以明晰的底線界定限制公權私用

高建生

黨的十八大以來，限制公權、反腐倡廉成為新一屆黨中央整肅黨風政風的一道亮麗風景，尤其是“八項規定”的頒行，贏得了廣泛的社會認可。同時，也應當看到，在執行“八項規定”的過程中，不同程度地出現了公權私用隱匿化、打“擦邊球”等現象。諸如“土特產”、“工作餐”等內涵相對模糊，對權力運用考核監督尺度難以把握等問題，都促使我們從鞏固“八項規定”執行成果，保證限制公權、反腐倡廉進程持續推進的意義上，深入考慮這樣一個問題：如何實現公權清晰化的底線界定？

事實上，這些年來，中央反復強調、廣大群眾不斷議論的權力限制與清廉政治問題，說到底就是個底線問題。底線是對言行舉止的最低要求，是某種規制與界限。如果公權的掌握者能夠守住底線不逾越，稍有逾越就會受到處罰，公權就難以越界，底線問題也就不再成為問題。

這樣的道理一言即明，但踐行起來卻并不容易。就守住底線來說，無外乎兩方面的努力：一是倫理堅守，包括對一定價值標準、倫常秩序、道德規范等的遵循；二是制度堅守，包括對一定法律法規、辦事規程、行為準則的遵循。而無論是倫理底線還是制度底線的堅守，前提都是對底線有明確的界定；如果底線界定含混，就會在實踐中造成嚴重的后果。但相比較而言，倫理堅守側重于自律性約束，制度堅守則側重于他律性約束。因此，實現對公權力限制的現實要求，必須從制度規范上給底線明晰的界定，由此使行使公共權力的主體、范圍、程序以及違規處罰等事項能實現最大程度的明晰化、可操作化。

改革開放以來，黨和政府圍繞權力約束和清晰化的底線界定做了大量工作。特別是黨的十八大以來，以出臺并執行“八項規定”為突出內容的制度底線明晰化措施，已經收到顯著成效，“把權力關進籠子”在實踐中邁出了堅實的步伐。但是，在充分肯定已經取得成績的同時，也應當看到，推進底線規則的明晰化，還有進一步努力的空間。從目前的情況看，制度、規范等底線要求的明晰化形態大體可分為三種情況。

一是容易明晰且已經基本明晰化的底線要求。這主要體現在針對有關權力運用、工作或生活待遇等方面的有關規定。例如，2012年以來，中央不僅頒布了“八項規定”，而且出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關國內公務接待管理規定》、《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》、《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》，以及中宣部等五部門《關于制止豪華鋪張，提倡節儉辦晚會的通知》等規定。這些規定都對相應事項的標準作了明確規定，底線要求非常明確具體。

二是可以明晰但只實現部分明晰化的底線要求。這一般反映在權力運用、工作與行為守則等方面的有關規定中，特別是在一些地方、部門貫徹落實黨和國家有關規定的實施性規定中，對一些方面缺乏明確的要求。例如，各地在貫徹落實中央“八項規定”的實施性規定中，都對精簡會議活動、嚴格領導干部文稿發表等有很具體的規定，但在其他方面則沒那么具體。再如，對關于領導干部深入基層調研的隨行人員，有些地方明確規定“隨行人員一般不超過3人”，而有些地方僅有“減少隨行人員”的原則性要求。對減少會議和節儉辦會，有的地方明確規定：“各部門召開本系統全省性會議，每年不超過1次”，“部門召開的會議，省級領導不出席、不發賀信、不對會議作批示”，“一般性會議講話、匯報不念稿”；而有的地方比較原則：“能不開的會盡量不開、堅持節儉辦會”。這些都反映出不同地方、不同部門在底線要求上的不平衡。

三是難以明晰化的底線要求。這主要體現在對有關權力運用、工作與行為守則中一些量化困難、彈性較大的要求上。例如，對干部選拔使用中，是否遵循任人唯賢、德才兼備、以德為先的原則，是否簡單地以票取人、以分取人等現象，難以進行清晰的界定。

