如何科學(xué)對待不捕案件數(shù)量變化

劉貢獻(xiàn)　吳潔

不捕案件的數(shù)量多少有多方面原因，本文以許昌市魏都區(qū)人民檢察院2013年不捕案件為例，展開分析并提出一些建設(shè)性意見。

一、不捕案件數(shù)量變化的原因

（一）公安機(jī)關(guān)方面

1.公、檢機(jī)關(guān)司法價值取向不同。公安機(jī)關(guān)的偵查工作和檢察機(jī)關(guān)審查逮捕工作的重心因各自特點(diǎn)而有所不同，公安機(jī)關(guān)以“嚴(yán)打”為目標(biāo)，偵查工作側(cè)重于發(fā)現(xiàn)犯罪、抓捕犯罪嫌疑人和查清犯罪事實(shí)，其意義在于啟動司法程序，而審查逮捕工作則側(cè)重于事實(shí)和證據(jù)的審查，尤其是對是否構(gòu)成犯罪和逮捕必要性的審查，根據(jù)法律和刑事政策決定是否采取逮捕措施，其意義在于保障司法訴訟程序的進(jìn)行。因此，許多公安機(jī)關(guān)的偵查活動主要圍繞將犯罪事實(shí)查證屬實(shí)的要求，認(rèn)為適用寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策主要應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的事情，同時擔(dān)心如果適用寬嚴(yán)相濟(jì)政策會受到檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的不利影響，甚至擔(dān)心如果適用寬嚴(yán)相濟(jì)政策會受到當(dāng)事人不理解而帶來上訪問題，因而在偵查工作中很少主動地適用寬嚴(yán)相濟(jì)政策，對一些可以從寬處理的案件和可以刑事和解的案件以報捕了事，而這些案件經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為應(yīng)該或可以適用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策后，導(dǎo)致不捕案件的增加。

2.公安機(jī)關(guān)的辦案考核機(jī)制存在局限。公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的辦案考核機(jī)制主要對刑事案件數(shù)和犯罪嫌疑人數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行考核，公安機(jī)關(guān)各基層辦案單位均有具體的刑事案件辦理任務(wù)。如許昌市魏都區(qū)共六個公安分局，每個偵辦大隊(duì)每年30-40余個批捕數(shù)額，平均每名刑偵干警7-8個批捕指標(biāo)。受辦案數(shù)量驅(qū)動，基層辦案單位為完成任務(wù)或增加考核分?jǐn)?shù)，而將工作重點(diǎn)放在刑事案件的立案數(shù)、破案數(shù)和抓獲犯罪嫌疑人人數(shù)上，取證工作主要偏重于收集有罪證據(jù)，以達(dá)到“犯罪嫌疑人實(shí)施犯罪的證據(jù)已經(jīng)查證屬實(shí)”的要求，往往忽視證據(jù)的全面性、關(guān)聯(lián)性甚至合法性的證據(jù)規(guī)則要求，或者忽略逮捕必要性的證明要求。同時，由于公安機(jī)關(guān)沒有對不捕率的考核要求，案件報捕后檢察機(jī)關(guān)如果不捕也不會影響到考核成績，公安機(jī)關(guān)往往會抱僥幸心理和放任態(tài)度，對那些證據(jù)明顯不夠充分、證據(jù)出現(xiàn)矛盾和疑點(diǎn)未能合理排除、沒有逮捕必要的刑事案件報捕，導(dǎo)致許多存疑不捕和相對不捕案件的產(chǎn)生。

3.公安機(jī)關(guān)為轉(zhuǎn)移輿論或上訪風(fēng)險而導(dǎo)致不捕案件增多。近年來，當(dāng)事人涉法涉檢上訪成為影響理性、公正辦案的一種特殊因素。特別是在辦理一些重大惡性案件過程中，公安機(jī)關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論壓力或信訪風(fēng)險而報捕，如檢察機(jī)關(guān)作出不捕決定，則會把輿論壓力和信訪風(fēng)險隨即轉(zhuǎn)嫁于檢察機(jī)關(guān)，如果檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)工作跟不上，很容易出現(xiàn)涉法上訪。

4.公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在顧慮。由于檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)具有立案監(jiān)督和偵查活動的監(jiān)督職能，并且檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督在公安機(jī)關(guān)考核機(jī)制中作為扣分的因素，如未立案率、追捕率等。因此，公安機(jī)關(guān)在辦案中往往采取規(guī)避的辦法來化解兩個監(jiān)督造成的不利影響。對于有些定性存在爭議、不構(gòu)成犯罪、共同犯罪嫌疑人在逃的或者根本沒有逮捕必要的案件，公安機(jī)關(guān)如果不報捕或者直接進(jìn)行治安處罰，往往擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督或進(jìn)行追捕而扣分，因?yàn)椴徊恫粫鄯郑愿纱鄬⑦@些案件全部報捕，導(dǎo)致許多案件不捕。

