國家審計與腐敗治理問題探析

張其鎮+李浪

[摘 要]國家審計是國家治理的重要組成部分，也是國家的“免疫系統”。反腐工作是國家治理中的重要任務。我國國家審計在反腐工作中具有自身優勢和重要作用，并已經在揭露查處腐敗行為、促進建立健全腐敗監督機制以及加強經濟、行政活動過程控制等方面發揮了積極成效。但當前對于國家審計推動反腐倡廉工作的研究卻不多。本文立足于腐敗治理在國家治理中的重要地位，從腐敗治理的現實和國家審計的職能出發，分析當前國家審計面臨的獨立性不高、問責不足、腐敗治理監督控制機制缺失、審計機關自身力量薄弱等問題及其形成原因，并有針對性地從法律、權力、公民權利和道德這四個層面提出了強化國家審計在反腐監督與制約中作用的對策。

[關鍵詞]國家審計；腐敗治理；監督控制

國家審計署劉家義審計長曾在中國審計學會第三次理事論壇上發表講話時提出：“審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統，是國家治理的重要組成部分。國家審計應在國家治理中發揮重要作用。”國家審計對于國家治理非常重要，是維持國家健康運行的“利器”，是國家依法用權力監督、制約、控制其他權力的行為；另一方面，國家審計離不開良好的國家治理，國家治理是國家審計賴以生存與發展的操作環境和基礎前提。

一、國家審計與腐敗治理的相關概念

國家審計即是由國家審計機關實施的審計。根據《中華人民共和國審計法》規定，我國的審計機關依法獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

國家審計是國家治理的重要組成部分，國家審計的目的就是通過審計財政、財務收支的真實性、合法性和效益性，最終達到維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟健康發展的目的。即讓國家實現“良治”。而被廣泛認可的良好國家治理標準之一就是 “有效制約權力運行和建立問責機制，遏制權力腐敗”。

何謂腐敗？腐敗就是運用公共權力謀取私人利益或小團體利益，即以權謀私，意味著公共權力的異化，是國家治理中最嚴重的威脅之一。腐敗時刻威脅著經濟發展與社會穩定。

推進反腐倡廉建設，是國家審計作為國家治理 “免疫系統”必須發揮的作用，是由國家審計的本質所決定的，它不以國家審計人員的意志為轉移，也不是某個時段、某個國家審計機關的特殊任務，而是所有國家審計機關都不能回避的重要使命。然而，作為遏制腐敗的諸多因素之一，國家審計在推動腐敗治理方面同其他權力制約因素既有共性的一面，又有其自身的優勢地位和獨特作用。所以需要從分析國家審計推動腐敗治理現狀的不足和原因分析出發，有針對性地從多個層面加強國家審計在反腐敗工作中的力度與作用，從而更好地發揮國家審計的“免疫系統”功能，推動我國實現“良治”，助推社會經濟健康、平穩、和諧發展，為建立廉潔國家貢獻專業力量。

二、國家審計在腐敗治理中的作用與存在的不足

反腐倡廉是國家審計的主要職責之一。國家審計監督作為一種制度性設計，幾乎覆蓋了所有財政資金和政府機構，最有條件發現國家財富被直接侵吞或間接侵占，也最有可能發現和揭露大案要案線索，能夠在國家反腐倡廉建設中發揮重要作用。自審計機關成立以來，始終把監督檢查黨和國家政策措施的貫徹落實情況作為重點，高度關注宏觀調控措施的執行結果和涉及人民群眾切身利益的問題。始終堅持探索符合中國國情、尊重客觀規律和借鑒各國有益經驗的思路，既關注國有資金使用的效益、效率和效果，又關注相關的社會效益和生態效益，以推動社會經濟和諧健康發展，實現國家“良治”。

應當注意的是，雖然我國的國家審計工作具有較強的獨立性和權威性，但是依然存在著很多詬病，以致其不能完全發揮出應有的作用。

1.國家審計在腐敗治理中的地位與作用。

國家審計作為國家治理的一部分，發揮著預防、 揭示和抵御的“免疫系統”功能，其本質是國家依法用權力監督制約其他權力的行為。而腐敗，本質上是一種濫用權力的行為。

國家審計監督屬于政府內部監督，是一種行政監督權，在腐敗治理中具有自身的優勢。一是相對其他監督機構，如公檢法、紀委等是在權力濫用行為發生并造成一定負面后果之后才會介入，而審計監督是一種日常性監督，因而能夠通過持續、動態監督，及時、主動地發現潛在的腐敗線索。二是國家審計擁有一定的專業優勢。眾所周知，經濟腐敗是腐敗的重要表現形式，有結論表明百分之七十以上的腐敗都屬于經濟腐敗案件，而國家審計人員擁有在經濟領域查找案件線索的專業優勢，可以運用專業知識以及專門的技術方法，識別并揭露腐敗問題。三是國家審計監督涉及行業多、層次廣，可以掌握各行各業的信息和業務數據，能夠進行延伸審計，可以通過對比關聯分析發現相關案件的重要線索，這是民間審計無法做到的。

