2014年最值得期待的幾部法律

文/劉武俊

十二屆全國人大常委會公布的五年立法規劃，是未來五年沉甸甸的“立法清單”，其中備受社會關注的環境保護法的修訂、大氣污染防治法的修訂，以及與落實“稅收法定”原則密切相關的稅收征收管理法（修改）、增值稅法等若干單行稅法等，都被列入條件比較成熟、本屆任期內擬提請審議的第一類項目，并有望在2014年完成或者取得重大進展。

正在長出“牙齒”的新環保法

備受關注的環保法修正案草案已經兩次面向社會公開征求意見、三次提示常委會會議審議，有望繼續在全國人大常委會會議上按照三審后的版本進行第四次審議。黨的十八大報告明確提出，完善最嚴格的環境保護制度。最嚴格的環境保護制度，必定是長滿“牙齒”的有相當威懾力的法律制度，這就要求通過加強環境制度的頂層設計和修改完善環保法，對污染者產生足夠的威懾力。

之所以兩度公開征求意見和多次審議，就是要制定一部高質量、有威懾力的“長牙齒”的環境保護法。唯有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環保法，讓新環保法長出有威懾力的牙齒，才能為環境保護事業撐開強有力的保護傘。

讓新環保法長出牙齒，就要求環保法修法要“大改”而非小改，有“大動作”而非打幾塊補丁了事，更加強調全局性、系統性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現行環保法，打磨出有威懾力的鋒利牙齒。現行環保法是1989年通過的，那種主要靠行政罰款解決環境污染問題的環保制度在實踐中已經顯得蒼白無力。20多年過去了,當時的立法思想過于陳舊,在計劃經濟模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩,不適應當前市場經濟發展的需要。修正案草案在原法基礎上修修補補,不能完全適應當前經濟社會的發展需要,也不能解決當前環境被嚴重破壞的問題。

環保法修改要更新立法理念，創新制度設計。在草案中要突出誰污染誰付費的原則，對污染企業與個人的處罰要重，對行政部門違法官員處罰要嚴，要建立環境保護目標責任制，增強環保部門的法律責任。

讓新環保法長出牙齒，就要將法律條文更加細化，法律條文越細越具有可操作性，環保法的牙齒也就越鋒利。根據“能細則細”的立法原則,有必要將當前百姓最關心的大事在法律中予以明確規定，如水污染問題、醫療垃圾污染問題、重金屬污染問題、空氣污染問題、電子垃圾污染問題等。

讓新環保法長出牙齒，就要從法律責任上加大對環境違法犯罪的懲處力度。三審版本的環保法修正案對增加環境保護財政投入、建立土壤環境調查、監測、評估和修復制度做出原則規定，并且加大了環保部門的執法權，規定縣級以上環境保護行政主管部門可依法查封、扣押企業事業單位的設施、設備。而在此前，各級環保部門并不擁有查封污染企業的權力。建議進一步確立和完善環保規劃制度、環境治理制度、防治污染制度、監測制度、信息公開制度等一系列剛性的環境保護制度。

期待中國版《清潔空氣法》

2013年我國華北、華東地區都發生了多次嚴重的霧霾天。環保部污染防治司有關負責人在2013年12月東亞大氣污染治理與環保產業國際合作峰會上表示：大氣法的修訂已經形成初稿，2014年年初將報國務院。這實際上意味著《大氣污染防治法》的修法進度有所延遲。根據《國務院2013年立法工作計劃》，《大氣污染防治法》的修改屬于2013年的一檔立法計劃，屬于力爭在2013年完成的立法項目。加快推進《大氣污染防治法》的修改勢在必行，我們期待2014年修訂后的大氣法能夠早日出臺，為驅散霧霾提供重要的法寶。

作為大氣治理的基本法，制定于1987年的《大氣污染防治法》已經啟動第三次修改。考慮到大氣污染防治的形勢非常嚴峻，國家要求此次《大氣污染防治法》的修法要徹底修改，新的立法思路將著力從市場化手段進行調整，不再單純依靠行政命令，而是將更多考慮從更宏觀的角度去立法，從改善經濟結構和經濟發展方式的角度去看大氣污染問題，多使用經濟手段。

現行《大氣污染防治法》是1987年制定的，歷經1995年、2000年修訂。2006年，再次進入修改程序。2010年1月修改草案由環保部報國務院法制辦后，一直處于“排期”狀態。

自2000年最近一次修改至今已達14年之久，《大氣污染防治法》已遠遠適應不了治理空氣污染的嚴峻現實需求。用14年前修改的法律治理當下的大氣污染，已明顯不合時宜。現行《大氣污染防治法》可行性較差，過于簡單粗糙且缺乏剛性約束，沒有明確規定政府關于保護大氣環境的責任，導致大多數地方政府優先發展經濟，“先污染、后治理”的現象時有發生。同時，規定的處罰力度較輕，最高額也僅為10萬元以下，難以遏制愈演愈烈的環境違法行為。

現行法律有些條款陳舊過時，只規定二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點防控對象，而如今PM2.5、氮氧化物、揚塵，已經成為新的污染物控制的重點。

