政府投融資公司績效審計(jì)要點(diǎn)及規(guī)范對策

李揚(yáng)

為了摸清政府投融資公司家底，揭示投融資管理中存在的困難和問題，幫助投融資公司進(jìn)一步加強(qiáng)投融資管理、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高運(yùn)營績效，從體制和機(jī)制上提出完善制度和改進(jìn)管理的建議，審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展了投融資公司的績效審計(jì)。本人就如何在工作中把握審計(jì)重點(diǎn)，并針對存在的現(xiàn)狀如何進(jìn)一步規(guī)范談?wù)勛约旱捏w會。

政府投融資公司代表政府行使出資人職能，對事關(guān)國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，同時(shí)，又作為企業(yè)參與市場化運(yùn)作，成為招商引資的平臺和項(xiàng)目公司的發(fā)起人。對政府投融資公司的績效審計(jì)應(yīng)以“摸清情況、揭示問題、分析原因、提出建議、促進(jìn)管理”為目標(biāo)，重點(diǎn)圍繞投融資公司的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性展開審計(jì)。

在投融資公司審計(jì)的過程中，應(yīng)以資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)為切入口，以項(xiàng)目審計(jì)為基礎(chǔ)，績效審計(jì)為主導(dǎo)，采用不同類型的單位之間對某一事項(xiàng)的橫向比較分析、同類型的單位之間的分析對比、同類型不同地域或時(shí)期的單位進(jìn)行比較分析等方法，注重發(fā)現(xiàn)整體性普遍性問題。由于制度不完善，缺乏剛性已經(jīng)成為我國目前存在的普遍現(xiàn)象，因此在政府投融資公司績效審計(jì)過程中，要特別注意對制度進(jìn)行審計(jì)，通常對法律法規(guī)規(guī)章采用文件查閱法，對被審計(jì)單位自己制定的制度采用文件審閱法。

在項(xiàng)目融資情況績效審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：一是對融資總量進(jìn)行調(diào)查分析，重點(diǎn)審查是否根據(jù)項(xiàng)目所需的投資總額足額融資；二是對融資渠道進(jìn)行調(diào)查分析，重點(diǎn)審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協(xié)議；審查融資數(shù)量的保證性；審查資金渠道合法性；審查融資附加條件的可接受性；三是對融資方式進(jìn)行調(diào)查分析，即合資合作方式、BOT方式等；四是圍繞四個方面對融資方案進(jìn)行調(diào)查分析：融資結(jié)構(gòu)的是否合理、融資成本是否最低、融資風(fēng)險(xiǎn)是否預(yù)計(jì)、融資償還能力。

在項(xiàng)目投資情況績效審計(jì)中應(yīng)按公共投資項(xiàng)目壽命周期，將公共投資項(xiàng)目劃分為三個階段進(jìn)行審計(jì)與評價(jià)，即項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目建設(shè)過程及執(zhí)行結(jié)果、項(xiàng)目營運(yùn)效果三個階段，重點(diǎn)關(guān)注：一是將融資數(shù)量的保證性審計(jì)、融資附加條件的可接受性審計(jì)與投資的經(jīng)濟(jì)性結(jié)合在一起；二是將融資渠道合法性審計(jì)、融資方式有效性審計(jì)與投資的效益性結(jié)合在一起；三是將融資償還能力真實(shí)性審計(jì)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范有效性審計(jì)與投資的效率性結(jié)合在一起；四是將項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和管理情況審計(jì)與投融資的效果性結(jié)合在一起；五是將項(xiàng)目運(yùn)營中管理審計(jì)，運(yùn)營后財(cái)務(wù)收支審計(jì)，與投融資效益性結(jié)合在一起。

由于歷史的、主客觀等方面原因，現(xiàn)行的投融資管理模式和經(jīng)營機(jī)制不完善，對投資的建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效的監(jiān)管，融資與投資脫節(jié)，投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)控制乏力，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議采取有效措施完善投融資管理體制。一是通過盤活、整合、注入有效國有資產(chǎn)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，讓發(fā)展投資公司、城投公司真正成為產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的市場主體；二是建立健全規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范投融資決策的審批權(quán)限和程序，同時(shí)強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)，加強(qiáng)成本和風(fēng)險(xiǎn)控制，量化細(xì)化績效考核，確保國有資產(chǎn)的安全完整和保值增值；三是對地方本級現(xiàn)有的承擔(dān)投融資職能的公司進(jìn)行科學(xué)整合和定位，從市場和功能上進(jìn)行劃分，避免由于多頭融資、投資，造成重復(fù)建設(shè)、債務(wù)規(guī)模和資金管理失控，肢解財(cái)政職能，形成政府信用風(fēng)險(xiǎn)。四是建立政府投融資審計(jì)監(jiān)督制度，提高政府投資績效。一方面建議盡快制定和完善關(guān)于地方政府性投資審計(jì)監(jiān)督的規(guī)范性文件，明確建立地方政府性投資建設(shè)項(xiàng)目“必審制”，明確職責(zé)，進(jìn)一步整合審計(jì)資源，采取地方審計(jì)機(jī)關(guān)直接審計(jì)和委托中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員審計(jì)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督相結(jié)合的政府投資審計(jì)監(jiān)督新模式，另一方面是科學(xué)管理，規(guī)范操作，牢牢把控工程建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，杜絕人為壓價(jià)或哄抬標(biāo)價(jià)；堅(jiān)持“平等、自愿”原則簽訂合同，夯實(shí)踐約基礎(chǔ)。五是完善現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)制度，防范建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為。結(jié)合對城市建設(shè)和水利工程招投標(biāo)工作的實(shí)際，在招標(biāo)投標(biāo)過程中，要做到程序公平和實(shí)質(zhì)公平，要努力減少業(yè)主單位的自由裁量權(quán)，特別是擅自拆標(biāo)分包、肢解項(xiàng)目。建議盡快完善現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)計(jì)和相應(yīng)的管理細(xì)則，堵塞制度本身的漏洞，努力從制度上防范建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為的發(fā)生。六是盡快出臺國有投融資公司經(jīng)營業(yè)績及薪酬考核辦法。理順國有資產(chǎn)管理職責(zé)，設(shè)置科學(xué)規(guī)范的分類業(yè)績考核指標(biāo)，企業(yè)年度經(jīng)營業(yè)績考核采取由國資委或政府授權(quán)部門與企業(yè)明確績效考核內(nèi)容的方式進(jìn)行，并將考核結(jié)果與企業(yè)負(fù)責(zé)人年度薪酬掛鉤。紀(jì)監(jiān)和財(cái)政等部門參加，提高考核質(zhì)量。（作者單位：吉安市審計(jì)局）