美國圖書館法經(jīng)費(fèi)保障之借鑒*

劉 璇 （杭州師范大學(xué)圖書館 浙江 杭州 311121）

馮 佳 （上海社科院文學(xué)研究所 上海 200235）

美國公共圖書館事業(yè)發(fā)達(dá)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年美國共有9 225所公共圖書館，即每兩萬人就擁有一所公共圖書館[1]。其公共圖書館當(dāng)年的經(jīng)費(fèi)總額為115.9億美元，其中聯(lián)邦政府撥款0.47億美元，州政府撥款8.73億美元，地方政府撥款97.57億美元，其他來源（如捐款、罰款、有償服務(wù)等的收入）經(jīng)費(fèi)為9.16億美元，公共圖書館人均運(yùn)營經(jīng)費(fèi)達(dá)到39.01美元，人均購書費(fèi)達(dá)到4.41美元，人均藏書達(dá)到2.7冊[1]。美國公共圖書館事業(yè)的發(fā)達(dá)很大程度上得益于政府以立法的形式保障圖書館經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，本文通過全面考察美國聯(lián)邦及各州圖書館法中的經(jīng)費(fèi)內(nèi)容規(guī)定，解讀具體的經(jīng)費(fèi)條款，以期為我國公共圖書館法經(jīng)費(fèi)條款的制定提供具體借鑒思路。

1 美國圖書館法立法概況

1848年，美國馬薩諸塞州議會(huì)通過該州的公共圖書館法案，此后各州也視地方需要制定本州的圖書館法以保障公共圖書館的健全發(fā)展。與此同時(shí)，聯(lián)邦政府也通過立法向公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)援助，撥款用于各州、市鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村地區(qū)圖書館的協(xié)調(diào)合作，以改善各州公共圖書館的服務(wù)及設(shè)施，這使得美國公共圖書館的發(fā)展有了法律依據(jù)[2]。

按照美國圖書館法專家埃里克斯·蘭德森（Alex Ladenson）的解釋，美國涉及圖書館規(guī)范的法律法規(guī)有3種，分別是：憲法（constitutional law）；制定法（statutory law）；行政法（administrative law）[3]。基于此，蘭德森將圖書館法界定為：憲法中的條款；由立法機(jī)構(gòu)制定的法律；或者管理機(jī)構(gòu)采納的規(guī)章、規(guī)則[3]。根據(jù)此定義，圖書館法的范圍相當(dāng)廣泛，為了便于對法中關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障的條款做深入研究，筆者將本文的研究對象限定為聯(lián)邦級的圖書館專門法及各州的普通圖書館法。

2 聯(lián)邦圖書館法經(jīng)費(fèi)立法借鑒

2.1 聯(lián)邦圖書館法中有關(guān)經(jīng)費(fèi)的主要內(nèi)容

依據(jù)美國憲法的規(guī)定，控制和管理圖書館的主要責(zé)任主體是州和地方政府，聯(lián)邦政府的主要責(zé)任在于為公共圖書館提供財(cái)政支持，通過擴(kuò)大政府間的轉(zhuǎn)移支付來增強(qiáng)州和地方政府提供公共圖書館服務(wù)的能力，減少地區(qū)之間的差異，并鼓勵(lì)州和地方政府對公共圖書館投入資金[4]。因此，聯(lián)邦政府為公共圖書館提供財(cái)政支持的責(zé)任主要通過頒布法律，以授權(quán)撥款的方式實(shí)現(xiàn)。至今，聯(lián)邦政府主要頒布了3部圖書館專門法，分別為《圖書館服務(wù)法》、《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》及《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》。這3部法律實(shí)際上是由1956年第1部《圖書館服務(wù)法》發(fā)展演變而來的，它們之間是相互繼承與發(fā)展的關(guān)系。從這3部法律的名稱上就可以反映出每部法律資金資助的重點(diǎn)方向。《圖書館服務(wù)法》主要用于支持人口低于1萬人的農(nóng)村地區(qū)公共圖書館服務(wù)的普及發(fā)展。《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》取消向人口低于1萬人地區(qū)資助的限制，進(jìn)而拓寬了資金資助的范圍，向所有沒有圖書館服務(wù)或圖書館服務(wù)不充足的地區(qū)提供服務(wù)，并且，資金還要重點(diǎn)用于圖書館館舍的建設(shè)。之后隨著《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》的修訂，《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》又將聯(lián)邦政府資金的資助范圍延伸到館際合作、創(chuàng)新性服務(wù)項(xiàng)目、有特殊需求的公眾的服務(wù)項(xiàng)目、信息共享網(wǎng)絡(luò)和成年人掃盲活動(dòng)等。《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》則從之前法案只涵蓋公共圖書館擴(kuò)大到包羅所有類型的圖書館，并且新法從重視圖書館建筑的興建到偏重于技術(shù)的發(fā)展，這也反映了時(shí)代的進(jìn)步，以及新的信息技術(shù)環(huán)境下圖書館服務(wù)的變化。

