新媒體時代我國城管形象重塑的路徑選擇

●王雪梅

新媒體時代我國城管形象重塑的路徑選擇

●王雪梅

城管隊伍一直以來備受社會的指責，新媒體時代對于城管形象重塑既是挑戰也是機遇，文章針對城管負面形象的成因進行分析，力圖抓住新媒體時代契機，通過內外兼修，實現城管隊伍形象轉變，有效實現城市的協同治理，改變城市管理滯后狀態，這是城市化戰略的歷史使命，也是社會管理創新的必然訴求。

城管 形象重塑 新媒體 協同治理

大眾媒介承載著傳播和溝通政府與公眾、公眾與公眾之間信息的橋梁性功能。從印刷時代到電子媒介時代，再到互聯網時代，傳播科技的發展直接帶來的是媒介更新周期的急劇縮短。而每一次的作為“人體延伸”的新媒介的誕生，所帶來的社會生活方式乃至政治運作模式的變遷都是革命性的。手機媒體的出現標志著人類社會進入了新媒體時代，這一時代的到來給政府公共關系提出了新的課題，其中備受熱議的城管形象問題就是其中之一。

一、新媒體時代我國城管形象重塑的必要性

城管，全稱是城市管理，由于在各國實際的設置和職權的差異，其概念在各個國家不盡相同。在我國城管主要是為了應對城市化進程中產生的一系列問題，避免“多頭管理”而設立的綜合性行政執法機構。其主要的權限盡管目前在各地方編制體系并不統一，但大致可以分三種：一種是通過國家公務員考試或者事業單位考試，及執法資格考試的正規編制的行政執法員；第二種是街道城管辦事處為協助正規城管工作而聘請的臨時協管員；第三種是在一些重要節日等特殊時期，經過有組織或者自發的臨時參與到城市管理工作中的一些人員。而我們探討的主要是指前兩種，盡管協管員并非正規的城管執法員，無法律意義的獨立的權限，但是在執法實踐過程中，公眾不可能對此加以區分，因此他們一并都代表了城管隊伍的形象。

（一）現階段我國城管隊伍總體性形象之負面效應

城管隊伍的形象指的是社會公眾對城管執法機關及其執法人員綜合性認識所形成的整體性的印象和評價，它是城管隊伍自身這一靜態實體和城管人員的動態行為等因素綜合作用于公眾主觀意識的反映。

在我國城管隊伍從上世紀80年代產生至今已有30余年的歷史，它涉及了工商、交通、綠化、水務等十幾個領域的管理范疇，為我國城市治理做出了不少貢獻，但卻存在著形象性危機。《形象危機應對藍皮書》(2012)數據顯示，從風險度、落差度、未解釋度和偏差度四個方面衡量，城管形象危機均在官員形象危機中排名靠后。而公眾通過媒體獲得的對城管的總體性評價可以說是毀譽參半甚或是以負面為主的。

有調查顯示以新浪網新聞專題網頁2010年8月至2011年1月以“城管”為標題的所有報道為總樣本，每月隨機抽取5篇報道，總數為30則新聞報道作為樣本納入分析，在“城管”相關報道中，以負面新聞報道為第一（15則），占50%；另外中立報道有10則（占16.7%）；正面報道為10則（占33%）。而在一份“你對城管執法的印象如何？”的網絡調查中，1174張有效投票中有650票選擇了“不好，經常性執法”，占總票數的55.27%，足見人們對城管印象不佳的程度。在另一份“您對城管執法隊伍在城市管理中總的評價”的網絡調查中，共有140人參加了問卷調查回答，其中“不滿意”的有68票，占48.6%。這些在一定程度都表明了城管隊伍形象留給公眾的印象。這里固然存在著媒體自身報道是否客觀的問題，也存在著公眾認識主觀性的一面，但也著實說明了我們的城管隊伍自身存在著很大的問題。

城管是地方政府實施城市社會管理的一個主體,在政策實施中依據的是政府制定的相關法律規定,代表政府對城市的相關方面進行管理,城管隊伍的形象關乎到政府在公眾中的整體形象。現階段城管隊伍的總體性形象影響了人們對于城管工作本身的關注，引導人們過于關注其負面的因素，難以形成對城管工作的客觀公正的評價；另一方面也增加了城管與公眾的心理隔閡和彼此的不信任，加大了執法成本，耗費了社會資源，影響了行政執法效率的提升；根本上也不利于政府的公共性形象。