國家審計自古便具有腐敗治理功能，其發展至今，審計的范圍在不斷擴大，方式方法也在不斷改進，在腐敗治理中的作用日益凸顯。在“透明國際”提出的由十一個制度支柱支撐的國家廉政體系中，審計就是其中之一。筆者認為，當前國家審計在腐敗治理中主要發揮以下作用：一是通過國家審計的威懾作用預防腐敗，此謂“不敢腐”；二是通過國家審計的正常開展揭露腐敗，此謂“腐不遠”；三是通過國家審計的結果來懲治、抵御腐敗，此謂“腐不起”；四是通過國家審計的建議功能完善體制機制，從源頭上盡量鏟除腐敗滋生的溫床，此謂“不能腐”；五是通過國家審計機關和審計人員的良好自律，促進形成廉政文化氛圍，此謂“不愿腐”。

2.國家審計在腐敗治理中的不足。

國家審計在推動國家腐敗治理中的不足突出表現在以下四個方面：

一是審計獨立性不高。盡管法律已經對國家審計的獨立性提出了要求，但當前我國國家審計管理體制屬于行政型審計模式，地方審計機關的獨立性和權威性受到限制，公眾也對國家審計的獨立性表示疑問。一項全國性的民意調查結果顯示，有88.12%的受訪者同意“審計受政府其他權力部門的干預較多，審計的獨立性有待加強”。

二是國家審計問責不夠。近年來通過加大對大案要案的查處力度，嚴懲了一批犯罪分子，但也暴露出國家審計問責不夠、追責力度不強等問題。比如公共權力未得到有效監督，或者明明已經“有效監督”了，卻無法進行應有的懲治，屢審屢犯頗遭詬病。

三是國家審計透明度不高。審計公告可以將國家審計發現的問題或者值得推廣的做法公之于眾，它可以揭露浪費、舞弊、腐敗等違法違紀行為，讓更多人監督被審單位的整改情況，提高制度約束力，將審計對象置于“陽光下”，因而審計公告制度在腐敗治理過程中發揮著積極的作用。審計公告制度在我國已實行了一段時間，但該制度建立尚不成熟，目前還存在一些問題。比如，公告范圍不廣。近幾年來，我國公布的審計結果只占總數的很少一部分，遠沒有達到社會所期望的水平。再如，公告法律體系不完善。《審計法》第三十六條明確提出應當實行審計結果公開制度，但是目前相關的法律還沒有對公告內容、公告程序等具體細節做出規定。審計公告范圍不廣泛、法律體系不健全直接導致了審計公告透明度受限，這最終導致國家審計對腐敗行為的揭露能力大打折扣，既不利于加強制度約束力，也不利于腐敗治理。

四是腐敗治理監督合作機制尚未建立。盡管我國已經形成了黨的紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關、審計機關和國家預防腐敗局等監督機關進行監督的機制，但是各監督主體之間在總體上處于各干各的狀態，未實現信息共享，未建立日常溝通協調機制，未形成統一的合力。國家審計一般在反腐中發揮著“急先鋒”的作用，即在審計被審計單位的財政、財務收支情況時發現官員貪污腐敗的線索，然后移交給公安、紀委、檢察院等機關處理。但是，相關法律既沒有對信息傳遞、手續交接的時間與內容做出詳細規定，也沒有對使信息保真、暢通無阻的程序和措施做出規定。如果其中某個環節出現泄密事件后如何補救、泄密人員該受到何種懲罰，法律也沒有給出具體規定。

五是審計機關人員自身素質不足。當前，相當一部分審計人員還停留在傳統的財務收支審計理念層面，感覺審計就是“查賬”，將主要精力耗費在會計數據的收集整理上，而較少研究與總結審計事項中的規律性，不能夠發現問題的實質，不能提出符合客觀實際的、能夠解決實際問題的長效治理機制建議。

3.國家審計在腐敗治理中不足的原因分析。

國家審計的不足主要是由于以下四個層面的原因所導致：

從法律層面來看，由于我國審計制度建立時間還不長，我國審計法律法規在腐敗治理方面還不夠完善。該情況主要體現在兩方面：一是法律規定不夠全面和合理，造成審計權力“有名無實”。二是法律的約束力不強。審計人員在查處案件線索過程中經常遇到被審計對象不配合審計的問題，審計工作的手段缺乏和時限性要求往往導致很多線索最終無法落實。

從權力層面分析，《審計法》對審計職權做了明確規定，審計職權大致可分為兩部分，一是審計檢查權，二是審計處罰權。但是由于《審計法》主要規定的是審計職權中的檢查權，對于違反職權的后果規定卻很少，即處罰權不足，這導致審計權力的約束力并不強。

