非居民稅收征管現狀及其應對

劉美蘭+張小真

隨著經濟全球化的不斷推進，國際間商品、資本、技術和勞務等業務往來日益緊密。頻繁的全球跨國經濟活動為我國帶來了越來越多的非居民稅源，也為我國非居民稅收工作提供了越來越大的發展空間。因此，有必要認真思考當前非居民稅收管理中存在的一些現實問題，從而進一步優化非居民稅收管理，更好地維護國家稅收主權。

一、我國非居民稅收管理的現狀及存在的問題

（一）對非居民稅收管理工作認識不足，重視不夠。

近年來，非居民稅收收入一直呈現逐年增長的態勢，但是，和國內稅收相比較，非居民稅收收入規模較小，占全部稅收收入的比重仍然較低，加之非居民稅源流動性大、隱蔽性強，需要依據國內稅法和稅收協定的規定來界定稅收管轄權及納稅義務，管理的政策性、時效性和專業性強，監管難度大，基層稅務干部普遍存在認識上的不足和畏難情緒，對非居民稅收重視程度不夠，管理力度不強，沒有意識到非居民稅收工作不僅是在組織收入，更是在維護國家主權，體現國家形象。

（二）非居民稅收管理方法單一，管理效率低下。

為加強外匯管理，防范逃避稅，自1999年起，國家稅務總局與外匯管理部門建立聯合工作機制，要求居民企業和個人向境外非居民支付一定金額服務貿易項下和部分資本項下外匯時，提供稅務證明，這一措施已成為長期以來稅務機關對臨時來華從事經營活動及未設立機構場所而有來源于中國境內所得的非居民企業實施稅源監控的重要手段和監控稅款是否足額征收的最后一道防線。然而，為了進一步便利境內機構和個人對外支付，國家稅務總局、國家外匯管理局于2013年7月24日聯合發布了《國家稅務總局、國家外匯管理局關于服務貿易等項目對外支付稅務備案有關問題的公告》，公告規定自2013年9月1日起，取消服務貿易等項目對外支付在事前審核開具稅務證明的做法。這意味著過去這種過度依賴對外支付證明的稅務管理方式徹底失去了存在的基礎，非居民稅收管理將面臨極大的挑戰。

（三）專業性人才匱乏，管理力量不足。

非居民稅收業務繁雜，政策性強，對稅務人員綜合業務素質有著很高的要求，加之非居民稅收管理不是經常事務，我國非居民稅收專業人才嚴重匱乏，高端人才短缺流失問題比較突出，這已經成為制約非居民稅收管理質量和效率提升的瓶頸。

二、提升非居民稅收管理水平的應對措施

基于對非居民企業稅收管理存在問題的基本認識與把握，要進一步深化非居民稅收管理，其基本思路應該是：進一步提高對非居民稅收管理的認識，強化管理手段，在對非居民稅收業務及納稅人進行科學合理區分的前提下，采取不同的管理方式，對非居民稅收實行有效的專業化管理。

（一）認清形勢，提高認識，轉變觀念。

非居民稅收管理是國際稅收管理的重要內容，也是我國行使稅收管轄權、維護國家經濟主權的重要手段。在當前跨境稅源爭奪日益激烈的背景下，如果不重視加強非居民稅收管理，本屬于我們的稅源就會流失。因此，各級稅務干部，尤其是領導干部，應以“維護國家權益、服務對外開放”為己任，牢固樹立“稅少而意義重、量小而作為大”的理念，不以稅小而不為，進一步提高做好非居民稅收管理的必要性、重要性和緊迫性的認識，以適應稅源全球化給稅收管理提出的新要求。

（二）以風險為導向，實施非居民稅收專業化管理。

1.實行專業化管理。相對于來華非居民數量和規模的增長速度，我國非居民稅收管理隊伍的人數無法對如此之多的非居民實施有效監管，人少事多的矛盾在非居民稅源較為集中的地區尤為突出。為防范非居民稅收流失，各級稅務機關應按總局的要求，建立健全非居民稅收管理機構，設立非居民稅收管理崗位，根據工作量大小配備合理數量的專職人員或兼職人員，充實非居民稅收管理力量。同時，按照合理分工、權責明確的原則，清晰界定各級非居民稅收機構的崗位職責及工作任務，確保非居民稅收管理事項落實到崗、責任到人。

2.實施分類及風險管理。根據非居民稅源的實際情況，對非居民納稅人進行科學分類，實施分類和風險管理，科學配置征管資源。一是對于設立機構場所的非居民企業，可以分類為常規納稅人（如分公司、代表處）和臨時納稅人（如臨時來華承包工程和提供勞務的納稅人）。對于常規納稅人，要以非居民企業所得稅申報和匯算清繳為重點，著重抓稅基管理及歸屬所得管理；對于臨時納稅人，要以當地的重點工程和重點建設項目為突破口，做好登記備案等稅源監控工作，重點防范非居民企業和個人虛構境外勞務逃避納稅義務的行為；二是對未設立機構場所的非居民企業，分別就其取得的股息、利息、特許權使用費、租金和財產收益，分析潛在的稅收風險點，以扣繳義務人為抓手，嚴格落實扣繳登記制度和合同備案制度，加強稅源扣繳管理，重點加強跨境股權轉讓和特許權使用費與勞務費的判定的風險管控。

