如何完善鎮域經濟發展的體制機制

□ 文/譚理思

如何完善鎮域經濟發展的體制機制

□ 文/譚理思

黨的十八屆三中全會強調“堅持走中國特色新型城鎮化道路”，把“完善城鎮化健康發展體制機制”作為全面深化改革的重要內容……

鎮是縣域經濟的載體，是連接和溝通城市經濟與農村經濟的橋梁，是新型城鎮化發展的關鍵。將鎮域經濟發展的潛能與優勢轉化成現實生產力，走出一條有中國特色的新型城鎮化道路，是當前我國面臨的重要理論和實踐課題。從目前的情況來看，鎮域經濟的發展需要向改革要動力，不斷完善相應配套體制和發展機制。

新型城鎮化不是簡單的撤鄉并鎮。撤鄉并鎮的目的在于為基層組織“消腫減負”。同時，撤鄉并鎮還有利于促進農村土地流轉，提高勞動生產率和土地產出率，實現農業的規模化經營，幫助農民擺脫傳統的依靠土地的生產模式，更多發展非農產業和非農經濟，實現收入的增加和生活方式的改變。但單純的撤鄉并鎮會造成因管理半徑擴大而帶來的農民生活成本提高和公共服務提供匱乏等問題。因此，撤鄉并鎮必須和擴權強鎮有機結合起來。長期以來，鄉鎮政府承擔著大量的事務性工作，但其經濟和行政權力卻極為有限，很多鄉鎮政府都面臨著“看得見的管不了，管得了的看不見”這一事權與責權不匹配帶來的現實矛盾。因此，為了更好地發揮鄉鎮一級政府在鎮域經濟發展過程中的主導作用，必須要按照“依法下放、能放就放”的原則，切實賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，并對財政權進行重新分配，實現鎮政府的責權匹配，增強其社會管理和公共服務的能力，為新型城鎮化的順利推進提供必要的體制保障。為此，須從以下方面入手，完善相關機制建設。

資金籌集機制。政府的財政資金必須落實到位，并建立相應的鄉鎮發展專項基金，專項基金的數量需要根據情況逐年增加；政府應積極鼓勵各大金融機構到基層設點，并放開農村金融準入限制，使民營資本能夠投資設立小型金融機構，同時允許農民以土地承包權為質押向金融機構借款，逐步實行農村宅基地和城鎮建設用地的置換，促進農民財產性收入的增加，解決鎮域經濟發展過程中的資金短缺問題。

產業發展機制。鄉鎮政府應在轄區的有利位置建立工業園區，并在土地、稅收和配套設施等方面實行優惠政策，主動到經濟發達地區招商引資或承接來自發達地區的產業轉移，待相關產業建立起來之后，再由市場檢驗產業本身的生存能力，對于那些能夠存活下來的產業，鄉鎮政府應繼續予以扶持，并引進上下游產業以形成一定的產業集群。

農民參與機制。確立用貨幣購買農民勞動的理念，盡可能把鎮域經濟的發展與當地農民的勞動結合起來，用貨幣購買農民參與新型城鎮化建設的勞動。通過增加對農民的直接補貼、完善農業科技項目等保證農民獲得穩定收入來源，使農民共享經濟發展成果，主動參與到鎮域經濟發展和新型城鎮化建設中來。加強農民新型城鎮化方面的培訓，提升農民自主管理的能力。

生態維持機制。找準自身定位，發揮自身特色，圍繞高效農業和農業產業化，推動農業生產（種植、養殖）—農產品加工—農產品流通（物流、倉儲、專業市場）—農業旅游（觀光農業、體驗農業、鄉村旅游等）—農業服務業（農業技術服務、農業勞務服務、農業機械服務、農業管理服務）的產業鏈，避免和縣域城市產業同質化，最終在保持鄉村特色風貌的基礎上走出一條與新型城鎮化建設相配合的集約、節能、保護生態的新路子，真正實現鎮域經濟的可持續發展。

鎮域平衡機制。在對鄉鎮進行合并的基礎上，對于那些落后的鄉鎮，應建立財政轉移支付的第二通道，通過設立專項資金的方式重點支持落后地區發展工業和非農產業，實現產業和經濟的起飛。要建立科技幫扶制度，利用高校和科研機構的技術優勢，實行一對一的對口幫扶和科技特派員制度，幫助落后地區的鄉鎮提高農業種植技術和現代化程度。實行鄉鎮政府官員的異地交流制度，選拔發達地區年富力強、能力突出的官員交流到落后地區和鄉鎮，推廣經濟發展經驗。

為保障相關機制發揮出應有功能，切實推進鎮域經濟發展，需解決如下現實問題：

適時推動“超級大鎮改市”，解決鎮域經濟發展過程中的責權矛盾。在我國，超級大鎮改市面臨一系列問題，主要表現在“市”的設置模式上，即采取“切塊設市”模式還是“縣轄市”模式。切塊設市雖然使得本級政府的權力更加完備，為轄區經濟發展提供了更廣闊的空間，但卻面臨著與所在縣區的利益分割和行政邊界確定問題；縣轄市雖然可以避免利益分割帶來的問題，但會加劇層級政府之間的矛盾以及中國基層政權的混亂。雖然兩者各有利弊，但從鎮域經濟可持續發展和小城市建設的角度來看，切塊設市似乎是一種更好的選擇。

搭建鎮域經濟發展的政府融資平臺。成立鎮域經濟建設投融資公司，充實資本金，完善治理結構，通過引進民間投資的方式承擔有穩定經營收入的公益性項目，最后通過上述收益清償債務。放寬對民間資本投資城鎮基礎設施、公用設施的限制，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵民間資本和境外資本以股份制、公有民營、民辦公助等多種形式參與城鎮基礎設施建設和運營。根據鎮域經濟發展的具體要求，大力支持農村資金互助社、村鎮銀行以及小額貸款公司的發展，實現商業金融、社會互助金融和政策金融等多種金融形式的有機結合。

改革考核制度，實現對官員的有效激勵。在具體的制度設計中，一方面根據各鄉鎮的發展情況，將其劃分為中心鎮、重點鎮和一般鎮三個層次，依據經濟總量、經濟增長速度、城鎮化水平、財政收入、生態保護等種種指標對每一層次的鄉鎮進行年度考核，對中心鎮和重點鎮給予稅收返還和補助獎勵的政策優惠；另一方面也要將上述指標賦予不同權重對官員進行考核打分，使考核結果起到獎罰激勵作用。

（作者單位：四川大學經濟學院）