法律才是治理大氣污染和對付霧霾最有效的法寶，大氣污染防治亟待實現常態化、制度化和法治化。2014年，期望大氣法的修訂進一步提速，制定出更加科學和管用的中國版《清潔空氣法》。

稅收立法將以稅收法定為準繩

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“落實稅收法定原則”。落實稅收法定原則，就必須由全國人大收回授權給國務院的稅收立法權，就必須有明確的時間表和路線圖。十二屆全國人大常委會立法規劃將增值稅法等若干單行稅法、稅收征管法的修改列入第一類項目，這是全國人大收回稅收立法權釋放的明確信號，期望2014年隨著單行稅法的制定和稅收征管法（修改），稅收立法權真正被全國人大收回。

“稅收法定”是各國稅收立法普遍奉行的“帝王原則”。在建設法治中國的背景下，“稅收法定”原則必須得到不折不扣的貫徹落實，把稅收的權力關進法律的籠子里，而不是收進政府的網兜里。全國人大應該盡快收回授權給國務院的稅收立法權，立即終止授權國務院制定稅收暫行規定或者條例，任何稅收都必須以法律的形式設立，任何稅種的開征均應“一稅一法”、“于法有據”，真正實現依法治稅，用法律管住政府如何“收錢”。

目前我國稅收有18種，其中除了個人所得稅、企業所得稅以及近年修訂的車船稅這屈指可數的三個稅種是由全國人大立法征收的之外，其他全部都是國務院頒布的征稅條例和暫行條例。換言之，我國絕大部分稅收的開征，都不是由全國人大立法決定的，而主要是授權國務院獨自決定。稅收立法權的下放，固然適應了特定歷史時期經濟開放和稅制改革的需要，但由于權限過于寬泛、缺乏有效監管，必然衍生出行政權力過度膨脹等負面效應，盡快收回稅收立法權迫在眉睫。2014年，期待“稅收法定”原則真正在中國落地。

《不動產登記條例》能否遏制房產腐敗

2013年4月，國務院明確提出2014年6月底前出臺《不動產統一登記條例》。《不動產登記條例》將由國土資源部、住房和城鄉建設部會同國務院法制辦、國家稅務總局等有關部門負責起草。

2013年國務院決定整合不動產登記職責，將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔。這意味著不動產統一登記制度的建立將進一步提速。今后，將由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔。各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門。

實施不動產統一登記制度，具有多重意義，既是為了落實《物權法》的規定、依法保護公民合法財產權，維護不動產交易的安全，保護不動產權利人的權益，同時也具有遏制公職人員房產腐敗的特殊意義。并且，將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔，可以理順部門職責關系，減少辦證環節，減輕群眾負擔。

保障公民物權、保護不動產權利人的合法財產權利，這是不動產統一登記的核心目標。其他諸如保障不動產交易安全，遏制公職人員房產腐敗等目的，都是從這一核心目標衍生出來的。不動產登記是法律行為，不僅僅是單純的行政行為。不動產登記具有法律效力，是判斷不動產物權歸屬的重要依據，也是不動產交易安全的重要保障。否則，不動產登記的混亂和不統一，將給不動產交易安全和物權保護帶來潛在風險。

此前，不動產登記比較混亂、各行其道。住建部、國土部、林業部門、農業部門、漁業部門、海洋部門都負責相應領域的登記，都有自己在相應領域的登記辦法。住房和城鄉建設部門有《房屋登記辦法》，國土資源部門有《土地登記辦法》，林業部門有《林木和林地權屬登記管理辦法》，農業部門有《農村土地承包經營權證管理辦法》，漁業部門有《水域灘涂養殖發證登記辦法》，海洋部門有《海域使用權登記辦法》等。不動產統一登記后，將一切以《不動產登記條例》為準依法統一登記。

不動產統一登記也具有遏制房產腐敗的特殊意義。近年來媒體曝光的“房姐”、“房叔”、“房嫂”、“房嬸”事件屢有發生，影響惡劣。陜西神木龔愛愛事件就暴露出我國在不動產登記方面還存在管理混亂、分散登記等問題，房管局登記房屋產權證，土地管理部門負責登記國有土地使用權證，分散登記導致信息難以統一。該登記的沒有登記、該公開的沒有公開、該互通信息的沒有互通信息，登記和管理、運行與監控完全脫離，導致“房姐”、“房叔”之類事件頻發。從這個意義上講，不動產登記制度具有不可小覷的倒逼功能，倒逼著公職人員廉潔從政、如實申報房產信息，把自己的房產置于社會的監督之下。

實施不動產統一登記制度，需要抓緊制定《不動產登記條例》，從立法層面實現不動產統一登記的規范化、制度化和法治化。以行政法規的形式立法明確登記的主體、程序、條件，明確申請資料的形式審查、錯誤登記的后果及賠償責任、公眾的查詢、公民個人隱私的保護、公職人員信息公開的特別規定等。不動產統一登記制度的建立，歸根到底要落實到立法層面。2014年，期望有關部門如期出臺《不動產登記條例》，為充分激發不動產統一登記保護物權和遏制腐敗的正能量提供法律保護傘。