另外，隨著3部法律資金資助范圍的不斷調(diào)整（如用于農(nóng)村圖書館服務(wù)的經(jīng)費(fèi)能夠達(dá)到普及農(nóng)村地區(qū)圖書館服務(wù)的目標(biāo)之后就拓展到城市圖書館服務(wù)，用于圖書館建筑的經(jīng)費(fèi)完成圖書館建筑興建或改建的目標(biāo)后就用于圖書館的技術(shù)開發(fā)等），聯(lián)邦政府資助公共圖書館的資金數(shù)目也不斷增長：從1956年《圖書館服務(wù)法》最初每年資助750萬美元，到1964年《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》每年資助2 500萬美元，最后到1996年《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》1.5億美元的撥款，此后每年酌情增加。總體上看，經(jīng)費(fèi)是不斷增加的，而聯(lián)邦撥款的目的在于將資金用于在全國范圍內(nèi)普及基本的公共圖書館服務(wù)[5]，如有些條款沒有涉及經(jīng)費(fèi)支持，這就需要各州和地方政府自籌經(jīng)費(fèi)。此外，聯(lián)邦政府資金管理與分配的責(zé)任由教育部移交給新建立的博物館與圖書館服務(wù)機(jī)構(gòu)（Institute of Museum and Library Services，簡稱IMLS），可見圖書館的地位在逐步得到重視。

聯(lián)邦圖書館法制定的目的是促進(jìn)各州將公共圖書館的服務(wù)拓展到?jīng)]有圖書館服務(wù)和圖書館服務(wù)不充足的地區(qū)，使人人能夠享受到普遍均等的圖書館服務(wù)。法律的頒布并不是要干涉州和地方政府對公共圖書館服務(wù)的責(zé)任，而是主要依據(jù)法律規(guī)定的撥款數(shù)目，以撥款方式為公共圖書館的發(fā)展提供資金支持，但是資金的最佳使用方式則保留給各州及地方政府分支機(jī)構(gòu)。

2.2 聯(lián)邦圖書館法經(jīng)費(fèi)規(guī)定借鑒[6]

聯(lián)邦立法對圖書館的最大意義就在于保障了政府直接向圖書館提供經(jīng)費(fèi)，這些圖書館法中明確規(guī)定了聯(lián)邦政府對公共圖書館的撥款事項(xiàng)，具體包括以下幾個(gè)方面。

2.2.1 明確聯(lián)邦政府對公共圖書館的撥款責(zé)任

《圖書館服務(wù)法》的“政策聲明”中首先強(qiáng)調(diào)了立法目的，隨即強(qiáng)調(diào)“本法的任何條款不得解釋為干涉州與地方政府在公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的主動(dòng)權(quán)和管理責(zé)任”，保證“資金的最佳使用方式?jīng)Q定權(quán)，保留給州與其地方分支機(jī)構(gòu)”。可見，聯(lián)邦政府對公共圖書館的責(zé)任主要在于提供撥款，并不干涉地方公共圖書館的管理。

