“十一五”期間，我國“形成了以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心，產(chǎn)業(yè)組織政策、布局政策和技術政策協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系，進一步增強了政策的系統(tǒng)性［1］”。國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）是我國高新技術產(chǎn)業(yè)化的基地，是發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的重要載體。本文嘗試從建立和完善國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系的視角，提出一些建議。

一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是指“政府按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律和一定時期內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的變化趨勢，通過確定產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成比例、相互關系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和高度化，從而帶動社會經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)政策”［2］。

國家高新區(qū)的設立始于上世紀80年代。在世界新技術革命和中國經(jīng)濟與科技體制改革的背景下，原國家科委和中國科學院等先后向中央提出了在高等院校和科研院所高度智力密集區(qū)建立開發(fā)區(qū)的建議。隨著北京中關村電子一條街的興起和一批科技人員下海創(chuàng)業(yè)，1988年，國務院批準建立了第一個國家高新區(qū)——“北京新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)”，隨后，確定把推動國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設作為國家“火炬計劃”的重要內(nèi)容。可見，建立國家高新區(qū)的決策是為了將智力密集區(qū)的優(yōu)勢更好地發(fā)揮出來，促進經(jīng)濟的發(fā)展，適應知識經(jīng)濟時代的發(fā)展要求，而高新區(qū)設立的宗旨直接體現(xiàn)在其名稱內(nèi)，即致力于發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)。因此，高新技術產(chǎn)業(yè)是高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策核心，也是確定發(fā)展的戰(zhàn)略主導產(chǎn)業(yè)。

目前還沒有關于高新技術產(chǎn)業(yè)的明確定義和界定標準，不過，通常可以認為國家高新區(qū)的高新技術產(chǎn)業(yè)相當于高技術產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的總稱。其中，國際上對高新技術產(chǎn)業(yè)的劃分大多以研究開發(fā)強度為指標，采用經(jīng)合組織 OECD 的四分類法，即將航空航天制造業(yè)、計算機與辦公設備制造業(yè)、電子與通訊設備制造業(yè)、醫(yī)藥品制造業(yè)等確定為高新技術產(chǎn)業(yè)。我國則是將產(chǎn)業(yè)的技術密集度和復雜度作為衡量標準。根據(jù) 2006 年國家統(tǒng)計局的《高技術產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類目錄》，我國高技術產(chǎn)業(yè)的范圍包括核燃料加工、信息化學品制造、醫(yī)藥制造業(yè)、航空航天器制造、電子及通信設備制造業(yè)、電子計算機及辦公設備制造業(yè)、醫(yī)療設備及儀器儀表制造業(yè)、公共軟件服務共8個行業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)由于是新的業(yè)態(tài)，隨著技術成果的開發(fā)應用而逐漸發(fā)展，無法設定統(tǒng)一的統(tǒng)計標準。目前，新興產(chǎn)業(yè)一個典型的代表是現(xiàn)代服務業(yè)。

據(jù)統(tǒng)計，國家高新區(qū)高新技術產(chǎn)品的工業(yè)總產(chǎn)值由 1996 年的1464 億元增長到 2011 年的 79323億元，增長超過 54倍，年均增長率 平 均 31.3%。 其 中，2011 年，電子信息領域產(chǎn)品工業(yè)總產(chǎn)值占所有產(chǎn)品工業(yè)總產(chǎn)值的 23.6%，主導優(yōu)勢明顯［3］。

高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策設計的原則，要把握好兩個層次的結(jié)構(gòu)關系：一是要處理好高新技術產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)關系，在土地規(guī)劃與利用、科技教育資源配置、資金籌集與利用等方面做好計劃安排，力爭在實現(xiàn)高新技術產(chǎn)業(yè)特色突出，并與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好互動的基礎上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。二是要處理好高新技術產(chǎn)業(yè)內(nèi)部細分行業(yè)的結(jié)構(gòu)關系，結(jié)合地區(qū)特點，確定高新區(qū)發(fā)展的重點行業(yè)，圍繞重點行業(yè)招商引資、打造主導產(chǎn)業(yè)價值鏈和技術創(chuàng)新鏈、營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。同時，采取措施推動產(chǎn)業(yè)升級和融合，保護新興細分行業(yè)，促進新產(chǎn)品、服務和商業(yè)模式萌芽，并成長為新興行業(yè)。

