防汛修法：為城市筑就堅(jiān)固“堤防”

文/賈勇

防汛修法：為城市筑就堅(jiān)固“堤防”

文/賈勇

6月17日，《上海市防汛條例修正案（草案）》提交市十四屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議。本次修正重點(diǎn)是強(qiáng)化日常管理和應(yīng)急處置，立足防戰(zhàn)結(jié)合，提升城市依法防汛的水平。

上海由于地處長(zhǎng)江入海口，瀕江臨海，易受臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害影響。2003年，本市制定了《上海市防汛條例》。隨著城市快速發(fā)展，防汛工作也遇到了一些新情況和新問(wèn)題；國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和行政強(qiáng)制法先后出臺(tái)，上位法的一些新要求也需要在地方立法中予以貫徹和體現(xiàn)。因此，條例修改勢(shì)在必行。

重點(diǎn)之一：強(qiáng)化日常防汛

每年汛期本市都會(huì)經(jīng)受臺(tái)風(fēng)暴雨考驗(yàn)，但城市防汛能力的形成更多靠日常防汛工作的開(kāi)展。為強(qiáng)化日常防汛，《修正案（草案）》在原條例基礎(chǔ)上規(guī)定：

首先是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的防汛職責(zé)。街鎮(zhèn)是市、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)防汛組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，由于法定職責(zé)不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道工作重點(diǎn)僅僅放在汛期的應(yīng)急上，“汛前搭班子、汛后散攤子”的現(xiàn)象普遍存在，非汛期的防汛工作較難落實(shí)。為此，《修正案（草案）》規(guī)定：街鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)防汛工作的部門(mén)，并承擔(dān)編制防汛預(yù)案、撤離受災(zāi)群眾等具體防汛工作職責(zé)。在審議中，有的委員提出，對(duì)街鎮(zhèn)不僅應(yīng)明確負(fù)責(zé)防汛的部門(mén)，還應(yīng)明確負(fù)責(zé)的人員。也有委員認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的法律地位不同，承擔(dān)的職責(zé)也應(yīng)有所區(qū)別。

其次是完善防汛影響專(zhuān)項(xiàng)論證制度。原條例規(guī)定地下公共工程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行防汛影響專(zhuān)項(xiàng)論證，但未將其納入建設(shè)程序，對(duì)建設(shè)單位難以形成有效制約，導(dǎo)致不少地下公共工程未經(jīng)防汛論證就進(jìn)行施工并投入使用，造成防汛安全隱患。2013年“菲特”臺(tái)風(fēng)影響期間，本市有2000多處地下設(shè)施進(jìn)水，個(gè)別地下停車(chē)庫(kù)甚至完全遭水淹沒(méi)。鑒于此，《修正案（草案）》增加了程序性規(guī)定，要求地鐵等地下公共工程的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制專(zhuān)項(xiàng)論證報(bào)告，并在初步設(shè)計(jì)階段通過(guò)建設(shè)管理部門(mén)征求水行政主管部門(mén)的意見(jiàn)，在施工圖設(shè)計(jì)和施工過(guò)程中落實(shí)有關(guān)審查意見(jiàn)要求。在草案征求意見(jiàn)時(shí)，一些專(zhuān)家和代表認(rèn)為，對(duì)水行政主管部門(mén)提出的審查意見(jiàn)如何監(jiān)督落實(shí)，法規(guī)應(yīng)當(dāng)予以明確。城建環(huán)保委在審議報(bào)告中也建議補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容。

第三是完善防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備體系。目前本市防汛物資主要委托企業(yè)或者其他組織代為儲(chǔ)備，而一些重要防汛物資專(zhuān)用性強(qiáng)，社會(huì)單位儲(chǔ)備較少，發(fā)生緊急情況時(shí)較難立即調(diào)用至現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)。對(duì)此，《修正案（草案）》規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)自行儲(chǔ)備重要的專(zhuān)用防汛物資，其他防汛物資則可以采取政府自行儲(chǔ)備與社會(huì)代為儲(chǔ)備相結(jié)合的方式予以儲(chǔ)備。

重點(diǎn)之二：強(qiáng)化應(yīng)急處置

近年來(lái)，本市根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定，建立了“藍(lán)、黃、橙、紅”四色預(yù)警和“Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ”四級(jí)響應(yīng)制度，并制定了有關(guān)應(yīng)急處置措施，《修正案（草案）》將這些制度措施納入法規(guī)予以規(guī)范，并建立防汛預(yù)警社會(huì)自動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，規(guī)定在發(fā)布最嚴(yán)重的臺(tái)風(fēng)、暴雨紅色預(yù)警時(shí)，單位和個(gè)人立即停止戶外活動(dòng)；中小學(xué)和幼兒園立即停課；建筑工地、工廠、各類(lèi)交易市場(chǎng)等根據(jù)實(shí)際情況采取停工、停市等措施。對(duì)此，有的委員認(rèn)為，本市自然災(zāi)害預(yù)警的發(fā)布主體不統(tǒng)一，不利于市民識(shí)別，應(yīng)予以歸并統(tǒng)一。有的委員和部門(mén)提出，響應(yīng)范圍還應(yīng)當(dāng)包括中等職業(yè)學(xué)校和托兒所停課，露天建筑工地和高空作業(yè)等室外作業(yè)活動(dòng)停工，以及公園閉園等。

針對(duì)防汛實(shí)踐中少數(shù)被撤離人員由于種種原因拒絕撤離的情況，草案依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，“在緊急情況時(shí)，組織撤離的區(qū)、縣人民政府可以對(duì)經(jīng)勸導(dǎo)仍拒絕撤離的人員實(shí)施緊急撤離。”其本意是對(duì)拒絕撤離者有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制撤離，保護(hù)其人身安全，但未使用強(qiáng)制撤離的表述。在審議過(guò)程中，有的委員提出，緊急撤離這一表述比較模糊，在法律依據(jù)充分的條件下，可直接規(guī)定為強(qiáng)制撤離，為執(zhí)法提供明確的依據(jù)和指引。從外省市的立法實(shí)踐看，浙江、重慶等地的防汛法規(guī)中都有“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”的規(guī)定，可以為本市立法提供借鑒。