山東省教育經(jīng)費體制改革：成效、困境及破解路向*

●范曉婷

山東省教育經(jīng)費體制改革：成效、困境及破解路向*

●范曉婷

在促進教育事業(yè)發(fā)展的過程中，山東省堅持加大教育投入，支持教育優(yōu)先發(fā)展并積極落實財政教育投入政策。通過剖析2008年以來山東省教育經(jīng)費投入的基本規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及法定要求的完成情況，發(fā)現(xiàn)山東省教育經(jīng)費體制改革在取得一定初步成效的同時，面臨著教育經(jīng)費總量不足、教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)不均衡以及非財政性教育經(jīng)費萎縮的困境，據(jù)此提出切實提高經(jīng)費使用效益、加強薄弱階段經(jīng)費投入并充分調(diào)動社會各界教育投資積極性的三條深化改革路徑。

山東省；教育經(jīng)費；規(guī)模與結(jié)構(gòu)；法定要求

教育經(jīng)費作為發(fā)展教育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是支撐國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)投資，也是我國公共財政保障的重點。教育經(jīng)費體制是涵蓋教育經(jīng)費來源、投資主體、經(jīng)費籌措、經(jīng)費配置與使用等方面的制度性規(guī)范，也可稱為教育投資體制。一個國家或地區(qū)的教育經(jīng)費體制科學(xué)與否關(guān)系著教育發(fā)展能否獲得充足的經(jīng)費保障，能否發(fā)揮教育經(jīng)費的最大效應(yīng)并最終實現(xiàn)教育公平。作為我國的農(nóng)業(yè)大省之一，教育事業(yè)的改革與發(fā)展對山東省的經(jīng)濟社會發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。在促進教育事業(yè)發(fā)展的過程中，山東省堅持加大教育投入，支持教育優(yōu)先發(fā)展并積極落實各項財政教育投入政策，提出了2012年財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出達到20%的目標(biāo)，[1]并如期實現(xiàn)。本文選取2008年以來山東省的教育經(jīng)費數(shù)據(jù)，從教育投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及是否達到法定要求入手，分析山東省在教育經(jīng)費體制改革中取得的成效及其面臨的困境，進而探究山東省教育經(jīng)費體制改革的深化路徑。

一、山東省教育經(jīng)費體制的現(xiàn)狀

山東省教育經(jīng)費投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及是否達到法定要求反映著山東省教育經(jīng)費體制的發(fā)展現(xiàn)狀。一方面，教育投入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)通過政府投入的教育經(jīng)費總額、教育經(jīng)費的來源構(gòu)成以及教育經(jīng)費在各級教育中的分配比重來體現(xiàn)。另一方面，通過《中華人民共和國教育法》第七章“教育投入與條件保障”中所規(guī)定的“兩個提高”與“三個增長”來對山東省教育經(jīng)費體制的現(xiàn)狀進行總量、比重及增長幅度的分析。

（一）山東省教育經(jīng)費的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

1.山東省教育經(jīng)費的規(guī)模

教育經(jīng)費的總量在一定程度上體現(xiàn)著一個地區(qū)對教育的重視程度。依據(jù)來源，教育經(jīng)費包括國家財政性教育經(jīng)費、社會團體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費、社會捐（集）資經(jīng)費、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費。據(jù)筆者掌握的資料，我國國家統(tǒng)計局關(guān)于國家和地區(qū)教育經(jīng)費情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)現(xiàn)僅更新至2011年。通過圖1可以看出，山東省自2008年以來教育投入總體呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，教育經(jīng)費由2008年的774.9億元增長至2011年的1372.8億元。不僅如此，在全國31個省市自治區(qū)中，山東省教育經(jīng)費總量僅次于廣東省的1884.6億元和江蘇省的1588.2億元，位居全國第三位，成為教育經(jīng)費總量高于1000億元的六大省份之一。

圖1 山東省2008年-2011年教育經(jīng)費總量演變圖

2.山東省教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)

