建立和完善國家高新技術產業開發區產業政策體系

◎ 科技部政策法規司副調研員 史 昱

建立和完善國家高新技術產業開發區產業政策體系

◎ 科技部政策法規司副調研員 史 昱

工業和信息部在《完善產業政策體系及功能》中指出，“產業政策是國家為促進經濟和社會發展，由政府對產業領域的資源配置過程，進行科學、必要、適度、適時引導和調控的經濟政策”，同時指出，“十一五”期間，我國“形成了以產業結構政策為核心，產業組織政策、布局政策和技術政策協同發揮作用的政策體系，進一步增強了政策的系統性［1］”。國家高新技術產業開發區（以下簡稱“高新區”）是我國高新技術產業化的基地，是發展高新技術產業的重要載體。本文嘗試從建立和完善國家高新區產業政策體系的視角，提出一些建議。

一、產業結構政策

產業結構政策是指“政府按照產業結構的發展規律和一定時期內各產業的變化趨勢，通過確定產業的構成比例、相互關系和產業發展序列，為實現產業結構協調化和高度化，從而帶動社會經濟增長的產業政策”［2］。

國家高新區的設立始于上世紀80年代。在世界新技術革命和中國經濟與科技體制改革的背景下，原國家科委和中國科學院等先后向中央提出了在高等院校和科研院所高度智力密集區建立開發區的建議。隨著北京中關村電子一條街的興起和一批科技人員下海創業，1988年，國務院批準建立了第一個國家高新區——“北京新技術產業開發試驗區”，隨后，確定把推動國家高新技術產業開發區的建設作為國家“火炬計劃”的重要內容。可見，建立國家高新區的決策是為了將智力密集區的優勢更好地發揮出來，促進經濟的發展，適應知識經濟時代的發展要求，而高新區設立的宗旨直接體現在其名稱內，即致力于發展高新技術產業。因此，高新技術產業是高新區的產業結構政策核心，也是確定發展的戰略主導產業。

目前還沒有關于高新技術產業的明確定義和界定標準，不過，通常可以認為國家高新區的高新技術產業相當于高技術產業和新興產業的總稱。其中，國際上對高新技術產業的劃分大多以研究開發強度為指標，采用經合組織 OECD 的四分類法，即將航空航天制造業、計算機與辦公設備制造業、電子與通訊設備制造業、醫藥品制造業等確定為高新技術產業。我國則是將產業的技術密集度和復雜度作為衡量標準。根據 2006 年國家統計局的《高技術產業統計分類目錄》，我國高技術產業的范圍包括核燃料加工、信息化學品制造、醫藥制造業、航空航天器制造、電子及通信設備制造業、電子計算機及辦公設備制造業、醫療設備及儀器儀表制造業、公共軟件服務共8個行業。新興產業由于是新的業態，隨著技術成果的開發應用而逐漸發展，無法設定統一的統計標準。目前，新興產業一個典型的代表是現代服務業。

據統計，國家高新區高新技術產品的工業總產值由 1996 年的1464 億元增長到 2011 年的 79323億元，增長超過 54倍，年均增長率 平 均 31.3%。 其 中，2011 年，電子信息領域產品工業總產值占所有產品工業總產值的 23.6%，主導優勢明顯［3］。

高新區產業結構政策設計的原則，要把握好兩個層次的結構關系：一是要處理好高新技術產業與其他產業的結構關系，在土地規劃與利用、科技教育資源配置、資金籌集與利用等方面做好計劃安排，力爭在實現高新技術產業特色突出，并與其他產業發展良好互動的基礎上，實現產業結構調整升級。二是要處理好高新技術產業內部細分行業的結構關系，結合地區特點，確定高新區發展的重點行業，圍繞重點行業招商引資、打造主導產業價值鏈和技術創新鏈、營造產業發展環境。同時，采取措施推動產業升級和融合，保護新興細分行業，促進新產品、服務和商業模式萌芽，并成長為新興行業。

二、產業組織政策

自馬歇爾在與其夫人合著的《產業經濟學》中第一次把產業內部的結構定義為產業組織，并隨之提出組織是第四生產要素后，產業組織理論不斷發展。不論是以哈佛學派和芝加哥學派為代表的傳統產業組織理論，還是以交易成本理論、可競爭市場理論和博弈論為代表的新產業組織理論，都沒有否定政府在促進產業和經濟發展方面的作用，只是提出了不同的公共政策重點方向、作用范圍和作用方式。