（二）新媒體時代的現實性挑戰

關于“新媒體”的概念，當前還存在很大的爭議，有人認為包括互聯網、網絡電視、手機在內的媒體都是新媒體。而本文采用的概念是將新媒體定位在手機媒體這一層面上。新媒體是以手機為視聽終端、手機上網為平臺的個性化即時信息傳播載體，它是以分眾為傳播目標，以定向為傳播效果，以互動為傳播應用的大眾傳播媒介，也叫手機媒體或者移動網絡媒體。

手機媒體是一柄雙刃劍，一方面“通過手機進行的對話，構成了一個互動式信息交流平臺，營造了一個以媒介為載體連接政府與公民之間的公共領域，有效彌補了過去政府領域與公民私人領域之間的鴻溝”，但是同時也為政府管理帶來了極大的挑戰。因為在新媒體時代我們已經置身在一個幾乎透明的社會，一個時刻被輿論監督的社會，一個公眾知情權和參與意識空前的社會。

手機作為一種繼報紙、廣播、電視、互聯網之后出現的新興媒體較之以往的媒介具有粘滯性（隨身性）、傳遞瞬時性、“病毒營銷性”和可信性等特點。隨著新媒體時代的到來，公眾通過手機微信、微博等形式，更易對城管進行監督性評價，其隨身性和瞬時性的特點使得信息的傳播速度更快，受眾面積更大，其“病毒營銷性”的特點，使得再次傳播高頻呈現，加之手機的信息傳播很大程度上又是建立在公眾自身社會關系網絡內部的，消息的來源往往是非陌生人，更多的是自己的親朋好友等非正式組織的成員，這較之互聯網時代，使得公眾對信息的信任度大大提升。這些無疑會進一步加劇城管隊伍負面形象的消極影響，使得在新媒體時代，重塑城管隊伍的形象變得尤為迫切。

二、城管總體性形象欠佳的主要成因分析

形象是事物的外在表征，要想解決形象性的問題，還要探究其背后的成因，造成我國城管總體形象欠佳是多方面因素共同作用的結果，主要包括如下方面。

（一）城管自身的原因

造成現階段這種狀況，城管自身負有不可推卸的責任。從城管自身來講，主要是行政理念和自身修養兩方面存在問題，直接導致了其工作方式簡單，執法手段粗暴等。

1.行政理念落后。城管管理水平落后，手段粗暴，與行政相對人矛盾不斷，最根本的原因是城管人員自身行政理念的落后。行政管理經歷著從“統治”到“管理”進而向“治理”的轉變，相應的行政理念也理應朝著更加人性化的方向嬗變。因此城管人員的行政理念理應是以人為本，科學化管理。

城市是多元化的中心，相對于鄉村它具有鮮明的異質性，包含著各方面多層次的不同訴求，這就要求我們的城市管理不能線性的“一刀切”。而在城市管理的實踐中，我們看到的卻是城管推行強勢管理，只關注城市的秩序和面貌等問題，卻很少采取柔性的管理去關心各方面的基本訴求，重管理而輕服務。

2.自身修養不高。城管人員自身修養較低集中體現在文化水平普遍不高、道德水平參差不齊和法律素養欠缺等方面，這直接導致了城管執法能力弱，手段單一甚至粗暴。

城管隊伍從最初的既無固定編制又無固定人員的臨時性機構發展至今，在人員隊伍的建設上準入門檻設置始終是不高的，只是近年來伴隨著城市管理方式改革一些地方才引入了大學生城管，部分提高了城管隊伍的學歷水平。

為了應對更多的城市化進程中出現的無序性的問題，實現自身的行政職能，除了正規編制的行政執法人員之外，城管還聘用了大量的協管人員。這些人員有些文化水平不高，有些人道德水平也較低。這種狀況造成了城管行政執法過程中“以暴制暴”、“以違法來制止違法”，與當事人矛盾不斷，甚至導致了群體性事件和流血沖突事件等，不僅城市管理的目的沒有達到，反而為城市管理制造了不少新問題。