表1為2008至2011年山東省不同教育經(jīng)費來源所占的比重在內(nèi)。依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，山東省的國家財政性教育經(jīng)費一直是全省教育經(jīng)費的主要來源，其占教育經(jīng)費總量的比重逐年提升表明著政府作為全省教育第一投資主體的重要地位；教育經(jīng)費事業(yè)收入則是山東省教育經(jīng)費的第二大來源，但其所占比重近年來逐漸降低；社會捐贈教育經(jīng)費與其他教育經(jīng)費也同樣呈現(xiàn)出比重逐年降低的趨勢；民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費基本維持在0.3%左右。

表1 2011年山東省教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)比重（單位：%）

表2為全國和山東省按照學(xué)校類別劃分的教育經(jīng)費構(gòu)成及所占比重，通過比重的對比可以看出，山東省在高等學(xué)校和小學(xué)的教育經(jīng)費投入上明顯低于全國的教育經(jīng)費投入，而中學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校和幼兒園的經(jīng)費投入則高于全國投入比重。

表2 2011年全國和山東省各級教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總額的比重（單位：%）

（二）教育經(jīng)費是否達到法定要求

教育經(jīng)費的投入總額在一定程度上體現(xiàn)著一個國家或地區(qū)對教育的重視程度，“兩個提高”與“三個增長”則是法律對教育投入所提出的明確要求。其中，“兩個提高”要求：一是國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，具體比例和實施步驟由國務(wù)院作出規(guī)定；二是財政教育經(jīng)費占全國各級財政支出總額的比例應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高。“三個增長”則要求：一是各級人民政府教育財政撥款的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度；二是在校學(xué)生人數(shù)的平均教育費用有所增長；三是教師工資和生均公用經(jīng)費有所增長。[2]

1.“兩個提高”情況

財政教育經(jīng)費占全省生產(chǎn)總值的比例以及財政教育支出占公共財政支出的比例是衡量一個省份教育經(jīng)費狀況的兩個相對指標(biāo)。

（1）國家財政性教育經(jīng)費占全省生產(chǎn)總值的比例

國家財政性教育經(jīng)費，是指中央和地方財政部門的財政預(yù)算中實際用于教育的費用。早在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》便明確指出，要在2000年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例達到4%。但這一目標(biāo)沒有按期完成，2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要在2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%。據(jù)國家統(tǒng)計局和財政部數(shù)據(jù)顯示，4%的目標(biāo)在2012年已經(jīng)如期實現(xiàn)。國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標(biāo)已然成為當(dāng)今世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，反映著政府對于教育投入的重視程度，成為評價地方教育經(jīng)費規(guī)模的一項重要指標(biāo)。

圖2 2008-2012年山東全省生產(chǎn)總值及增長速度[3]

圖2為2008至2012年山東全省生產(chǎn)總值及增長速度示意圖，從中可以看出山東省GDP增長幅度在2011年和2012年有所下降。盡管如此，GDP發(fā)展總體呈逐年上升趨勢，其穩(wěn)步增長為山東省財政教育投入的增加奠定了雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計，自2008年以來我省國家財政性教育經(jīng)費穩(wěn)步增長，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例由2008年的1.86%提升至2011年的2.47%（見表3）。

表3 2008-2011年山東省國家財政性教育經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例情況

（2）財政教育支出占公共財政支出的比例

實際上，國家財政性教育經(jīng)費占GDP比重更多的是用來考核國家教育投入水平的全國性指標(biāo)，而財政教育支出占公共財政支出的比例則更能直觀體現(xiàn)地方政府教育財政投入的努力程度。財政教育支出反映的是地方政府的教育事務(wù)支出情況，要提高國家財政教育經(jīng)費占GDP的比重需要切實提高省級公共財政支出中教育支出所占的比重。

依據(jù)山東省2008年至2013年的預(yù)算執(zhí)行情況的數(shù)據(jù)顯示（見表4），山東省財政教育支出由2008年551.7億元增長至2013年的1398.8億元，2011年我省財政教育支出首次突破1000億元，六年內(nèi)財政教育支出共增長847.1億元，較好地落實了教育經(jīng)費保障政策。2013年，財政教育支出增長至1398.8億元，占公共財政預(yù)算支出的比重為20.9%。

