關于公益訴訟制度的思考

黃琳琳

【摘 要】隨著社會經濟的發展，環境污染、有毒食品等問題愈演愈烈。如何遏制嚴重損害國家和社會公共利益的事件發生，完善公益訴訟程序非常重要，本文就這一問題進行了一些探討。

【關鍵詞】公共利益 公益訴訟 訴訟制度

近年來，隨著社會經濟的發展，環境污染、有毒食品等問題愈演愈烈，中海油渤海灣漏油事故、紫金礦業污染事件、云南曲靖鉻污染事件、三聚氰胺事件等等， 每一個事件都嚴重損害了國家和社會的公共利益。在這種情況下，2012年通過的新《民事訴訟法》增加了第五十五條，規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。這是一種與傳統的訴訟類型不同的新興訴訟類型，我們稱之為公益訴訟，這是對傳統訴訟的重大突破。但就新《民事訟訴法》規定來看，規定過于抽象概括，只確定了原則制度，具體操作沒有明確，筆者現就公益訴訟的程序問題進行一些相應的探討。

一、國內公益訴訟的現狀

目前有涉及到公益訴訟的法律有《海洋環境保護法》、《民事訴訟法》、《水污染防治法》、《刑事訴訟法》等，但縱觀其規定內容，不是規定的適用過于狹窄，就是規定太抽象概括無法適用。例如《海洋環境保護法》中的規定只適用于海洋污染，對內河湖泊的污染是不適用的；再如《民事訴訟法》第五十五條規定過于抽象、概括，對公益訴訟的提起范圍、公益訴訟的主體等都沒有具體說明，尺度難以把握。

當然，面對日益嚴重的損害公共利益的事件，各地法院、檢察院和社會團體也做了一些積極而又謹慎的嘗試。如2003年4月，山東省樂陵市人民檢察院針對一化工廠嚴重污染環境的行為，提起了環境公益訴訟。2008年，無錫市、昆明市中級人民法院相繼成立環境保護法庭，均將環境公益訴訟案件納入管轄范圍。還有一些個人或行政機關提起過“公益訴訟”，如2006年全國發生多起“民政局為流浪人員維權案”等。

二、公益訴訟實踐操作中的問題

雖然各機關、組織和個人都提起過公益訴訟，但這些案件，基本都沒能走完整訴訟程序。有的被不予受理、駁回起訴或者中途撤訴，有的和解結案，有的原告敗訴，究其原因，還是因為關于公益訴訟的法律規定過于分散，不甚明確，給實踐帶來了一定的困難。

1、公益訴訟的主體

《民事訴訟法》第五十五條規定，公益訴訟提起訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，這一規定實際只是籠統的概述，并沒有明確規定哪些機關和組織可以成為公益訴訟的主體。第一，“法律規定的國家機關”是指哪些機關？根據我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”的規定，檢察機關是可以成為這里所說的主體之一嗎？作為國家管理部門的行政機關作為提起公益訴訟的民事主體，又是否合適呢？第二，“有關組織”中的“有關”如何理解，什么樣的組織才可以成為公益訴訟的提起主體？比如消費者協會，可以就侵害消費者的問題提起公益訴訟嗎？此外，《民事訴訟法》第一百零八條中的規定，要求原告必須和本案有直接利害關系，那么當法律規定機關和有關組織提起公益訴訟時，是否要受到該條的限制？這都使得公益訴訟在主體認定上面臨著一定的操作障礙。

2、公益訴訟的適用范圍

《民事訴訟法》第五十五條中規定了公益訴訟的范圍是“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，這條采用列舉的方式界定了公益訴訟的受案范圍，對于其他涉及到社會公共利益的案件，如壟斷經營、行政機關不正當的行政行為等造成國家或社會利益受到損害時，是否也可以提起公益訴訟呢？從目前的規定來看，其范圍過于抽象和概括。

3、訴訟請求的內容

公益訴訟不同于傳統的訴訟，它保護的是公眾利益，那么在向法院提起訴訟后，可以提出哪些訴訟請求呢？公益訴訟是在公共利益受到侵害的情況下，由有關機關和組織提起的一種以侵權為訴訟標的訴，那么按照一般的侵權訴訟的規定，在公益訴訟中是否可以要求侵權損害賠償呢？

4、訴訟后果的承擔

第一，訴訟費用，根據法律規定，公益訴訟是由“法律規定的機關和有關組織”提起，《民事訴訟法》訴訟費用的規定，原告起訴時需要先行預付訴訟費用，那么對于公益訴訟的提起，是否需要先行支付訴訟費用呢？如果原告方敗訴，這個訴訟費用最終由誰來承擔？第二，如果公益訴訟的訴訟請求中可以要求損害賠償，那么賠償金又將如何分配？是由機關、組織予以保管還是分配到實際被侵害者的手中？