從公民權利層面出發，公民既是權力腐敗的受害者，也是治理權力腐敗的權利主體。目前，我國公眾參與式審計才剛剛起步，尚存在許多不足：一是公民意識不強導致參與意愿不強；二是公眾參與國家審計的途徑還比較單一；三是公眾參與國家審計缺乏操作性條款。

從道德層面觀察，就是通過道德教化和個體修養，將倫理道德準則轉化為掌權者的內心自律，使之“不愿腐”。目前，審計機關在社會公眾中的總體形象較好，但也存在一些不足，如審計機關形象在地區之間、層級之間不均衡，審計署對各級審計機關并未作統一規定，審計經費自理原則也未普遍推行，這些事項都對審計機關的整體形象造成了一些不良影響。

三、提升國家審計腐敗治理能力的對策

國家審計應該如何進一步勝任反腐工作呢？筆者認為，應當從以下四個層面入手：

1.法律層面。

懲治腐敗的根本在于健全法制，從體制機制上加強對權力的監督與制約，將權力關進制度的牢籠，這也是建立法治社會的初衷。國家審計乃國家治理腐敗的重要組成部分，除了推動經濟社會各個方面的制度完善、促進建立健全反腐敗監督法律制度體系外，更要完善國家審計在助力國家治理腐敗方面的自身法律體系建設，即審計立法要完善。

首先，要在反腐倡廉的制度體系或根本性法律中明確國家審計的權力和職責，使國家審計治理腐敗有規可循，師出有名。其次，要完善審計法律法規。進一步明確審計權限，擴大審計在腐敗治理中的權力和影響力，對于不配合審計的情形要出臺相應的法律后果和責任追究條款；對于審計發現問題線索落實較少的問題，制定并落實審計機關移送案件線索的反饋落實機制。

2.權力層面。

國家審計是一種用權力監督其他權力的行為。因此，對國家審計的權力規定必須切實有效：一是增加國家審計在腐敗治理中的權力。比如，為了盡快落實審計線索，在外圍調查取證結束后，審計人員可以提請其他監督機關適時介入案件進行偵破，配合監督職權，取得更充足的證據，提高案件線索的查處率。二是完善國家審計權力。依照有權必有責、違法必懲處的原則，除了對審計機關和審計人員的權力進行制衡外，也要對阻礙審計權力行使的行為提出處罰措施，賦予審計機關一定的處罰權。顯然，賦予審計機關應有的權力還有助于審計機關保持其獨立性。

3.公民權利層面。

從發達國家的成熟經驗看，社會公眾是腐敗監督的外部力量，也是最根本的力量。例如近期揭露的一些經濟腐敗案件，有不少就是由網絡實名舉報引發的。在我國，有必要進一步喚醒公民意識，提高國家審計的透明度。在國家審計中引入包括非政府組織、民間機構、新聞媒體、大眾群體在內的全社會參與，并從審計計劃立項、審計項目參與、審計線索發現、審計結果使用、審計問題整改等各環節建立具體的規定，以便提高公民權利制約腐敗的效果。

4.道德層面。

腐敗會侵蝕社會倫理道德、公序良俗，破壞公平與正義原則，顛覆社會價值觀。因此，腐敗也是一個道德問題。審計機關推動道德制約腐敗有兩個著力點：一是促進道德規范的完善，如參考美國的做法，推動出臺《公務員道德法》；二是加強審計機關自身形象建設。要加強以“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”為核心的國家審計職業道德建設，不斷豐富和調整職業道德行為規范，例如去年出臺的《審計署工作人員文明守則》就是一個有效舉措。通過提高審計軟實力，有利于樹立國家審計治理腐敗的良好形象，并通過國家審計機關的示范效應，在全社會營造反腐倡廉的氛圍。

腐敗治理不是一朝一夕之功，而是一個長期的、艱巨的、綜合性的系統工程，而國家審計是對腐敗行為進行有效監督制約的手段。因此，國家審計在反腐工作中的作用應當而且必須得到強化。目前，國家審計應立足于審計監督職權，通過完善審計反腐的法律體系，增強審計反腐的監督力、約束力與懲治力，建立審計治腐的公民參與機制以及樹立審計治腐的良好職業形象，推動以法、以權、以民、以德等多層面、全方位的國家腐敗治理，有效回應國家治理的現實需求，這既是對審計機構自身職權行使是否適當、到位的檢視，又是對國家審計服務反腐斗爭進行的有益探索。國家審計理應扮演更重要的角色。正如審計長劉家義所說：“如果我們就審計講審計，就審計研究審計，就審計搞審計，是沒法真正理解審計和把握審計的精髓所在，必須把審計放在國家治理這個大系統中，放在民主法治建設這個大范圍中，放在中國特色社會主義制度這個大背景中去研究、去考量。只有這樣，才能理解審計的本質，把握審計的規律，體現審計的價值，發揮審計的作用。”

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（作者單位：江西財經大學會計學院）