（二）外部機制不健全

從80年代起步至今，城管部門擁有著市容環衛、交通、水務、房地拆遷、綠化等十幾項執法權限，但至今仍未獲得法律的授權。對城管職能、職權和執法程序既沒有統一的上級部門給予指導，也沒有一部國家層面的法律法規予以規范，其實質是一個沒有法律地位的執法機構。這樣的外部條件的限制，使得城管得不到法律的強有力保護，成為人們爭相攻擊的對象。

同時也造成了城管職能眾多，只要是新增的沒有相應機關行使的權力統統交由城管來“綜合執法”，其權力界限實難把握。《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”很多地方政府抓住這一規定，將城管順勢當成了解決城市管理問題的“口袋型”機構。據有人粗略統計，城管從最初只是管管“游商”、攤販，到現在已經成為了城市職責最寬泛的公權機構。舉凡市容環衛、園林綠化、停車、施工現場、城市河湖、黑車、黑導游等等10多個方面、近300項職能集于一身，而這些職能往往涉及工作阻力極大的領域，實際工作開展確實存在困難，這種職能設置的不合理狀況也使得城管陷入了尷尬境遇。

（三）同情弱者的公眾心理

公眾既可能是城管進行管理的相對方，也包括其他的社會公眾，無論是哪一種，同情弱者是社會公眾的一種普遍心理。亞當·斯密認為，同情首先是人的一種道德本性或道德天性，它是一種特殊的道德情感。“無論人們會認為某人怎樣自私，這個人的天賦中總是明顯地存在著這樣一些本性，這些本性使他關系別人的命運，把別人的幸福看成是自己的事情，雖然他除了看到別人幸福而感到高興以外，一無所得。這種本性就是憐憫或同情，最大的惡棍，極其嚴重地違犯社會法律的人，也不會全然喪失同情心。”這種同情心是一種和利己心相對的利他心，作為一種天性是普遍存在的。

城管工作職能的相對方往往是公眾心中的弱勢群體，比如流動商販等，他們文化水平低、生活技能少，一般屬于難以支付城市生活的成本又在城市尋找出路的群體。作為幾乎是城市生活邊緣的人，在城里活下去是其底線，維持最基本的生活是其目標，他們為生活所迫，在繁華的都市內做一點小生意。城管執法對他們進行處罰或強制，就更易引起人們的同情。

即使他們的行為違反了城市市容環境衛生管理法規，面對執法者查抄、罰沒他們的謀生工具或物品時，多數公眾還是愿意站在被執法對象的一邊，同情他們，在這種情況下，公眾的情感往往戰勝理智，妨礙客觀公正的判斷，而城管則被推向了一個遭到公眾“孤立”的邊緣，走到了弱者的對立面，給公眾留下了“城管執法恃強凌弱”的印象，使其難以得到社會的理解和認可。這種心理傾向也是造成城管形象不佳的一個因素。這種社會心理和輿情，對城管隊伍的執法手段提出了更高的要求，城管執法手段要增強藝術性。

（四）媒體傳播導向的偏差

在信息社會里，人們認識一個事物，可以說主要通過大眾傳媒，大眾傳播對塑造一個組織的形象起相當重要的作用。盡管傳媒不是塑造形象的唯一因素，但它的普遍性和持久性使它最有資格成為首要的“形象塑造者”。尤其是新媒體以其海量信息、瞬時高速等優勢，已然成為人們瀏覽、檢索和獲取信息的重要平臺，在組織形象的塑造中發揮著重要作用。

媒體對城管執法的監督固然必要，但也應該注意城管執法的內在規律性，盡量以中立的態度來進行宣傳。造成城管總體形象差的一個原因與媒體的監督有時不夠客觀也不無關系。有些媒體對城管執法某一事件或人員的抨擊與事實有較大出入，或對問題的反映和評論只說其一，不講其二，帶有片面性，或把簡單問題復雜化，無限放大化，進行“炒作”，人為制造影響，產生了不少負面效果。這種導向的偏差性在很大程度上也誤導了公眾的認識，造成了公眾對城管隊伍形象的不公正評價，尤其是在新媒體時代，由于新媒體自身的傳遞瞬時性、“病毒營銷性”和可信性等特點，導致了這種負面效應愈演愈烈，這些都直接促使城管人員急需尋求自身的形象突變路徑，緩解公眾的不滿。