表4 2008-2013年山東省財政教育支出占公共財政預(yù)算支出的比例

2.“三個增長”情況

教育法律明確規(guī)定各級政府應(yīng)保證教育財政撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長，并使其按在校學(xué)生人數(shù)的平均教育費用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長。該項規(guī)定對于促進國家和地方的教育公平及義務(wù)教育的均衡發(fā)展具有重要意義，是衡量各級政府對教育投入增長的重要指標(biāo)。

（1）財政教育撥款的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入增長幅度的情況

預(yù)算內(nèi)教育撥款是國家財政性教育經(jīng)費的重要內(nèi)容，包括教育事業(yè)費、科研經(jīng)費、基建經(jīng)費和其他經(jīng)費，財政經(jīng)常性收入則是指每個財政年度都能連續(xù)不斷穩(wěn)定取得的財政收入。山東省預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長幅度在2008至2012年的五年內(nèi)均高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，2008年、2011年和2012年的增長幅度差距均高于10%（見表5），表明2008年至2012年山東省已達到法定增長要求。

表5 2008-2012年山東省預(yù)算內(nèi)教育撥款增長與財政經(jīng)常性收入增長比較

（2）各級教育生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費支出的增長情況

教育事業(yè)費用是指用于發(fā)展社會各種教育事業(yè)特別是義務(wù)教育事業(yè)的經(jīng)費支出，主要包括國有中小學(xué)校的經(jīng)費撥款、國有高等和中等專業(yè)學(xué)校的經(jīng)費補助以及對一部分學(xué)生的獎學(xué)金和困難補助費。表6為山東省普通小學(xué)、初中、高中、中等職業(yè)學(xué)校和普通高等學(xué)校的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增長情況，各級教育增長率表明山東省的生均教育事業(yè)費用增長情況符合法定要求。從每年的增長幅度來看，普通高等學(xué)校生均預(yù)算教育事業(yè)費雖然在2009年增長幅度較小，但在2011年的增長幅度接近55%，2012年的生均費用已達到13437.8元；普通高中生均費用在2011年增長幅度達40.28%，增長幅度也較大。從五年整體增長情況來看，增長幅度最高的學(xué)校類型為普通高中增長172%，其次為中等職業(yè)學(xué)校增長148%、普通高等學(xué)校增長146%，普通初中增長112%，最低的學(xué)校類型為普通小學(xué)，生均教育事業(yè)費用增長幅度為110%。

表6 2008-2012年山東省各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增長率（單位：%）

另外，將2012年山東省與全國各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費用相比則發(fā)現(xiàn)，山東省的普通小學(xué)和普通高等學(xué)校的生均教育事業(yè)費用均低于全國生均費用，特別是普通高等學(xué)校生均費用低于全國約3000元；普通初中、高中和中等職業(yè)學(xué)校生均教育事業(yè)費用則明顯高于全國數(shù)據(jù)，中等職業(yè)學(xué)校生均費用超出全國約2000元，普通初中高中高于全國各1000元左右（見圖3）。這種情況使得山東省的各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費用呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的局勢。

圖3 2012年全國和山東省各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費用情況對比

（3）各級教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費支出的增長情況

生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費是為保障學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)用于教學(xué)活動和后勤服務(wù)等方面的費用，由中央和地方按照一定比例和學(xué)生人數(shù)撥付。依據(jù)表7，從山東省2008至2012年生均公用經(jīng)費增長情況看，除2009年普通高等學(xué)校生均公用費用出現(xiàn)下滑未達到法律規(guī)定的要求外，山東省各級教育生均公用經(jīng)費在2008至2012年均呈現(xiàn)不同程度的增長。其中，普通高等學(xué)校和普通高中的生均公用經(jīng)費在2011年的增長率分別高達155%和98.5%。從五年來各級教育生均公用經(jīng)費的增長情況看，普通高中和中等職業(yè)學(xué)校生均公用經(jīng)費增長速度最快，分別為678%和650%，其次為普通高等學(xué)校增長553%，增長幅度最小的學(xué)校類型為普通初中和小學(xué)，分別為282%和264%。

表7 2008-2012年山東省各級教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費增長率（單位：%）