二、產(chǎn)業(yè)組織政策

自馬歇爾在與其夫人合著的《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學》中第一次把產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)定義為產(chǎn)業(yè)組織，并隨之提出組織是第四生產(chǎn)要素后，產(chǎn)業(yè)組織理論不斷發(fā)展。不論是以哈佛學派和芝加哥學派為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論，還是以交易成本理論、可競爭市場理論和博弈論為代表的新產(chǎn)業(yè)組織理論，都沒有否定政府在促進產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方面的作用，只是提出了不同的公共政策重點方向、作用范圍和作用方式。

科技部火炬高技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心和北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所課題組在研究高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新時提出，產(chǎn)業(yè)組織是“承擔產(chǎn)業(yè)要素配置功能的實現(xiàn)載體，是保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的各種內(nèi)在功能實現(xiàn)的載體”，認為影響產(chǎn)業(yè)組織因素不僅包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間的關系，還包括與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關的其他主體及其與企業(yè)間的關系，包括政府在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)主體不應只被當作產(chǎn)業(yè)組織理論分析的外生變量，“以企業(yè)為主體、包括政府在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)主體之間協(xié)作配置資源的機制是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心”［4］。因此，強調(diào)政府促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點要放在推動產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新上。

國家高新區(qū)經(jīng)過 20年的發(fā)展，在高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境營造方面取得了許多經(jīng)驗，如“小政府大服務”、“一站式服務”、“知識產(chǎn)權戰(zhàn)略示范”、“科技金融平臺”等措施的實施，對促進企業(yè)集中精力謀發(fā)展，規(guī)范企業(yè)之間的合作競爭，推動企業(yè)與資本對接起到了積極作用。高新區(qū)在建設創(chuàng)新驛站、新型研發(fā)組織、科技中介服務體系、人才特區(qū)，以及推動中小企業(yè)創(chuàng)新、政府采購新技術、新產(chǎn)品等方面做了大量工作，促進了產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化。

從整體上看，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策作為區(qū)域性政策，難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的反壟斷、反不正當競爭等產(chǎn)業(yè)組織行為調(diào)整需要，更多的高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織政策體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，如促進中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)學研合作、企業(yè)兼并與合并、人才引進和培養(yǎng)等。下一步，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織政策的完善需要在推動已有政策落實、加大宣傳培訓和評估的基礎上，一方面加強工商、稅務、知識產(chǎn)權等領域的服務和執(zhí)法保護，另一方面，需要更加注重在專業(yè)園建設、專業(yè)設施管理、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設等方面，進一步營造大中小企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)公平發(fā)展的環(huán)境，研究制定具體的政策措施并推動實施，積極探索“創(chuàng)業(yè)—孵化—集群”的內(nèi)生增長路徑。

三、產(chǎn)業(yè)技術政策

一般認為，產(chǎn)業(yè)技術政策是“政府為促進產(chǎn)業(yè)技術進步而制定的引導或影響產(chǎn)業(yè)技術開發(fā)和轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策”，但更廣泛的理解，產(chǎn)業(yè)技術政策還應該包括產(chǎn)業(yè)技術標準與安全政策、產(chǎn)業(yè)技術成果轉(zhuǎn)化政策、產(chǎn)業(yè)技術改造政策、產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權政策等。盡管產(chǎn)業(yè)技術政策一直存在，“但至今還沒有一個單一的或集大成的經(jīng)濟理論成為產(chǎn)業(yè)技術支持的理論依據(jù)”［5］。陳守明等在《技術發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策》中提出，新古典經(jīng)濟學、動態(tài)比較優(yōu)勢、演進經(jīng)濟學和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主義都可以作為產(chǎn)業(yè)技術政策的理論依據(jù)。