5.公安機(jī)關(guān)報捕案件質(zhì)量不高。由于部分偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致報捕案件質(zhì)量不高。一是偵查人員不能準(zhǔn)確把握犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)，對罪與非罪的界限把握不清，不能綜合分析全部證據(jù)，不能正確審查判斷罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù)，不能正確定性和認(rèn)識犯罪情節(jié)、危害后果，導(dǎo)致對案件作出錯誤的定性。二是偵查人員責(zé)任心及證據(jù)意識不強(qiáng)，對關(guān)鍵證據(jù)不及時調(diào)取固定，使案件時過境遷而無法有效取證。三是偵查人員對涉嫌犯罪的人員不積極追究，怠于偵查，在取證上避重就輕，對本易調(diào)取的證據(jù)不予調(diào)取，當(dāng)然，雖無法證明其存在枉法的故意，但也排除不了其徇私的可能，結(jié)果在客觀上可能放縱了犯罪嫌疑人，不捕案件中大多是因證據(jù)不足而不捕的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年，因事實(shí)不清、證據(jù)不足而不捕案件有73人，占不捕案件總數(shù)的30%，比去年同期增長3.6%。

（二）檢察機(jī)關(guān)方面

1.嚴(yán)把逮捕措施適用關(guān)。檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于社會危險性的具體規(guī)定，認(rèn)真審查，特別是強(qiáng)化了證據(jù)審查，力保捕得準(zhǔn)、訴得出，甚至用起訴的標(biāo)準(zhǔn)把握批捕的證據(jù)條件，提高了刑事犯罪的證據(jù)要求，改變原先有證據(jù)證明即能批捕的局面，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的一些案件特別是共同犯罪案件因部分證據(jù)欠缺、不到位、不合格而存疑不捕。同時，堅(jiān)持轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強(qiáng)化審查逮捕的謙抑性、比例性和必要性原則，可捕可不捕的堅(jiān)決不捕，對沒有社會危險的，可以保證訴訟的犯罪嫌疑人建議公安機(jī)關(guān)直接起訴，對于公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持提請逮捕的輕微刑事案件，在確保沒有信訪隱患的前提下，大膽適用無社會危險性不批準(zhǔn)逮捕。

2.深入推行輕微刑事案件非羈押訴訟工作。非羈押訴訟制度自2011年6月全面推行并實(shí)行全省統(tǒng)一考核評價以來，在化解矛盾，構(gòu)建和諧、促進(jìn)司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用，在推動公安機(jī)關(guān)主動適用取保直訴案件逐年增多的同時，檢察機(jī)關(guān)適用無社會危險性不捕相應(yīng)增加。如前所述，公安機(jī)關(guān)的考核重逮捕數(shù)，輕不捕率。若檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，則可得分，不捕則不減分，這就導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)存在僥幸心理，凡是刑拘的犯罪嫌疑人，都要提請逮捕“一試運(yùn)氣”，而與之相對，檢察機(jī)關(guān)則考核捕后撤案率、捕后不訴率、捕后無罪判決率、捕后輕刑判決率，要求做到“能捕、能訴、能判”，這就將不構(gòu)成犯罪和事實(shí)不清案件當(dāng)然地作不批捕處理；同時還要求降低捕后輕刑判決率（而且是考核重點(diǎn)），這就使得檢察機(jī)關(guān)積極適用無社會危險性，作出不批捕決定。2013年，全市捕后輕刑判決人數(shù)為220人，區(qū)院99人，全市捕后輕刑判決率為16.3%，區(qū)院為19.3%，捕后輕刑判決高于全市平均數(shù)7%。

3.受理刑事案件數(shù)增長。許昌市2013年受理案件人數(shù)3130人，同比下降12.1%，而魏都區(qū)院受理案件人數(shù)787人，占全市受理總?cè)藬?shù)的25.1%，同比增長5.2%。全市批捕人數(shù)2392人，魏都區(qū)院543人，占全市批捕總?cè)藬?shù)的22.7%。