3.實行信息管稅。要整合內部資源，充分運用目前在用的包括CTAIS、增值稅防偽稅控系統、企業所得稅匯算清繳系統、出口退稅審核等總局下發的系統以及自行開發的系統中有關非居民稅收管理的信息，有效整合數據，積極推進省級非居民稅收信息平臺的搭建，實現市縣三級信息共享。同時，要拓展信息來源渠道，加強與工商、商務、外匯、銀行、公安、科技等相關部門的聯系和信息溝通，努力在外部信息獲取上取得突破。

4.規范稅收協定執行。伴隨著跨國經濟活動的日益頻繁，非居民申請享受稅收協定的個案也日益增多。因此，有必要提高對協定執行工作的認識，把稅收協定執行工作與執行國際條約、體現國家執法形象聯系起來，努力提升協定的執行水平和執行效果。一是要嚴格按照《非居民享受稅收協定待遇管理辦法》的規定和程序要求，抓好對備案類和審批類的管理，確保非居民企業和個人及時準確享受稅收協定待遇；二是以防范稅收協定濫用為重點，嚴格征免稅的判定，尤其要重點關注股息、利息、特許權使用費等易被濫用的“受益所有人”條款執行中存在的問題。

（三）統籌對內協調和對外合作，建立健全協調配合的工作機制。

1.強化內部協調。一是要在上下級稅務機關之間建立縱向聯動的協調機制。上級稅務機關應加強對下級稅務機關非居民稅收業務的指導，下級稅務機關應及時向上級稅務機關報告重大非居民稅收事項，形成上下級稅務機關信息互通、結果共享的局面。二是要在同級稅務機關間建立橫向互動的協調機制。各級稅務機關在處理同一筆涉及異地稅務機關職責和權限的非居民稅收業務時，應主動向異地稅務機關通報并確保處理意見的一致性，意見不一致的應及時報告其共同的上級稅務機關處理。三是要在國稅機關和地稅機關之間建立緊密合作的聯合工作機制，按照國家稅務總局《非居民企業稅收協同管理辦法（試行）》的要求，加強國地稅合作，及時交流，協作解決非居民稅收管理工作中遇到的問題，提高非居民稅收管理效率。四是要加強跨區域稅務機關之間的協調配合，防范非居民利用地域差異逃避納稅義務。

2.加強部門配合。加強與外匯管理部門的合作，抓好對外支付稅務備案管理；積極探索建立與非居民稅收管理有關的工商、商務、銀行、海關、公安、文化、建設等政府機關、相關部門的協作互助機制，在企業資金賬戶、境外投資、經濟合作、出入境、境外團體演出、股權交易、非居民承包工程和提供勞務等方面進行定期的信息交換，拓寬非居民涉稅信息的獲取渠道，主動尋找非居民稅源。

3.重視國際合作。在稅收征管實踐中，稅收情報交換是應對經濟全球化挑戰、對付跨境避稅和逃稅的利器。充分發揮國際稅收合作與協調的作用，主要是要加強稅收情報交換工作。應充分認識國際稅收情報交換的重要意義，堅持“成本——收益分析”原則，力爭有效率地實施稅收情報交換工作。一方面要嚴格執行《國際稅收情報交換工作規程》，充分利用現有的征管和檢查渠道，搜集、整理非居民從我國境內取得的各類款項及其納稅情況，按規定格式制作自動情報；另一方面，要針對非居民稅源監控所需的境外信息，向境外有關國家和地區稅務當局發出專項情報請求，充分發揮情報交換在核實納稅人跨境交易真實性的作用。

（四）強化人才保障，注重能力建設。

專業人才是有效實施非居民稅收管理的有力保障。各地稅務機關應按照國家稅務總局稅務人才培養戰略，制定非居民稅收管理人才培訓規劃，培養和造就一支與非居民稅收工作相適應的高素質的專業化稅務人才隊伍和領軍人物。首先要專崗歷練，將滿足工作需要的專業人員配備充實到非居民稅收管理崗位進行鍛煉，促進干部立崗成才；其次是要專門集訓，通過舉辦培訓班、召開案例研討會、組織實地觀摩等方式，分階段、按層級實施非居民稅收政策與管理專業培訓，實現非居民稅收管理的專業人才的快速成長；三是要專題攻關，讓從事非居民稅收管理的專業人員承擔重大、復雜的工作項目和科研任務，進行技術攻關，實現其專業水準的提升。

（作者單位：南昌市地稅局直屬

分局、江西省稅務干部學校）