2.2.2 明確撥款數(shù)目

首先，聯(lián)邦圖書館法中都明確規(guī)定了對公共圖書館撥款的具體數(shù)目。例如，1956年聯(lián)邦政府授權(quán)每年撥款750萬美元，1964年2 500萬美元，到1996年規(guī)定每年撥款1.5億美元，這種明確的撥款數(shù)目規(guī)定可以避免撥款的隨意性，并且保證了撥款的穩(wěn)定性。其次，為刺激州政府對圖書館事業(yè)的投入，聯(lián)邦政府要求州政府必須提供配套資金。例如，《圖書館服務(wù)法》規(guī)定，聯(lián)邦撥款所承擔(dān)的份額根據(jù)各州的人均收入水平不同而定，最高不超過66%（即州政府配套資金不低于34%）。同時(shí)，為了促進(jìn)各州對圖書館事業(yè)的投入，防止地方政府過分依賴聯(lián)邦撥款，聯(lián)邦圖書館法還規(guī)定州每年度對圖書館事業(yè)的投入不能低于上一年度的水平，否則該州所獲的聯(lián)邦撥款也將相應(yīng)減少。例如，《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》規(guī)定“各州每年度的圖書館事業(yè)資金投入不能低于上一年度的水平，否則該州所獲撥款也將相應(yīng)減少，但如果是自然災(zāi)害等不可抗力造成的州政府財(cái)政緊張，IMLS主席有權(quán)免除這條規(guī)定”。

2.2.3 明確資金的管理、分配和監(jiān)督機(jī)構(gòu)

聯(lián)邦圖書館法規(guī)定聯(lián)邦資金的管理機(jī)構(gòu)為各州的州立圖書館或類似機(jī)構(gòu)，并規(guī)定管理機(jī)構(gòu)扣留管理經(jīng)費(fèi)的最高額度，這就避免了撥款被隨便扣留。例如，《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》規(guī)定任一財(cái)政年度，聯(lián)邦政府實(shí)施該法律的管理費(fèi)用不得超過撥款總數(shù)的3%；任何一州的州立圖書館管理機(jī)構(gòu)實(shí)施該法律的管理經(jīng)費(fèi)不能超過其所獲撥款的4%。

2.2.4 明確獲得撥款的條件

聯(lián)邦政府在立法之初就明確了各州獲得聯(lián)邦撥款的程序?yàn)椤绊?xiàng)目——申請——撥款”，即首先要以項(xiàng)目的形式提交一份申請，經(jīng)過審批后方可獲得撥款。例如，《圖書館服務(wù)法》規(guī)定，“各州要申請撥款，必須先向教育部主管部門提交州計(jì)劃，計(jì)劃得到教育部批準(zhǔn)后方可得到撥款”。《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》對獲得撥款條件的規(guī)定也愈加細(xì)致，其規(guī)定“所有的州如果要得到政府《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》的資金資助，都必須制定五年計(jì)劃。每一個(gè)五年計(jì)劃必須以法律所限定的優(yōu)先事項(xiàng)為基礎(chǔ)，制定出該州使用資金所要達(dá)到的目標(biāo)和預(yù)期的結(jié)果”。各州制定好五年計(jì)劃和預(yù)算之后要提交給IMLS審批，審批通過之后方能撥款。最后，聯(lián)邦圖書館法規(guī)定各州將計(jì)劃的實(shí)行情況每年向IMLS提交報(bào)告，并在五年計(jì)劃結(jié)束時(shí)，做綜合總結(jié)和評估（見圖1）。

圖1 聯(lián)邦政府撥款流程[7]

2.2.5 規(guī)定資金的分配方式

根據(jù)聯(lián)邦圖書館法的規(guī)定，聯(lián)邦政府首先給各州平分最低數(shù)目的保障撥款，之后根據(jù)各州人口與全國人口數(shù)量的比例再次分配資金。如果各州想得到全部的聯(lián)邦撥款必須投入州的配套資金，而州政府的配套資金不低于全部經(jīng)費(fèi)的34%，通常各州的配套資金以州的人均收入和國家的人均收入的比例進(jìn)行投入。例如，《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》規(guī)定，“首先提留1.5%用于針對土著居民的圖書館服務(wù)，提留4%用于國家領(lǐng)導(dǎo)力基金，然后再向所有符合資格的各州和地區(qū)先分配一個(gè)最低撥款數(shù)目（50個(gè)州中每州是34萬美元，其他海外地區(qū)是4萬美元），剩余資金再按照人口比例分配給各州”。

2.2.6 規(guī)定資金的使用方式和數(shù)目

按法律要求，聯(lián)邦的撥款資金要用于特定的目的，并限制其資金使用的數(shù)目。這就使得聯(lián)邦撥款能夠?qū)？顚Ｓ茫_保了資金的實(shí)施效果。例如，1990年修訂的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》中詳細(xì)規(guī)定了資金用途及每項(xiàng)服務(wù)的資金數(shù)目，如表1所示；至1996年的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》，其規(guī)定96%的資金必須用于提升圖書館的信息技術(shù)應(yīng)用和向弱勢群體提供特別的圖書館服務(wù)。