對比2012年山東省和全國各級教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費情況（見圖4）得出，與生均教育事業(yè)費用相似，普通高等學(xué)校的生均公用經(jīng)費同樣低于全國生均費用；普通小學(xué)生均公用經(jīng)費僅超出全國8.27元；普通初中、高中和中等職業(yè)學(xué)校的生均公用經(jīng)費均高于全國生均費用，尤其是山東省的中等職業(yè)學(xué)校比全國中等職業(yè)學(xué)校的生均費用高出約1100元。因此，在生均公用經(jīng)費方面，山東省再次出現(xiàn)“兩頭小，中間大”的趨勢。

圖4 2012年全國和山東省各級教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費情況對比

二、山東省教育經(jīng)費體制改革的成效及困境

山東省教育經(jīng)費的規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及達到法定要求增長的情況直接反映出近年來山東省教育經(jīng)費體制在改革中取得的初步成效以及面臨的困境。

（一）山東省教育經(jīng)費體制改革的成效

在對山東省2008年以來的教育經(jīng)費體制現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上，筆者認為山東省教育經(jīng)費體制改革已取得一定成效，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，山東省教育經(jīng)費投入總量在全國31個省、市、自治區(qū)內(nèi)位居前茅，2011年的教育經(jīng)費總量僅次于廣東與江蘇省。近年來，山東省將教育擺在更加突出的位置，按照優(yōu)先發(fā)展、改革創(chuàng)新、促進公平等要求大幅度增加教育投入，積極推進教育現(xiàn)代化并努力將山東省建設(shè)成為教育強省和人力資源強省。[4]教育經(jīng)費總量位居全國第三的成績在一定程度上表明山東省的教育經(jīng)費體制改革已初獲成效。

第二，山東省教育經(jīng)費已基本形成政府與民間資本共存的局面，顯示出一定的多元化投資渠道。從2008至2011年山東省教育經(jīng)費的來源比重構(gòu)成來看，山東省教育經(jīng)費已形成以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，呈現(xiàn)出投資主體多元化的基本特征。近年來，山東省切實提高經(jīng)費保障水平，多渠道籌集教育經(jīng)費，努力調(diào)動全社會辦教育的積極性，通過完善財政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策來引導(dǎo)、鼓勵社會力量捐資、出資辦學(xué)，從而使得山東省的教育經(jīng)費來源基本實現(xiàn)多元化。

第三，山東省財政教育支出穩(wěn)步增長，剔除中央教育轉(zhuǎn)移支付后占公共財政支出比例于2012年達到21.1%，超額完成國家財政性教育經(jīng)費占GDP4%的分解任務(wù)。山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃明確要求將教育作為財政支出的重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障，大幅度增加教育投入，提高財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出的比重。[5]2011年，財政部將國家財政性教育經(jīng)費占GDP比重達到4%的目標(biāo)折算成財政教育支出占公共財政支出的比重并分解到各個省份，要求在兩年內(nèi)完成目標(biāo)任務(wù)。對山東省的支出比重要求達到20%，而2012年山東省21.1%的成績也為山東省教育經(jīng)費體制改革的成效書寫了有力的一筆。

第四，近年來山東省教育經(jīng)費體制改革在達到法定要求一隅也取得了一定成效。2010年公布的《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求全省各級政府要嚴格按照法律規(guī)定保證實現(xiàn)法定增長要求。依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2008年以來山東省財政教育撥款的增長幅度一直高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，已達到法定增長要求；除2009年普通高等學(xué)校生均公用經(jīng)費略有下滑外，山東省各級教育生均教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費的增長均符合法定要求。

（二）山東省教育經(jīng)費體制改革的困境

在看到山東省教育經(jīng)費體制改革取得成效的同時，還應(yīng)認識到山東省教育經(jīng)費投入存在一些問題阻礙著教育經(jīng)費體制改革的順利進行。