科技部火炬高技術產業開發中心和北京市長城企業戰略研究所課題組在研究高新區產業組織創新時提出，產業組織是“承擔產業要素配置功能的實現載體，是保障產業健康發展的各種內在功能實現的載體”，認為影響產業組織因素不僅包括產業內企業之間的關系，還包括與企業生產經營相關的其他主體及其與企業間的關系，包括政府在內的各產業主體不應只被當作產業組織理論分析的外生變量，“以企業為主體、包括政府在內的各產業主體之間協作配置資源的機制是影響產業發展的核心”［4］。因此，強調政府促進產業發展的重點要放在推動產業組織創新上。

國家高新區經過 20年的發展，在高新技術產業發展的區域環境營造方面取得了許多經驗，如“小政府大服務”、“一站式服務”、“知識產權戰略示范”、“科技金融平臺”等措施的實施，對促進企業集中精力謀發展，規范企業之間的合作競爭，推動企業與資本對接起到了積極作用。高新區在建設創新驛站、新型研發組織、科技中介服務體系、人才特區，以及推動中小企業創新、政府采購新技術、新產品等方面做了大量工作，促進了產業組織的優化。

從整體上看，高新區的產業政策作為區域性政策，難以滿足產業發展需要的反壟斷、反不正當競爭等產業組織行為調整需要，更多的高新區產業組織政策體現在產業組織結構優化方面，如促進中小企業發展、產學研合作、企業兼并與合并、人才引進和培養等。下一步，高新區產業組織政策的完善需要在推動已有政策落實、加大宣傳培訓和評估的基礎上，一方面加強工商、稅務、知識產權等領域的服務和執法保護，另一方面，需要更加注重在專業園建設、專業設施管理、產業聯盟建設等方面，進一步營造大中小企業、內外資企業公平發展的環境，研究制定具體的政策措施并推動實施，積極探索“創業—孵化—集群”的內生增長路徑。

三、產業技術政策

一般認為，產業技術政策是“政府為促進產業技術進步而制定的引導或影響產業技術開發和轉移的產業政策”，但更廣泛的理解，產業技術政策還應該包括產業技術標準與安全政策、產業技術成果轉化政策、產業技術改造政策、產業知識產權政策等。盡管產業技術政策一直存在，“但至今還沒有一個單一的或集大成的經濟理論成為產業技術支持的理論依據”［5］。陳守明等在《技術發展中的產業政策》中提出，新古典經濟學、動態比較優勢、演進經濟學和產業結構主義都可以作為產業技術政策的理論依據。

不同時期的產業技術政策呈現不同的階段特征。國家高新區在創建的最初10年，以國務院辦公廳發布的投資和稅收優惠政策為主，扶持高新技術企業和科技企業孵化器發展，關注的目標以園區建設投資、科技創業和科技成果轉化為主。隨著高新技術產業的發展和集聚度增加，園區政策著力于搭建創新服務平臺、加強研發、促進科技型中小企業技術創新與成長等推動產業技術創新相關方面。近5年來，隨著新企業所得稅法、新科學技術進步法等的實施，國家高新區的一些優惠政策陸續廢止失效，園區企業技術創新與經營的環境發生了很大變化，迫使高新區管理部門必須將政策著力點從區域性、產業性政策優惠轉到創新系統的構建上，目前一些高新區所在地政府已經意識到這一趨勢，開始尋找高新區新的定位。

順應全球化和我國政府轉變職能的要求，未來高新區的產業技術政策必須以建設區域技術創新體系為核心，通過深化改革，推動建立科技、教育、財稅、金融、貿易與產業、經濟、社會發展良性互動的政策體系，真正把創新置于經濟社會政策的核心，支持中小企業、行業龍頭骨干企業和產業集群開展技術創新，促進產學研合作，鼓勵技術轉移轉化，實現知識、技術、人才、資本的合理配置和流動，營造與國際接軌的產業技術研發環境。

四、產業布局政策

廣義的產業布局既包括同一產業在各地區縱向的配置關聯，也包括同一地域空間內，各產業橫向的關聯組合。由于橫向的內容在前面產業結構政策中已經涉及，此處僅以縱向的緯度來定義高新區的產業布局政策范疇，適用于劉吉發等主編的《產業政策學》對產業布局政策的描述，即“政府根據產業區位理論以及國民經濟與區域經濟發展的要求，制定和實施的有關產業空間分布、區域經濟協調發展、旨在實現產業分布合理化的政策”［6］。

產業布局隨著經濟社會發展的不同階段分別呈現增長極布局、點軸布局、網絡布局、地域產業綜合體、區域梯度開發等不同模式。由于我國是發展中國家，地域廣闊，各地區發展不均衡的特點長期存在，因此在同一時點，在宏觀層面布局模式相對明確的同時，不同的地區會存在不同的中觀和微觀布局模式。