三、新媒體時代我國城管形象重塑的路徑

城管暴力執法、野蠻執法等事件的頻頻出現，加之媒體輿論的宣傳和炒作，尤其是新媒體時代的“推波助瀾”，致使城管形象跌至谷底，造成了嚴重的負面影響，有人甚至提出應該取消城管的提法。然而，在城市化進程日益加快的今天，城市人口愈發密集，我國公眾整體文化素質和法律意識參差不齊，加之政府相應制度的不完善和城市公共區域管理、社區管理等的不健全，要取消城管現在條件還不夠成熟，解決之道應該在于通過多方協同，重塑城管形象，更好發揮其功用。因為“形象可以決定發展，形象直接決定效益”。

（一）既有的改革做法

近年來,各地方政府已經開始意識到改變城管形象的重要性,著手制定了一些重塑城管形象的具體措施,主要包括以下幾類：

一是地方立法上尋求突破。長沙、深圳等地試圖從立法上予以突破，結束城管長期以來“借法執法”狀態，走向“授權執法”，首部城管地方法規《長沙市城市管理條例》已于2011年6月1日開始實施，深圳、北京等其他城市也紛紛對城管進行地方性的立法。

二是從城管行政執法行為的規范化入手。2010年重慶市制定出臺了《重慶市市政管理監察行為規范》，對城管隊員提出了“十禁止、三必須、七嚴格”的要求。

三是從外在形象樹立入手。北京市城管著重從衣著儀容、媒體形象角度重塑城管形象;成都市選擇美女城管,試圖從性別上來改變城管形象。有些城市還請來大學生城管等，試圖從外在形象上改變城管在公眾中的印象。

四是從執法手段多樣化入手。武漢城管采取了“鮮花執法”、“賣萌執法”、“靜默隊列式執法”等方式，試圖從執法手段上來改變城管的形象。

五是從主體轉化入手，實施城管外包。深圳市率先進行了城管外包，將城管市場化，通過“購買服務”的方式將城管工作外包給物業公司來承擔。試圖通過“城管外包”這種購買社會服務的市場化方式，將城管人員與自身繁瑣而困難的工作分離，進而轉變自身形象。

六是從層級體系改革入手，改變城管的隸屬關系。2011年北京市政府辦公廳出臺下發文件，將北京市城管綜合行政執法局調整為市政府直屬行政執法機構，而此前，城管執法局是市政市容管理委員會的二級局。這種隸屬關系的調整，提高了城管的行政執法層級，使得城管在實際工作中可以更好地利用和調動其他“二級局”的資源，進行職權的部分重新分配，進而轉變自身境遇，扭轉原有不良形象。

以上這些重塑城管形象既有改革的嘗試,由于具有地方性，難以改變全國的總體狀況。其中某些具體做法具有表象性，難以實現根本治理，而有些改革模式已被實踐證明是不可取的，遭到了“叫停”，比如“城管外包”。當然其中也不乏值得借鑒和全國性推廣的經驗。欲根本上解除城管的總體性形象危機,必須全國統籌一盤棋,多方位共同努力實現徹底的轉變。

（二）基于協同治理的城管形象重塑

“協同”旨在強調部分之間相互匹配的理想狀態，強調資源最優化利用和整體功能的放大。所謂協同治理是指“在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人等子系統構成開放的整體系統，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統中諸要素或子系統間非線性的相互協調、共同作用，調整系統有序、可持續運作所處的戰略語境和結構，產生局部或子系統所沒有的新能量，實現力量的增值，使整個系統在維持高級序參量的基礎上共同治理社會公共事務，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的。”我們認為，城管形象的重塑應當通過協同治理的路徑予以突破，多主體參與、多因素共融，進而締造城市管理的和諧態勢。

