建立社會保障財政制度的可能性與必然性

韓 月

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，中國 北京 100070)

1 社會保障財政制度的定義

社會保障財政制度是指社會保障基金由財政給與穩(wěn)定支持的制度，財政對社會保障基金參與管理，指導(dǎo)和監(jiān)督。

從社會保障財政制度的定義中可以看出，社會保障基金應(yīng)由財政給與支持，其主要原因有：[1]1）社會保障制度的最終責(zé)任主體是國家或政府，縱觀各國社會保障制度，不論是政府直接主辦，還是以國家信譽做擔(dān)保，通過社會自治或市場操作方式實施保障，國家都要承擔(dān)最終責(zé)任。2）社會保障是維護社會穩(wěn)定的一項基本社會制度，而維護社會穩(wěn)定是國家繁榮的基礎(chǔ)，也是政府的基本責(zé)任。3）強制性是社會保障的一個重要特征，盡管各種選擇性保障項目和民營公益項目在最近一個歷史時期有所發(fā)展，降低強制性社會保障水平，減少政府責(zé)任也成為一種明顯的改革趨勢，但通過政府推行強制性社會保障的主體地位沒有改變。

以上因素都決定了政府即財政對社會保障基金要給與穩(wěn)定支持，并采取各種有效措施，保證社會保障基金的穩(wěn)定健康發(fā)展。

2 建立社會保障財政制度的理論基礎(chǔ)與可能性

[2]政府社會保障責(zé)任是政府重要職責(zé)之一,而政府社會保障財政責(zé)任則是政府社會保障責(zé)任的核心。社會保障財政責(zé)任的界定:從性質(zhì)上有幫助責(zé)任、有限責(zé)任、基礎(chǔ)責(zé)任、最后責(zé)任、轉(zhuǎn)移支出責(zé)任和法定責(zé)任;從內(nèi)容上有財源責(zé)任和管理責(zé)任;從配置上有縱向配置責(zé)任、橫向配置責(zé)任和財政類型配置責(zé)任。

2.1 社會保障財政責(zé)任的性質(zhì)

1）幫助責(zé)任

社會保障財政責(zé)任就是財政代表國家和社會對公民提供物質(zhì)幫助的責(zé)任。正因為是一種幫助,由財政所供給的社會保障水平,既不可能滿足公民的全部生活需求,也不應(yīng)當遵循等價交換原則而要求公民作出對等的貢獻。明確這一點,對于確定財政的社會保障支出合理水平和控制財政的社會保障支出適度規(guī)模有重要意義。

2）有限責(zé)任

社會保障除政府參與外還有其他多種社會參與者,財政所供給的社會保障只是社會保障體系的一個組成部分,必須與其他社會保障相結(jié)合。不應(yīng)當將社會保障的全部負擔(dān)都推給財政,而應(yīng)當劃清財政責(zé)任主體與其他責(zé)任主體的社會保障責(zé)任界限。

3）基礎(chǔ)責(zé)任

公民需要保障的生活需求是多層次的,其中最低層次是基本生活需求,此種需求若得不到滿足便不能生存。國家提供社會保障的首要任務(wù)就是保障公民的基本生活需求,其實質(zhì)就是保障公民的生存權(quán)

4）最后責(zé)任

也稱兜底責(zé)任。財政是社會保障的保障。社會保障主要是為了彌補市場缺陷,一旦社會保障基金入不敷出,財政扮演著最后風(fēng)險承當者的角色。各國財政幾乎都要對社會保險基金給予適當補助,有的是彌補保險基金赤字,有的是承擔(dān)保險費開支。

5）轉(zhuǎn)移支出責(zé)任

正因為社會保障財政責(zé)任屬于轉(zhuǎn)移支出責(zé)任,財政的社會保障支出應(yīng)當執(zhí)行財政的收入分配只職能,堅持公平分配原則[3]。

2.2 社會保障財政責(zé)任的內(nèi)容

1)財源責(zé)任

即財政作為社會保障的資金來源所承擔(dān)的責(zé)任。其中包括:[4]a)集資金的責(zé)任。財政應(yīng)當以征收社會保障稅和費、發(fā)行社會保障債券和彩票、變現(xiàn)國有資產(chǎn)等方式,為社會保障籌措所需資金。b)分配資金的責(zé)任。財政應(yīng)當以財政支出預(yù)算的形式在各種財政類型之間、社會保障各項目之間、中央和各級地方之間合理分配社會保障資金。c)提供資金的責(zé)任。財政應(yīng)當遵循社會保障預(yù)算的安排,按照專款專用的原則,以撥款、補貼等方式,向社會保障經(jīng)辦機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)供給資金。

2)管理責(zé)任

由于社會保障基金籌集和支付的方式、范圍和標準直接影響國民收人的分配和再分配,影響財政分配關(guān)系,財政有責(zé)任管理社會保障資金運行的全過程,以保證基金既能及時籌集起來和支付出去,又與國家、企業(yè)和個人的經(jīng)濟承受能力相適應(yīng)。

2.3 社會保障財政責(zé)任的配置

1)縱向配置

關(guān)于社會保障財政責(zé)任在中央財政和地方各級財政之間的配置,強調(diào)以下兩點特別重要：a)財政責(zé)任與保障職能和事務(wù)對稱。b)財政對下級財政負連帶責(zé)任。