3 州圖書館法經(jīng)費(fèi)立法借鑒

3.1 州圖書館法的存在方式

表1 1990年《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》各部分授權(quán)撥款額度/百萬美元[4]

州憲法是本州最高的法律，凌駕于其他法律之上。州憲法包含針對州內(nèi)地方政府的條文。地方政府是指市、縣、鎮(zhèn)或?qū)W區(qū)以及特別選區(qū)的政府，其中縣是州內(nèi)的基本地理分區(qū)，縣政府是州政府之下的主要行政實(shí)體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國50個(gè)州憲法（state constitutional law）中有21個(gè)涉及到了公共圖書館，其內(nèi)容主要是關(guān)于公共圖書館可以享受稅收豁免的權(quán)利，州憲法中未涉及公共圖書館的州通過制定法來對公共圖書館財(cái)政援助進(jìn)行規(guī)定[8]。州立法機(jī)關(guān)制定普通公共圖書館法（general library law）以授權(quán)建立公共圖書館，通過提供稅收維護(hù)和運(yùn)營公共圖書館，并且規(guī)定圖書館的管理方式。每個(gè)州有一部或多部普通公共圖書館法，在一些管轄區(qū)被收集起來單獨(dú)放于州制定法或州法典中“圖書館”的標(biāo)題之下，另外一些州可能放于城市或教育法案之下。普通公共圖書館法一般涵蓋所有類型的公共圖書館，如城市、村、鎮(zhèn)和縣圖書館。美國各州有關(guān)公共圖書館的法律內(nèi)容和形式相似，但沒有兩個(gè)是完全一樣的，并且存在方式也有差別。因此，州憲法一般制定一個(gè)宏觀的政府管理指導(dǎo)原則，而詳細(xì)的規(guī)定應(yīng)由州立法機(jī)構(gòu)制定的普通公共圖書館法來予以規(guī)定，并且這些規(guī)定要隨著具體情況的改變而及時(shí)更新。

3.2 州圖書館法中的經(jīng)費(fèi)規(guī)定

普通公共圖書館法授予州立法的責(zé)任是鼓勵(lì)和支持公共圖書館的發(fā)展。盡管每個(gè)州圖書館法的內(nèi)容與形式各不相同，但通常會(huì)包括以下重要條款：授權(quán)地方政府，如市、縣、村、鄉(xiāng)等地方性政治實(shí)體設(shè)立公共圖書館；授權(quán)地方政府征收圖書館稅；成立圖書館董事會(huì)，規(guī)定董事會(huì)對圖書館管理的權(quán)力、職責(zé)、成員的任命等。此外，幾乎所有的州圖書館法都規(guī)定，公共圖書館服務(wù)必須免費(fèi)對所有人開放，并為其管理單元內(nèi)的居民服務(wù)。同時(shí)，圖書館征稅的補(bǔ)充條款也提及需要將所征稅收存于一個(gè)專門的基金（命名為圖書館基金），不得與其他政府給予的經(jīng)費(fèi)混在一起[3]。

綜上所述，各州普通公共圖書館法基本都規(guī)定本地政府要為資助公共圖書館服務(wù)于本地居民而征稅。一般各州的圖書館法中主要有3種征稅方式[9]：①設(shè)征稅上限，即每年征稅不能超過一定的數(shù)目，如科羅拉多、印第安納、密西根等州規(guī)定征稅的稅率不超過1厘；此外還有的州根據(jù)人口數(shù)量來確定稅率，如亞利桑那州規(guī)定人口數(shù)量超過5 000的稅率為0.5厘，人口數(shù)量低于5 000的稅率為1厘。②設(shè)征稅下限，如科羅拉多州規(guī)定人口數(shù)量超過10萬，稅率至少為0.25厘。③稅率由圖書館董事會(huì)決定，如愛荷華州規(guī)定稅率要由圖書館董事會(huì)決定，議會(huì)據(jù)此來征稅。目前，各州圖書館征稅的稅率隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都相應(yīng)地有所提高，但是這種征稅方式至今還是被普遍采用。