1.在校生規(guī)模依舊龐大，教育投入力度有待進一步加大

雖然山東省教育經(jīng)費總量2011年位居全國第三，但龐大的在校生規(guī)模使得我省生均教育經(jīng)費大打折扣。自2008年以來，山東省除普通高等學(xué)校在校生規(guī)模持續(xù)擴大外，其余學(xué)校類型的在校生人數(shù)呈逐年降低趨勢。盡管如此，山東省的在校生規(guī)模依舊比較龐大。浙江省2011年的教育經(jīng)費總量為1206.9億元，位居全國第四位，其教育經(jīng)費總額低于山東省，但其2011、2012年度普通小學(xué)、初中、高中及高等學(xué)校的生均教育事業(yè)費明顯高于山東省，究其根源在于兩省間在校生規(guī)模的區(qū)別。圖5可見山東省龐大的在校生規(guī)模與浙江省形成的鮮明對比。因此，盡管山東省在校生人數(shù)呈減少趨勢，龐大的在校生規(guī)模仍導(dǎo)致山東省教育經(jīng)費存在總量不足的問題。

圖5 2012年山東省與浙江省在校生人數(shù)對比（單位：萬人）

2.教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)有失均衡，呈現(xiàn)“兩頭小，中間大”的局面

通過將山東省各級教育在經(jīng)費總量、生均教育事業(yè)費用及生均公用經(jīng)費等方面與全國數(shù)據(jù)進行對比后得出，山東省對高等學(xué)校和小學(xué)兩種學(xué)校類別的教育經(jīng)費投入存在明顯不足。首先，山東省高等學(xué)校和小學(xué)兩種學(xué)校類別的教育經(jīng)費所占比重明顯低于全國比重；其次，山東省普通高等學(xué)校和普通小學(xué)的生均教育事業(yè)費用均低于全國生均費用，而普通初中、高中及中等職業(yè)學(xué)校則顯著高于全國生均教育事業(yè)費用；再次，山東省普通高等學(xué)校生均公用經(jīng)費同樣低于全國生均費用，普通小學(xué)僅僅略高于全國生均費用，與普通初中、高中及中等職業(yè)學(xué)校形成鮮明對比。通常來說，在國家財政對初級、中級和高級教育實行無差別財政支出政策的情況下，各級政府部門對高等教育具有某種強烈投資偏好，從而導(dǎo)致教育資源在三級教育間配置的比例失衡問題。然而，山東省并未出現(xiàn)這種投資偏好，反而出現(xiàn)高等教育投入不足的現(xiàn)象?？傊?，山東省近年來教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)有失均衡，小學(xué)教育經(jīng)費及高等學(xué)校教育經(jīng)費存在嚴重不足，呈現(xiàn)出“兩頭小，中間大”的趨勢，這種不均衡的教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)嚴重影響著山東省教育經(jīng)費體制改革的順利進行。

3.非財政性教育經(jīng)費逐年萎縮，政府以外的教育投資主體積極性較低

2008年至2011年四年間，山東省教育經(jīng)費總量與國家財政教育經(jīng)費均呈逐年增長的趨勢，其中教育經(jīng)費總量累計增長77.2%，平均年增長率為19.3%，而國家財政性教育經(jīng)費四年間增長率高達95.3%，平均年增長率達23.8%。據(jù)此，四年間山東省教育經(jīng)費總量增長速度低于國家財政性教育經(jīng)費增長速度。

另外，通過山東省2011年教育經(jīng)費的來源構(gòu)成比重表來看，山東省國家財政性教育經(jīng)費占教育經(jīng)費總量的比例由2008年的74.16%逐年上升至2011年81.8%，這就意味著政府對教育發(fā)展的投資力度逐年加大，而非財政性教育投資卻呈現(xiàn)萎縮局面。非財政性教育經(jīng)費主要由民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費、社會捐贈教育經(jīng)費、教育經(jīng)費事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費構(gòu)成。由來源結(jié)構(gòu)表可以看出，除民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費在四年間維持在0.3%左右的比重外，社會捐贈教育經(jīng)費、教育經(jīng)費事業(yè)收入以及其他教育經(jīng)費在教育經(jīng)費總額中的比重均呈逐年遞減的趨勢。

盡管山東省加大國家財政性教育投資力度必然會造成其他非財政性教育經(jīng)費的比重降低，但是比重下降具有一定合理性并不代表數(shù)值下降也具備合理性。山東省非財政性教育經(jīng)費比重降低的同時，社會捐贈教育經(jīng)費和其他教育經(jīng)費額度均出現(xiàn)逐年下降的問題。其中，山東省社會捐贈教育經(jīng)費由2.4億元下降到2.3億元；其他教育經(jīng)費項目由15.4億元減少至13.1億元?；诖?，筆者認為山東省政府以外的投資主體對教育的投資積極性較低，導(dǎo)致非財政性教育經(jīng)費比重逐年萎縮。