不同時期的產(chǎn)業(yè)技術政策呈現(xiàn)不同的階段特征。國家高新區(qū)在創(chuàng)建的最初10年，以國務院辦公廳發(fā)布的投資和稅收優(yōu)惠政策為主，扶持高新技術企業(yè)和科技企業(yè)孵化器發(fā)展，關注的目標以園區(qū)建設投資、科技創(chuàng)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化為主。隨著高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚度增加，園區(qū)政策著力于搭建創(chuàng)新服務平臺、加強研發(fā)、促進科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新與成長等推動產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新相關方面。近5年來，隨著新企業(yè)所得稅法、新科學技術進步法等的實施，國家高新區(qū)的一些優(yōu)惠政策陸續(xù)廢止失效，園區(qū)企業(yè)技術創(chuàng)新與經(jīng)營的環(huán)境發(fā)生了很大變化，迫使高新區(qū)管理部門必須將政策著力點從區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)到創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建上，目前一些高新區(qū)所在地政府已經(jīng)意識到這一趨勢，開始尋找高新區(qū)新的定位。

順應全球化和我國政府轉(zhuǎn)變職能的要求，未來高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術政策必須以建設區(qū)域技術創(chuàng)新體系為核心，通過深化改革，推動建立科技、教育、財稅、金融、貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、社會發(fā)展良性互動的政策體系，真正把創(chuàng)新置于經(jīng)濟社會政策的核心，支持中小企業(yè)、行業(yè)龍頭骨干企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群開展技術創(chuàng)新，促進產(chǎn)學研合作，鼓勵技術轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)知識、技術、人才、資本的合理配置和流動，營造與國際接軌的產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)環(huán)境。

四、產(chǎn)業(yè)布局政策

廣義的產(chǎn)業(yè)布局既包括同一產(chǎn)業(yè)在各地區(qū)縱向的配置關聯(lián)，也包括同一地域空間內(nèi)，各產(chǎn)業(yè)橫向的關聯(lián)組合。由于橫向的內(nèi)容在前面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中已經(jīng)涉及，此處僅以縱向的緯度來定義高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局政策范疇，適用于劉吉發(fā)等主編的《產(chǎn)業(yè)政策學》對產(chǎn)業(yè)布局政策的描述，即“政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論以及國民經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，制定和實施的有關產(chǎn)業(yè)空間分布、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分布合理化的政策”［6］。

產(chǎn)業(yè)布局隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段分別呈現(xiàn)增長極布局、點軸布局、網(wǎng)絡布局、地域產(chǎn)業(yè)綜合體、區(qū)域梯度開發(fā)等不同模式。由于我國是發(fā)展中國家，地域廣闊，各地區(qū)發(fā)展不均衡的特點長期存在，因此在同一時點，在宏觀層面布局模式相對明確的同時，不同的地區(qū)會存在不同的中觀和微觀布局模式。

國務院對國家高新區(qū)的批準設立屬于宏觀層面的布局。改革開放以來，我國的生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)基本上是按點軸開發(fā)的模式逐步展開的，進入 21世紀以后，由點軸開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡開發(fā)，預計本世紀中葉，將形成網(wǎng)絡開發(fā)的總體布局格局［7］。與此相 應，國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局總體趨勢符合“增長極—點軸—網(wǎng)絡”的布局規(guī)律，并先于國家總體產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。1988 年第一個國家高新區(qū)——北京新技術產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)，即現(xiàn)在的中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的設立，既有試驗的性質(zhì)，也是我國高新技術產(chǎn)業(yè)增長極布局的開端。上世紀80 年代末到 90 年代中期，國務院分先后批準設立了 53個國家高新區(qū)，側(cè)重“點”布局，兼顧“軸”布局，重點圍繞環(huán)渤海、長三角和珠三角開發(fā)布局。國家高新區(qū)的點軸布局維持了相對穩(wěn)定的一段時期，確立了以電子信息等行業(yè)為標志的現(xiàn)代工業(yè)，促進了我國高新技術產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計，國家高新區(qū)的高新技術產(chǎn)品銷售收入從 1991 年的 40 億元增長到 2011年 的 78640 億 元， 翻 了 1966 倍，年 均 增 長 率 為 53.4%［8］。2010 年后，國務院再度加大對省級高新區(qū)升級為國家高新區(qū)的審批力度。到2012 年底，國家高新區(qū)的總量達105 家，除西藏以外，遍布全國 30個省、自治區(qū)和直轄市。據(jù)統(tǒng)計，51個國家高新區(qū)主導產(chǎn)業(yè)集聚度超過 50%，基本形成了涵蓋絕大多數(shù)現(xiàn)代高新技術產(chǎn)業(yè)門類的工業(yè)基礎和技術源頭配置［9］。可以認為，國家高新區(qū)這一輪布局是順應知識經(jīng)濟時代創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和國家高新技術產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡布局的需要進行的部署，國家高新區(qū)的宏觀網(wǎng)絡布局基本形成。