1.健全制度建設。制度是根本，因此重塑城管形象應該首先完善相應的法律制度，使城管工作真正做到有法可依。相關地方政府已經意識到了這一問題，率先開展了地方的立法工作，從2001年5月廣西南寧制定《南寧市相對集中行政處罰實施辦法》，首次對城管行政處罰權立法，到北京市通過《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權辦法》對于城管的地方性立法在逐步推開。但要從根本上破解“城管困局”，必須提高城管立法的位階，盡快出臺一部全國性的法律法規，明確垂直管理關系，規范執法程序，并在國家層面形成統一的歸口部門協調指導城管工作。從而避免一個國家不同城市甚至是一個城市的不同區位之間的城管管理體制迥異、管理權限不清等現象。

其次是加強城管執法隊伍的內部規范，主要是對行政執法方式等形成統一的規范。行政執法方式是行政執法內容和行政組織職能的實現形式，作為行政執法的一個組成部分，城管執法方式是城市管理部門執法權力的表達形態，或者說是城市管理執法部門執法行為的表現形式，它直接影響到公眾對城管的滿意度評價。盡管根據權變理論，不可能存在著通用有效的一整套規范，但是還是存在著具有通約性的基本規范尤其是禁止性規范的。從而使得城管的行政行為不再單獨依靠自律，也有相應的他律。

2.提升城管人員綜合素質。重塑形象根本就是要塑造人。隨著我國高等教育大眾化，整個社會的文化水平普遍提高，公民整體素質有較大改進。作為行使行政執法權的城管人員素質的提升勢在必行，惟其如此才能更好地勝任自身的工作，妥善解決和應對相應的管理問題。加之在城管的行政執法過程中，很多方面是涉及到自由裁量權的，要求城管人員具備良好的素質方能合理合法地予以運用，行政自由裁量權的存在對城管人員素質提出了更高的要求。

首先是提高準入門檻，在城管人員的招錄中選拔一批德才兼備的適合性人才。一些地方已經率先實施改革，比如合肥、上海等地，陸續補充了一批大學本科生、碩士生到城市管理崗位上去，大大提高了城管隊伍的學歷水平，也收到了較好的成效。但從全國來看，城管人員整體素質的提升還亟待加強。

其次是對在崗人員加強崗位學習和培訓，加強管理知識、法律知識等學習，提高文化素質，提升行政執法水平。通過管理知識的培訓和學習，能夠增強城管人員城市管理的科學性和藝術性。法律知識的普及能夠使得在行政執法過程中真正踐行法律精神，符合法律規定，真正做到有法必依。

最后更要采取多種渠道進行道德教育。在城管隊伍中要深入開展行政倫理的教育和實踐性學習，樹立先進道德模范典型，在這個代表政府形象的“窗口型”行業切實實施道德“一票否決制”，把關乎道德品行的要素真正納入到績效考核中，而且要占較高的比例。

3.培育行政服務的新理念。一個好的管理理念是一個良好的開端。如果忽視了理念的轉換，就容易把本來有著良好初衷的城市管理工作拖入到被動中去。城市管理本身是手段而不是目的，其宗旨是讓城市更好地發揮其容納人、承載人和服務人的功能，打造適合人居的城市。

因此應該通過價值觀的重塑，強化城管以人為本的服務理念。當然這種轉換不是一朝一夕、一蹴而就的，它一方面要依賴于城管人員自身素質的提升，也需要加強行業內部和社會的宣傳、引導，通過學習來造就。因此在城管隊伍內部要建設學習型組織，加強自我的修煉，高度重視組織文化建設，強化為民服務的文化共識。同時可以借鑒企業管理相關經驗，建立起城管的CI戰略，樹立其形象標準。

4.抓住新媒體機遇，實現多方位協同治理。《中國新媒體發展報告（2012）》（以下簡稱《報告》）中指出，2011年以來，我國新媒體的成長進入到一個極為特殊的階段，對社會發展的作用日益“中心化”，向政治、經濟、文化等諸多領域快速滲透，成為一種高度社會化的媒介。即時通信已超越搜索引擎、網絡音樂和網絡新聞成為互聯網第一大應用，用戶數量達到4.15億人。截至2012年4月，中國手機用戶達到10.3億戶，手機網民已超過3.5億人。微博用戶數量由2010年底的6311萬猛增至2012年6月的2.74億，使用率增長近300%。同時新媒體的表達渠道也在拓展，思想表達和參政議政的移動化傳播將成為一種社會政治常態。