對于限制公權的底線界定，不可能對所有方面和環節都做到完全的清晰化和指標化，但在現實中也有不少底線界定能夠明晰化，卻沒有做到明晰化。如果這樣的情形肆意蔓延，就會產生兩大消極后果。一是使限制公權的有關規定難以落實。由于缺乏明確的具體限制和可操作的檢測尺度，有關規定在實際的執行過程中往往會出現“以會議落實會議、以文件落實文件”的現象。現實生活中有些制度的“落實難”、“執行難”問題和“一陣風”、“一陣子”現象，往往與此有關。二是影響有關規定的權威和效力。當底線尺度模糊時，不同地方、部門執行的力度和效果必然大相徑庭。底線尺度模糊還可能導致一些地方、部門各取所需，隨心所欲地根據自身利益對有關規定加以解釋和執行。例如，一些地方經常感到公務活動的標準難以把握，土特產、工作餐、禮品等難以界定。

如何給予公權清晰的界定，是當前應當認真思考和探索的問題。

其一，界定公權底線的禁止性邊界。禁止性底線邊界是對國家公職人員劃出的“高壓線”，不能有任何觸動。在中央出臺的《黨員領導干部廉潔從政若干準則》中，在禁止黨員領導干部利用職權和職務上的影響謀取不正當利益方面，規定了“六個不準”，在禁止違反規定選拔任用干部方面，規定了 “八個不準”，這些都屬于公權底線的禁止性底線邊界。中央的“八項規定”能夠迅速收到成效，一個重要的原因，就在于“八項規定”界定清晰，具有很強的可操作性。

其二，界定公權底線的尺度性邊界。尺度性底線邊界是根據實際情況，對那些量化相對困難、彈性較大的約束性規則劃定一定的界定區間，盡可能地予以剛性化處理。明晰界定公權底線的尺度性邊界，是國際社會通行的做法。比如，關于公務員收受禮品的劃線，目前全世界就有90多個國家出臺了相關法律法規。新加坡規定，公務員不能接受社會公眾的禮物和款待，因公接受的禮品必須如實報告，價值超過50新元的禮品必須交公；美國規定，公職人員每年接受禮物的市場價值不能超過50美元，每次接受的禮物不能超過20美元，絕不允許接受現金、有價證券、禮券等；韓國規定，公務員和與職務相關人員一起吃飯或接受禮品饋贈時，金額不得超過3萬韓元（約合人民幣180元）。美國政府還對禮物的含義作了詳細界定，包括任何贈物、關照、款待、請客、折扣、貸款、債務償還期延伸或任何有金錢價值的物品，以及提供的交通運輸工具、車船飛機票、包銷費用、地方旅游、酒店住宿、服務、紀念品和餐飲等；而對公務員可以使用的物品，如客商提供的不作為餐飲的食品（如咖啡、飲料和面包圈），低價的賀卡、證書、紀念牌、獎杯等紀念物品，也有明確的規定。我們可以借鑒國際上的通行做法，結合我國實際制定相應的規定，使那些量化相對困難、彈性較大的約束性規則逐步清晰化。

其三，明晰界定公權底線的處置性邊界。處置性邊界是對出現越界情況時的處置規定，包括兩個方面。一是自我處置，即公職人員自行按規定作出的處置。例如，加拿大規定，公務人員對無法拒絕的違規禮品須取得上級主管部門的書面指示后，或上交有關部門，或捐贈慈善機構，或自行保留。二是組織處置，即通過主管部門按規定做出處置。例如，新加坡的《公務員紀律條例》規定，公務員違規收受禮品，以貪污受賄罪論處，經舉報查實將入獄5至7年，并將入職以來按月薪40%的比例積累下來的公積金和養老金全部上繳國庫。芬蘭法律規定，公務員接受超過規定標準的禮品、宴請、旅游或榮譽頭銜均視為受賄，處以罰款和4年監禁，且終生不得擔任公職。可以說，嚴格的處置本身也是一條底線。明晰界定公權底線的處置性邊界，是通過事后追究的方式，對越界行為進行糾正，并由此形成教育和警示效應。

（作者：中共山西省委黨校副校長、教授）

責任編輯：吳 強