國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系

從整體上看，國家高新區(qū)布局的梯度模式在東部、中部、西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面有一定的體現(xiàn)，但趨勢尚不明顯。同時，國家高新區(qū)也存在地域產(chǎn)業(yè)綜合體的模式，如內(nèi)蒙古的包頭稀土高新區(qū)。多年來，國家高新區(qū)的建設發(fā)展在產(chǎn)業(yè)布局方面主要集中在中觀層面，包括制定區(qū)域性產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，高新技術產(chǎn)業(yè)集群建設、特色產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃、現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃等布局。從產(chǎn)業(yè)布局政策的制定方面考慮，最理想的模式是高新區(qū)建立之初便制定科學的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并依據(jù)其建設。但是，由于高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度較快，高新區(qū)早期開發(fā)多采用“成熟一片、開發(fā)一片”的滾動開發(fā)模式，以及招商引資存在惡性競爭的情況，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局往往難以一步到位，經(jīng)常伴隨著后期的置換調(diào)整。因此，加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預測、研究如何在動態(tài)發(fā)展的情況下，不斷優(yōu)化調(diào)整高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局應成為完善國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局政策制定的重點。此外，在微觀層面，國家高新區(qū)的布局規(guī)劃水平雖然已經(jīng)有很大提升，但仍需要按照創(chuàng)新系統(tǒng)的理念和產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展規(guī)律細化產(chǎn)業(yè)設施的配置建設和運行管理，各種類型企業(yè)、機構(gòu)、人才的設置和配備，加強科技服務體系建設。

以國家高新區(qū)管理者作為政策的制定和實施主體，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系具體的政策著力點、政策工具和政策評估要點如上表所示。

綜上所述，國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系應是以高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心，產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術政策和產(chǎn)業(yè)布局政策各子體系協(xié)同作用的整體。從我國國家高新區(qū)發(fā)展的實踐對比來看，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系建設已經(jīng)有了較好的基礎，但仍有許多政策空間有待挖掘，亟需加強頂層設計。同時，一些已有的政策需要系統(tǒng)地評估，按照產(chǎn)業(yè)政策體系的目標完善、細化和加強落實。

[1] http://www.bjeit.gov.cn/zwgk/zcwj/zcjd/201202/t20120221_22694.htm

[2]劉吉發(fā)主編，《產(chǎn)業(yè)政策學》，第 13 頁，經(jīng)濟管理出版社，2004 年 9 月

[3]王勝光、程郁，《國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展報告》第 122-124 頁，中國經(jīng)濟出版社，2013 年 6 月

[4]《中國增長極——高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新》，第 42 頁，清華大學出版社，2007 年 9 月

[5]陳守明、李永、程德理編《技術發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策》，第 16 頁，化學工業(yè)出版社，2010 年 3 月

[6]劉吉發(fā)主編《產(chǎn)業(yè)政策學》，第 14 頁，經(jīng)濟管理出版社，2004 年 9 月

[7]周叔蓮、魏后凱，《我國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的中長期戰(zhàn)略》，《上海行政學院學報》，2001 年第 1 期

[8] [9] 王勝光、程郁，《國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展報告》第 135 頁，中國經(jīng)濟出版社，2013 年 6 月