作為全世界新媒體用戶的第一大國，我們不僅要看到新媒體的挑戰，而且要力圖趨利避害，化風險為自身的發展機遇。高效利用新媒體的自身優勢，實施積極的媒體宣傳和科學的媒體應對將是城管職業塑造的一大重點。

首要的是要有效利用新媒體，打造數字化的城管協同平臺。數字城管是利用現代科技手段來處理、分析和管理整個城市的所有城管部件、事件信息，敦促相關責任部門或單位進行快速處置，促進城市管理的現代化和信息化。協同平臺則通過整合城市管理各責任單位職能的協調、派遣和督辦等工作，實現跨部門協作，進一步提高城市管理效率效能。

在這一數字化協同平臺的運作中，新媒體就發揮了關鍵性的作用。可以利用智能手機作為信息采集設備對發生的問題進行拍照、定位和說明，然后通過無線網絡發送到協同平臺的指揮中心，由平臺的服務器接收后進行定位，并通知相關責任部門到現場進行處理，同時通知信息采集員進行復查。從而保證信息傳遞快速、相關責任部門落實到位準確，防止相互推諉現象發生。

其次是要有效利用新媒體進行自身的宣傳和打造。要正視媒體的巨大作用，既要轉變傳統的躲避媒體的做法，加強與媒體的溝通，又要充分利用好新媒體宣傳自身。比如利用微博等形式將工作的進展、成效甚至是困難與公眾坦言，增加彼此的互信性，增進了解，取得公眾的同情和認可等。做好相應的自身推廣，將自身的組織文化、行業內部的優秀典型通過新媒體的多種手段向社會宣傳，逐步轉變自身形象。

再次要以良好的心態積極地對待輿情。新媒體搭建了城管部門與公眾信息交流的平臺，信息量大、開放度高、實效性強，城管部門應該切實利用論壇、微博等途徑了解公眾的關注和意見，同時更應該通過在線訪談等形式積極去反饋，做好輿情的應對工作。據上海交通大學輿情研究實驗室統計，2011年全年微博謠言數量比2010年增長了8倍多。所以，如果不進行積極的應對和反饋，積極主動出擊，城管的形象很難改善。

最后，要利用新媒體，實現城市的協同治理。即在網絡技術與信息技術的保障前提下,城管部門、城管的相對方、民間組織和公民個人等社會多元要素相互協調,合作治理,最大化地實現城市的治理效能,最終達到人民城市人民管，管好城市為人民的“原生態”的目標。這種城市協同治理的主體多元化、治理權威多元化、主體間的協商平等和對話，一方面可以在城管和公眾（包括城管的相對方）雙方之間進行一次真正的心理上的革命，從而從內心改變彼此的不良印象和負面評價，有助于城管總體性形象的重塑。另一方面可以真正從源頭上改變城管職能過多，大量聘用協管人員的狀況。當前城管形象不佳的一個重要原因是城管工作的特殊性，其職能往往是推行困難的領域，這種困難造成了城管采取強硬手段去予以落實，破解這種困境，“城管外包”實際是推卸責任的，其實可以借鑒國外城市管理相應做法實施分區治理、攤販自治等模式，通過轉變城市管理方式和調動各方資源實現協同管理來切實重塑人民滿意的城管形象。

[1]張蕊.“城管”媒體形象分析——以新浪網的相關報道為例.新聞世界，2011（9）

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[7]胡稅喜.當前政府數字城管協同平臺管理路徑創新及對策研究——以杭州市為例.中共杭州市委黨校學報,2012（5）

（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）

F240

A

1004-4914(2014)05-038-04

本文系（1）中央高校基本業務經費資助項目：工業圈文化助推力研究——以哈大齊工業走廊為例（DL13BC03）；（2）2011年黑龍江省社科研究規劃項目：哈大齊工業走廊文化建設研究，編號：1D104；（3）2011年黑龍江省教育廳人文社科項目：哈大齊工業走廊文化建設研究，編號12524018】