國務院對國家高新區的批準設立屬于宏觀層面的布局。改革開放以來，我國的生產力布局和區域經濟開發基本上是按點軸開發的模式逐步展開的，進入 21世紀以后，由點軸開發逐步轉向網絡開發，預計本世紀中葉，將形成網絡開發的總體布局格局［7］。與此相 應，國家高新區的產業布局總體趨勢符合“增長極—點軸—網絡”的布局規律，并先于國家總體產業布局調整。1988 年第一個國家高新區——北京新技術產業試驗區，即現在的中關村國家自主創新示范區的設立，既有試驗的性質，也是我國高新技術產業增長極布局的開端。上世紀80 年代末到 90 年代中期，國務院分先后批準設立了 53個國家高新區，側重“點”布局，兼顧“軸”布局，重點圍繞環渤海、長三角和珠三角開發布局。國家高新區的點軸布局維持了相對穩定的一段時期，確立了以電子信息等行業為標志的現代工業，促進了我國高新技術產業的快速發展。根據統計，國家高新區的高新技術產品銷售收入從 1991 年的 40 億元增長到 2011年 的 78640 億 元， 翻 了 1966 倍，年 均 增 長 率 為 53.4%［8］。2010 年后，國務院再度加大對省級高新區升級為國家高新區的審批力度。到2012 年底，國家高新區的總量達105 家，除西藏以外，遍布全國 30個省、自治區和直轄市。據統計，51個國家高新區主導產業集聚度超過 50%，基本形成了涵蓋絕大多數現代高新技術產業門類的工業基礎和技術源頭配置［9］。可以認為，國家高新區這一輪布局是順應知識經濟時代創新驅動發展和國家高新技術產業網絡布局的需要進行的部署，國家高新區的宏觀網絡布局基本形成。

國家高新區的產業政策體系

從整體上看，國家高新區布局的梯度模式在東部、中部、西部產業轉移方面有一定的體現，但趨勢尚不明顯。同時，國家高新區也存在地域產業綜合體的模式，如內蒙古的包頭稀土高新區。多年來，國家高新區的建設發展在產業布局方面主要集中在中觀層面，包括制定區域性產業和經濟發展規劃，高新技術產業集群建設、特色產業基地規劃、現代服務業發展規劃、城鎮土地利用規劃等布局。從產業布局政策的制定方面考慮，最理想的模式是高新區建立之初便制定科學的產業規劃，并依據其建設。但是，由于高新技術產業發展的速度較快，高新區早期開發多采用“成熟一片、開發一片”的滾動開發模式，以及招商引資存在惡性競爭的情況，高新區的產業布局往往難以一步到位，經常伴隨著后期的置換調整。因此，加強對產業發展的預測、研究如何在動態發展的情況下，不斷優化調整高新區產業布局應成為完善國家高新區產業布局政策制定的重點。此外，在微觀層面，國家高新區的布局規劃水平雖然已經有很大提升，但仍需要按照創新系統的理念和產業集群的發展規律細化產業設施的配置建設和運行管理，各種類型企業、機構、人才的設置和配備，加強科技服務體系建設。

以國家高新區管理者作為政策的制定和實施主體，高新區產業政策體系具體的政策著力點、政策工具和政策評估要點如上表所示。

綜上所述，國家高新區的產業政策體系應是以高新區產業結構政策為核心，產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策各子體系協同作用的整體。從我國國家高新區發展的實踐對比來看，高新區的產業政策體系建設已經有了較好的基礎，但仍有許多政策空間有待挖掘，亟需加強頂層設計。同時，一些已有的政策需要系統地評估，按照產業政策體系的目標完善、細化和加強落實。

[1] http://www.bjeit.gov.cn/zwgk/zcwj/zcjd/201202/t20120221_22694.htm

[2]劉吉發主編，《產業政策學》，第 13 頁，經濟管理出版社，2004 年 9 月

[3]王勝光、程郁，《國家高新區創新發展報告》第 122-124 頁，中國經濟出版社，2013 年 6 月

[4]《中國增長極——高新區產業組織創新》，第 42 頁，清華大學出版社，2007 年 9 月

[5]陳守明、李永、程德理編《技術發展中的產業政策》，第 16 頁，化學工業出版社，2010 年 3 月

[6]劉吉發主編《產業政策學》，第 14 頁，經濟管理出版社，2004 年 9 月

[7]周叔蓮、魏后凱，《我國區域經濟開發的中長期戰略》，《上海行政學院學報》，2001 年第 1 期

[8] [9] 王勝光、程郁，《國家高新區創新發展報告》第 135 頁，中國經濟出版社，2013 年 6 月