三、山東省教育經(jīng)費體制改革的深化路徑

為逐個破解山東省教育經(jīng)費體制改革面臨的困境，促進山東省教育事業(yè)的科學(xué)均衡發(fā)展，應(yīng)著手提高經(jīng)費使用效益、加強薄弱教育階段經(jīng)費投入并充分調(diào)動社會各界教育投入的積極性。

（一）增加財政教育經(jīng)費投入，切實提高資金使用效益

近年來，山東省國家財政性教育經(jīng)費逐年增長并在教育經(jīng)費中的比例不斷提高，盡管如此，穩(wěn)步提高財政性教育經(jīng)費投入仍然是山東省教育經(jīng)費體制改革的一項重要任務(wù)。同時，龐大的在校生生規(guī)模要求增加教育投入以提高生均教育經(jīng)費，繼而逐步縮小山東省生均教育事業(yè)費用和生均公用經(jīng)費與國家整體水平及其他省份間的差距，對于促進我國教育事業(yè)的均衡發(fā)展并實現(xiàn)教育公平具有重要價值。

《山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）》明確指出，山東省應(yīng)當(dāng)健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入。在穩(wěn)步增加教育經(jīng)費投入的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)當(dāng)合理安排使用財政教育經(jīng)費，切實提高經(jīng)費的使用效益，加強教育經(jīng)費的科學(xué)化、精細化管理，建立健全省內(nèi)教育經(jīng)費的管理規(guī)章制度。首先，完善教育經(jīng)費監(jiān)管制度，建立政府教育信息公開制度及教育信息公共服務(wù)平臺，進一步完善全省教育經(jīng)費數(shù)據(jù)采集體系，健全信息公布規(guī)則及協(xié)調(diào)機制，及時、準(zhǔn)確地公開政府有關(guān)教育經(jīng)費的信息。[6]其次，促進各級教育行政部門及學(xué)校在經(jīng)費使用過程中的責(zé)任落實，政府部門切實承擔(dān)教育投入工作的主體責(zé)任并加強對教育經(jīng)費投入工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，同時落實財政、稅務(wù)等部門的責(zé)任以實現(xiàn)教育經(jīng)費使用工作中的協(xié)調(diào)配合。最后，建立健全教育經(jīng)費績效評價制度，通過財務(wù)監(jiān)督及績效評價等方式規(guī)范教育經(jīng)費的使用，建立以績效為導(dǎo)向的財政教育資源配置方式，促進評價財政教育支出的指標(biāo)體系與教育部門發(fā)展目標(biāo)的一致性，從而切實提高教育經(jīng)費的使用效益。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大初等、高等教育階段的經(jīng)費投入

鑒于山東省教育經(jīng)費的分配存在“兩頭小、中間大”的問題，改革應(yīng)堅持優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)并促進教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)的均衡，加大對省內(nèi)高等學(xué)校和小學(xué)階段的教育經(jīng)費投入，建立科學(xué)合理的教育經(jīng)費分配制度和使用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財政教育支出在初等、中等和高等三級教育之間的合理分配。在增加財政教育支出總量的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定并保持對初中、高中及中等職業(yè)教育的財政支出力度的同時，提高初等教育與高等教育的財政支出。

專家對中國教育投資的內(nèi)部收益率的測算結(jié)果顯示，初等教育的個人內(nèi)部收益率及社會內(nèi)部收益率在三級教育中比例最高。[7]因此，對初等教育加大經(jīng)費投入是促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的基本保證，諸多發(fā)展中國家和發(fā)達國家的實踐也證明如此。為保證教育經(jīng)費的充分利用，政府應(yīng)當(dāng)明確初等教育在教育支出中的優(yōu)先地位并進一步增加對初等教育的經(jīng)費投入。