4.辦案人員存在對案件把握過嚴(yán)的傾向。司法實(shí)踐中，由于刑事案件國家賠償制度、錯案追究制度等糾錯機(jī)制的建立，對辦案質(zhì)量提出了更為嚴(yán)格的要求，對案件承辦人員心理上形成較大的辦案壓力。對于有些案件存在少量疑點(diǎn)或矛盾，證據(jù)存在少量欠缺，但總體上并不影響逮捕條件成立的情況下，有時承辦人員抱有“寧漏勿錯”的思想，寧可不捕也不承擔(dān)辦成錯案的風(fēng)險，往往以事實(shí)不清、證據(jù)不足退回補(bǔ)充偵查而存疑不捕。

二、不捕率提高的消極影響

1.影響檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)關(guān)系。不捕案件大量增多，公安機(jī)關(guān)的績效考核必然受到影響，偵查人員無形中會認(rèn)為所辦案件質(zhì)量差，影響自己業(yè)務(wù)成績和自身發(fā)展，容易把怨氣撒向檢察機(jī)關(guān)，造成檢警關(guān)系緊張。

2.影響檢民、警民關(guān)系及司法機(jī)關(guān)公信力。一方面，被害人家屬對不捕案件異常敏感，檢察機(jī)關(guān)依法作出不捕決定，他們往往認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在放縱犯罪，甚至懷疑收受了什么好處，影響了檢察機(jī)關(guān)的威信。如前所述，特別是一些敏感案件，公安機(jī)關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論、信訪壓力而報捕，如檢察機(jī)關(guān)作出不捕決定，則會把輿論壓力轉(zhuǎn)嫁于檢察機(jī)關(guān)，后續(xù)工作如果不跟上，很容易出現(xiàn)涉法上訪問題。另一方面，公安機(jī)關(guān)對提捕案件，往往先行拘留，檢察機(jī)關(guān)不捕后，既讓當(dāng)事人受羈押之苦，也造成了當(dāng)事人的名譽(yù)和經(jīng)濟(jì)損失，客觀地導(dǎo)致拘留權(quán)的濫用，導(dǎo)致群眾對公、檢機(jī)關(guān)公信力產(chǎn)生懷疑；再者，對個別案件的犯罪嫌疑人適用非羈押訴訟措施不捕后，到法院又因保證訴訟、便于執(zhí)行被逮捕收監(jiān)。這種抓了放，放了抓的做法給人造成執(zhí)法不統(tǒng)一的感覺，容易引起當(dāng)事人誤解，一定程度上損害了司法機(jī)關(guān)的威信。

3.不捕案件增大工作量、影響工作效率。2013年，魏都區(qū)院因事實(shí)不清、證據(jù)不足不捕的有45件73人，無社會危險性不捕的154人（因達(dá)成和解不捕的43人），上述兩類共占不捕總數(shù)的93%。這些案件，有的本不應(yīng)報捕但仍予以報捕，有的本應(yīng)先行調(diào)解但大多沒有調(diào)解，給審查逮捕增加了工作量。雖然在審查逮捕期間通過調(diào)解而不捕是個良好結(jié)局和雙贏之策，但承辦人要苦口婆心地做雙方思想工作，比批準(zhǔn)逮捕案件花費(fèi)的精力和時間更多。同時，按照規(guī)定每個不捕案件都要向公安機(jī)關(guān)發(fā)出不捕理由說明書和補(bǔ)充證據(jù)意見書，當(dāng)事人有疑問還要接待會見、釋法說理，不捕案件的辦理，無疑增添了審查逮捕工作的壓力，也會影響其他案件的辦理。

4.存疑不捕后公安機(jī)關(guān)重新報請逮捕率低，導(dǎo)致大量案件流失。2013年，存疑不捕案件45件73人，而沒有1件補(bǔ)查后重新提請逮捕，不重新報捕的原因有四：一是客觀原因造成重新偵查難度大，證據(jù)無法補(bǔ)充；二是證據(jù)不足不捕案件退捕后，公安機(jī)關(guān)偵查人員補(bǔ)查意識不強(qiáng)；三是刑事立法上對證據(jù)不足不捕案件的規(guī)范缺失；四是檢察機(jī)關(guān)對證據(jù)不足不捕案件的監(jiān)督力度不夠。由于刑事訴訟法對不捕案件的監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，導(dǎo)致檢察人員對此類案件的監(jiān)督無法可依、無章可循，使得檢察機(jī)關(guān)對于不捕案件的監(jiān)督處于軟弱無力的狀態(tài)。