除了上述圖書館法中對征稅的規(guī)定之外，還有26個(gè)州圖書館法中有州對地方圖書館資助（state aid）做出了明確的規(guī)定，資助分為兩種方式，一是給圖書館提供經(jīng)費(fèi)支持；二是給圖書館提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。接受州資助的地方圖書館通常需要滿足一定的條件或標(biāo)準(zhǔn)，意在鼓勵(lì)地方圖書館事業(yè)的發(fā)展。州資助經(jīng)費(fèi)的分配主要采用按照圖書館服務(wù)人口數(shù)量進(jìn)行分配，或者是按照圖書館的服務(wù)面積進(jìn)行分配。例如，馬里蘭州法典中第23條款是有關(guān)圖書館的規(guī)定，其中子條款Ⅴ“縣公共圖書館提供經(jīng)費(fèi)（Financing for County Public Libraries）”規(guī)定了州政府對縣公共圖書館的撥款金額及撥款資金的使用方式，如州政府要提供資金以用于州內(nèi)圖書館計(jì)劃中的最低運(yùn)行成本，資金大約為全部計(jì)劃的40%，對任何縣提供不低于計(jì)劃中20%的資金；對于全州范圍內(nèi)多縣共同參與的項(xiàng)目，縣政府則要以地方稅收來提供至少項(xiàng)目成本資金的60%；州政府要為每個(gè)參與圖書館計(jì)劃的縣公共圖書館系統(tǒng)按照縣內(nèi)居民人口的數(shù)量，以人均的方式提供資金，以作為圖書館系統(tǒng)運(yùn)行和重要的支出費(fèi)用；接受州資助的各縣政府需要以資助縣公共圖書館系統(tǒng)為目的每年征收足夠的稅金；經(jīng)費(fèi)的使用只能用于圖書館[10]。

4 結(jié) 語

綜上所述，聯(lián)邦政府通過撥款的形式致力于解決在全美國之內(nèi)具有普遍意義的一些圖書館問題（如發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的公共圖書館服務(wù)、圖書館建筑的興建、圖書館技術(shù)的應(yīng)用），并且最終以國家立法的形式明確其主要責(zé)任，這樣保障了聯(lián)邦撥款的持續(xù)性和穩(wěn)定性。并且，在聯(lián)邦立法之初就已將撥款數(shù)目、分配方式、管理及使用等事項(xiàng)明確下來，在日后法律的修訂中進(jìn)行不斷完善，這就保障了法律可以有效地貫徹、實(shí)施。各州公共圖書館法規(guī)定本地政府需要為公共圖書館而征稅，并且一些法律補(bǔ)充條款還規(guī)定圖書館所征稅收需存于一個(gè)專門的基金，不得與其他政府給予的經(jīng)費(fèi)混淆。同時(shí)，大多數(shù)州政府為圖書館提供經(jīng)費(fèi)援助時(shí)都要求圖書館必須滿足一定的條件，如達(dá)到圖書館標(biāo)準(zhǔn)、圖書館條例中規(guī)定的某種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。這種方式將州圖書館法、州圖書館標(biāo)準(zhǔn)、州圖書館條例三者相結(jié)合，以期能夠使經(jīng)費(fèi)達(dá)到預(yù)期的使用效果，這是美國州圖書館法一個(gè)最大的特點(diǎn)。

目前，我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的總體水平不高，圖書館經(jīng)費(fèi)短缺且地域差距嚴(yán)重。這很大程度上是由于我國國家層面的公共圖書館法缺位，盡管有4部地方圖書館立法規(guī)定將公共圖書館經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，并隨著財(cái)政的增長逐步增加預(yù)算，且專款專用，但迄今為止仍沒有具體的數(shù)目標(biāo)準(zhǔn)，這一定程度上限制了政策更好地落實(shí)，無法有力地保障圖書館的經(jīng)費(fèi)來源和圖書館的發(fā)展[11]。由此，我們可以借鑒美國公共圖書館法經(jīng)費(fèi)規(guī)定的思路，采取國家立法提供專項(xiàng)撥款的方式對全國公共圖書館的發(fā)展進(jìn)行資金援助，并由此帶動(dòng)省市級政府的配套撥款。同時(shí)，各省也應(yīng)依據(jù)國家法律內(nèi)容頒布各種配套的實(shí)施細(xì)則或條例使法律在地方能夠落到實(shí)處。總之，美國公共圖書館法律經(jīng)費(fèi)保障體系相對比較成熟，筆者希望可以借他山之石為我國公共圖書館的發(fā)展提供有益的借鑒。

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