據(jù)有關(guān)實證研究統(tǒng)計分析，改革開放以來我國高等教育快速發(fā)展，其對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用大于中等教育，原因在于高等教育與國家的知識創(chuàng)新密切相關(guān)，高等教育在人力資源與科學(xué)技術(shù)方面的優(yōu)勢能夠為諸多科技產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供技術(shù)咨詢與服務(wù)，通過科技成果的轉(zhuǎn)化促進生產(chǎn)力的發(fā)展而成為現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點。因此，加大高等教育領(lǐng)域的經(jīng)費投入，促進高等教育事業(yè)的發(fā)展對于山東省的經(jīng)濟發(fā)展與社會進步具有重要的推動作用。

（三）完善多渠道籌措教育經(jīng)費，充分調(diào)動社會各界的投資積極性

從山東省教育經(jīng)費的構(gòu)成比重來看，山東省政府是教育投資的第一大主體。義務(wù)教育作為一種純公共產(chǎn)品，關(guān)系到社會的起點公平問題，其教育經(jīng)費應(yīng)主要由政府負擔(dān)。而高等教育由于其較為明顯的私人產(chǎn)品性質(zhì)，投資主體不應(yīng)單單局限為政府。盡管山東省教育投資現(xiàn)已基本形成政府與民間資本共存的局面并顯示出一定的多元化渠道，然而在當(dāng)前非財政性教育經(jīng)費逐年萎縮的形勢下，我國教育經(jīng)費籌措機制存在社會興辦教育力量薄弱的問題，繼續(xù)加強教育投資主體的多元化勢在必行。

為此，在繼續(xù)加大國家財政性教育經(jīng)費投入的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)通過制定相關(guān)政策引導(dǎo)社會、企業(yè)和個人投資于教育事業(yè)，擴大社會資源進入教育的途徑，建立科學(xué)合理的教育投資回報機制與捐贈教育激勵機制，通過制度保障等措施鼓勵和引導(dǎo)社會力量捐資、出資辦學(xué)從而充分調(diào)動社會各界投資積極性。[8]例如，通過制定相關(guān)財稅政策鼓勵引導(dǎo)社會資源和民間資本采取多種形式辦學(xué)，形成以政府為主、社會力量為輔的辦學(xué)體制；盡可能鼓勵社會資本支持高等教育的發(fā)展，允許境內(nèi)外資金依法開展中外合作辦學(xué)。在促進高等教育的社會捐贈方面，通過樹立捐贈意識和營造文化氛圍提高公民的捐贈積極性，加大教育捐贈的優(yōu)惠程度并充分發(fā)揮政策法規(guī)對于社會捐贈的激勵作用。

[1]魏海政.山東新政增加教育經(jīng)費預(yù)算[N].中國教育報，2011-10-12.

[2]國務(wù)院法制辦公室編.中華人民共和國教育法典[M].北京:中國法制出版社，2011，119.

[3]張茂聰.山東省現(xiàn)代化國民教育體系的構(gòu)建[R].濟南：山東師范大學(xué)教育政策與管理研究中心，2013，6.

[4]山東大學(xué)黨政干部培訓(xùn)基地.山東省十二五規(guī)劃重點解讀[EB/ OL].http://www.pspa.hsdu.edu.cn/sduzgpx/html/peixunxinxi/fagui/2011 0413/96_2.html.

[5]山東省教育廳.山東省教育事業(yè)“十二五”規(guī)劃[EB/OL].http:// www.sdedu.gov.cn/jyt/xxgk/ghjh/mughjh/webinfo/2014/01/138879260 9717913.htm.

[6]山東省教育廳.山東省教育體制改革推進計劃（2011-2015年）[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/zcwj/webinfo/2011/02/13875924 72896448.htm.

[7]朱國宏.中國教育投資的收益：內(nèi)部收益率的衡量[J].復(fù)旦教育，1992，（3）.

[8]山東省教育廳.山東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011-2020年）[EB/OL].http://www.sdedu.gov.cn/jyt/ztzl/ghzqyj/webinfo/201 0/09/1387592553565768.htm.

（責(zé)任編輯：馮永剛）

山東省教育廳重大攻關(guān)項目“山東省教育體制改革戰(zhàn)略體系研究”（項目編號：ZDGG130007）的研究成果之一。

范曉婷/北京科技大學(xué)教育經(jīng)濟與管理研究所博士研究生，研究方向為教育經(jīng)濟與管理