三、如何科學(xué)對待不捕案件數(shù)量變化

1.強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，減少分歧，達(dá)成共識。一是建立初審制度。加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，將部分案件質(zhì)量不高的報捕案件解決在報捕之前。案管中心要在審查公安機(jī)關(guān)報捕卷宗時建立初審制度，要求專人專門負(fù)責(zé)審查，合格的依法收卷，不合格的提出意見要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)查再報。這一舉措可以有效提高公安機(jī)關(guān)報捕案件的質(zhì)量。二是建立和完善公、檢兩家聯(lián)席會議制度。通過定期召開聯(lián)席會議，共同學(xué)習(xí)法律法規(guī)，并就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對不捕案件中存在的共性問題，共同分析、提出意見和建議。

2.加大提前介入力度，引導(dǎo)偵查，完善和固定案件證據(jù)。建立聯(lián)絡(luò)員制度，在受理報捕案件前，可派員適時參與公安機(jī)關(guān)案件討論會，就證據(jù)補(bǔ)查、案件處理等提出建議，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)全面固定案件證據(jù)，盡可能地將審查逮捕工作前移。如建立疑難案件隨時通報制度，對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機(jī)關(guān)報捕之前應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，邀請檢察機(jī)關(guān)派員參加案件討論，共同解決疑難問題。案件受理后，承辦人員要在有限的時間內(nèi)邊審查邊及時就需要補(bǔ)查的證據(jù)擬出提綱，通知公安辦案人員盡快補(bǔ)查，極力避免因證據(jù)不足而導(dǎo)致案件不捕。

3.檢察機(jī)關(guān)把好案件受理，做好社會危險性和不捕理由說明。一是把好案件受理時“社會危險性”評估關(guān)。公安機(jī)關(guān)提請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人，應(yīng)在《提請批準(zhǔn)逮捕書》中，除犯罪嫌疑人基本情況、認(rèn)定的案件事實(shí)及證據(jù)、可能判處徒刑以上刑罰、提請批準(zhǔn)逮捕意見等內(nèi)容外，還應(yīng)具有對犯罪嫌疑人“有社會危險性”的內(nèi)容。同時，應(yīng)在案卷中增加證明“有社會危險性”的材料。案管中心在受理公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件時，應(yīng)嚴(yán)格審查《提請批準(zhǔn)逮捕書》及案卷材料中涉及逮捕的條件、內(nèi)容是否齊備。二是把好“不捕理由說明”關(guān)。檢察機(jī)關(guān)擬作出不批準(zhǔn)逮捕決定之前，主動與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，邀請公安機(jī)關(guān)派員參加案件討論或向其講明不捕理由，聽取對方意見。不捕決定作出后，向被害人及發(fā)案單位說明不捕理由及法律依據(jù)。對不構(gòu)成犯罪不捕的案件，重點(diǎn)說明案件事實(shí)和法律規(guī)定；對證據(jù)不足不捕的案件，重點(diǎn)說明逮捕證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及存在問題，提出完善建議；對無社會危險性而不捕的案件，重點(diǎn)說明為什么無社會危險性。對被害人及發(fā)案單位，除說明不捕理由外，還注意化解他們的對立情緒，使其充分理解和信任檢察機(jī)關(guān)不捕決定的公正性，防止出現(xiàn)涉法涉檢上訪問題。

4.建立不捕決定執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)防止不捕案件隨意處理。在作出不捕決定后，檢察機(jī)關(guān)通過三個渠道對不捕案件進(jìn)行監(jiān)督。首先，及時簽收釋放回執(zhí)。要求公安機(jī)關(guān)及時送達(dá)《不批準(zhǔn)逮捕決定書》執(zhí)行回執(zhí)，并且在釋放當(dāng)天將《釋放通知書》送達(dá)檢察機(jī)關(guān)。其次，通過駐看守所檢察室了解不捕決定的執(zhí)行情況，核實(shí)公安機(jī)關(guān)的釋放行為。最后，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立《不捕案件辦理說明制度》，要求公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、及時地將不捕案件的處理通知檢察機(jī)關(guān)，以便檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也需要適時到公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門，對不捕案件進(jìn)行事后處理監(jiān)督。

5.建議公安機(jī)關(guān)完善辦案考核體系，正確引導(dǎo)辦案。針對前述公安機(jī)關(guān)考核評價的弊病，建議公安機(jī)關(guān)完善辦案考核體系，發(fā)揮正確引導(dǎo)辦案的作用，以保障和提高案件質(zhì)量為核心，增加案件不捕率指標(biāo)并區(qū)別對待。對于絕對不捕案件應(yīng)以錯案來認(rèn)識和對待，對于存疑不捕和相對不捕要作為質(zhì)量不高來認(rèn)識，從而引導(dǎo)辦案人員回歸到以質(zhì)量取成績的理性追求上。