三、完善公益訴訟程序的建議

1、明確公益訴訟的提起主體

（1）“法律規定的機關”的界定。從各國的法律規定和實踐來看，諸如法、德、美、英等發達國家都將檢察機關作為公益訴訟的原告之一。我國《刑事訴訟法》第九十九條第二款規定所說的“機關”應當包括檢察機關。那么行政機關呢？《民事訴訟法》及相關司法解釋并未給出答案。行政機關雖然擁有強大的行政權力，對重大事件有預防、控制的能力，但是行政機關的能力也是有限的，在行政執法的過程中也會產生糾紛，所以，賦予行政機關公益訴訟的原告資格有利于對行政執法起到促進作用。從各國的實踐經驗來看，如美國《超級基金法》、俄羅斯聯邦《環境保護法》等法律規定中，都賦予環境保護行政部門以環境公益訴訟的原告資格。因此在借鑒國外先進經驗的基礎上，我國可以賦予有關行政機關以公益訴訟的原告資格。

（2）“有關組織”的明確。資料顯示，2011 年在民政部門登記的社會組織有46 萬多個，其中25萬左右叫“社會團體”，還有20萬左右叫“民辦非企業單位”，還有2000多個基金會，而所謂的“草根組織”更是多的不計其數。《民事訴訟法》中的“有關組織”指的哪些社會組織呢？筆者認為，在我國公益訴訟中，對公益訴訟中“有關組織”的限制，可以借鑒德國法律制度中的規定，具備一定的條件，如：（1）依法登記的；（2）符合社團章程的目的和業務范圍，比如消費者協會只能起訴和侵犯消費者利益有關的案件；（3）地域限制，原則上社會組織只能對本區域內發生的損害公共利益的行為提起訴訟；（4）組織設立的時間要求有兩到三年以上，避免為了起訴而臨時成立；（5）有經費支持。endprint

2、明確公益訴訟的適用范圍

縱觀各國公益訴訟的適用范圍，我國的公益訴訟范圍應當根據實際需要來確定。目前，我國的公益訴訟剛剛起步，適用范圍不宜過寬，可以先適用于法律規定的環境污染和損害社會公共利益比較嚴重的領域。同時，應規定一個兜底條款，進一步通過司法解釋，以列舉的方式將公益訴訟案件范圍規定進行擴充。各地也可根據地方情況，制定相應的地方性法規來細化本地公益訴訟的范圍，使公益訴訟在司法實踐中更具可操作性。

3、明確訴訟請求的內容

鑒于公共利益受到侵害，例如環境污染對于公益訴訟的訴訟請求的提出應當包括：一是停止侵害，以制止正在進行的侵害，防止損失擴大，并盡快處理被污染的區域。二是損害賠償，以彌補造成的損害。可以對引起環境污染的單位或個人要求損害賠償，數額根據污染的程度，所受損害進行評估。

4、明確訴訟后果的承擔

由于公益訴訟是為了社會公眾的利益提起的，所以對于公益訴訟之后訴訟后果的承擔，應該有其特有的規定：1、對于原告起訴時涉及到的訴訟費用，可以允許原告按照規定進行減免或緩繳。2、原告基于公共利益受損向被告提起的損害賠償，這筆賠償金可以作為對被告的損害公共利益的處罰，繳納的賠償金實際上是一種罰金，這可以借鑒美國的做法，建立獎勵制度，被告繳納的罰金中，可以抽取一部分作為獎勵，獎勵給那些積極參與保護社會公共利益的公民，從而調動一切積極的力量來維護社會公共利益。3、建立一個公益訴訟的專項基金會，對訴訟后獲得賠償金統一進行收取和管理，這筆費用今后將用于對公共利益的保護，同時如果原告敗訴的也可以由專項基金支付一部分，而不是全部由原告承當，從而減輕了原告的訴訟負擔。例如在昆明，建立了一個環境公益訴訟專項救濟基金，制定了《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，這一做法是值得借鑒的。4、鑒于公益訴訟的特殊性，為了能更有效地保護公共利益，應當允許法院裁判做出后，由法院直接執行生效的裁判文書，而不用等到執行人向法院申請執行之時，從而達到公益訴訟的目的。

總之，公益訴訟制度需要進一步完善，只有真正實現了公益訴訟，損害社會公共利益的行為才能被制止。我們的公益利益才能得到保障。□

參考文獻

①徐昕：《英國民事訴訟與民事司法改革》[M].中國政法大學出版社，2002

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③羅薇，《環保部門做原告正合時宜——看大龍潭水污染環境民事公益訴訟案中環保力量》[J].《環境保護》，2011

④肖建國，《民事公益訴訟制度的具體適用》[N].《人民法院報》，2012-10-10

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⑥肖鳳珍，《云南試破公益訴訟困局》[N].《檢察日報》，2011-1-3

（作者單位：安徽警官職業技術學院）

責編：姚少寶endprint