2)橫向配置

關(guān)于社會保障財政責(zé)任在不同地方財政之間的配置,應(yīng)當堅持地方財政責(zé)任與地方經(jīng)濟水平對應(yīng)的原則。我國的區(qū)域經(jīng)濟不平衡,既有與世界各國區(qū)域發(fā)展過程中的共性(如資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等結(jié)構(gòu)因素的影響),又具有本國改革與發(fā)展中獨特的制度和政策背景。達成共識的是,發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有不發(fā)達地區(qū)的貢獻,發(fā)達地區(qū)的超前發(fā)展是以犧牲不發(fā)達地區(qū)的落后為代價的。

從以上的理論分析可以看出，社會保障財政責(zé)任的劃分，使得社會保障財政制度的設(shè)計有了堅實的理論基礎(chǔ)。[5]需要籌集足夠的社會保障基金來滿足社會保障制度發(fā)展，目前我過社會保障基金籌資采用的是社會統(tǒng)籌繳費的辦法，但現(xiàn)行的統(tǒng)籌方式存在著許多不足，因此，為解決社會保障資金來源問題而專門設(shè)立的社會保障稅則成為可以采納的一種方式，在我國現(xiàn)階段，開征社會保障稅的時機已成熟，條件也已具備。[6]我國應(yīng)當制定《社會保障稅法》，設(shè)計一種能夠體現(xiàn)效益性，公平性，規(guī)范性和適度性原則的社會保障稅制度。在已具備的理論基礎(chǔ)和基金籌資方式改變條件成熟的情況下，使得社會保障財政制度的建立成為一種可能。

3 建立社會保障財政制度的必然性

資金籌措是社會保障制度建設(shè)的核心,沒有穩(wěn)定的?資金來源,搞好社會保障就是一句空話。[7]要實現(xiàn)資金來源多元化,建立可靠、穩(wěn)定的社會保障基金籌措機制,一個重要方面就是建立社會保障財政制度。

1）從福利國家的社會保障實踐表明，建立社會保障財政制度是給社會保障以穩(wěn)定的財政支持的基礎(chǔ)，與此同時，幾乎所有建立社會保障制度的國家，都重視財政對社會保障的作用，在許多國家的財政總支出中，社會保障支出占有相當?shù)谋戎兀械膰疫€將社會保障資金收支納入政府經(jīng)常預(yù)算或?qū)ｍ楊A(yù)算。財政還特別注重加強對社會保障結(jié)余資金的管理，規(guī)定結(jié)余資金一般只能購買政府公債，以保證結(jié)余資金的安全和保值增值。

2）加大財政對社會保障的投入，是政府在社會主義市場經(jīng)濟條件下職能轉(zhuǎn)變的必然。[8]在計劃經(jīng)濟體制下，特別是建國初期，政府把大部分財力放在基本建設(shè)和創(chuàng)辦國營企業(yè)上。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，政府的職能應(yīng)主要轉(zhuǎn)向公共事務(wù)管理，把維護社會的穩(wěn)定、公正、和諧放在重要位置，把更多的財政資金用于包括社會保障在內(nèi)的社會公益事業(yè)。與一些發(fā)達國家財政支出中社會保障資金所占比例相比，仍然比例很小。因此調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財政資金投到社會保障方面，既是政府在市場經(jīng)濟條件下職能轉(zhuǎn)變后應(yīng)做出的重大調(diào)整，也是與國際接軌的重要步驟之一。

3）建立社會保障財政制度是政府維護社會穩(wěn)定的必要手段。建立社會保障財政制度可以防范財政風(fēng)險，保持財政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，社會保障收支失衡，經(jīng)濟衰退帶來失業(yè)率增加，大災(zāi)害帶來社會救助支出增加等問題都會造成財政風(fēng)險。[9]政府公共部門采用有關(guān)制度對社會保障財政風(fēng)險進行界定，評估，通過收支活動以及相應(yīng)政策，實現(xiàn)對風(fēng)險的控制和最小化。對財政風(fēng)險的有效防范也在一定程度上維護了社會穩(wěn)定。

4 結(jié)論

社會保障制度被形象地稱為“綠島理論”,對于能得到社會保障的人如同沙漠中的綠洲,沒有得到社會保障的人就如同沙漠,如果綠洲沒有得到很好的保護,沙漠沒有得到適當?shù)闹卫?終將有一天沙漠會侵蝕綠洲。[10]治理沙漠與保護綠洲則需要社會保障制度改革，而我過現(xiàn)階段社會保障制度改革和社會保障事業(yè)發(fā)展所遇到的諸多障礙中，最需迫切克服的莫過于資金短缺。充足的社會保障基金是社會保障制度賴以存在和運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實上,社會保障財政責(zé)任制度的基本方面是積極的,福利的剛性等問題大多可以在經(jīng)濟發(fā)展中得到解決。

［1］徐慶豐.關(guān)于健全和完善社會保障財政制度的思考[D].東北師范大學(xué),2006,5.

［2］劉志國,姜浩.社會保障財政責(zé)任的界定[J].北方經(jīng)貿(mào),2006(2).

［3］鄭功成.論中國特色的社會保障道路[M].武漢大學(xué)出版社,1997:129.

［4］郭席四.社會保障導(dǎo)論[M].西藏人民出版社,1999:102.

［5］王延中,龍玉其.改革開放以來中國政府社會保障支出分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2011(1).

［6］方剛毅.完善我國社會保障財政制度的法律思考[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2003(9).

［7］周師平.建立社會保障財政支持機制的思考[J].社會保障專刊.

［8］仲德維.建立社會保障財政支持機制的必然性和緊迫性[M].山東勞動保障改革縱橫,2000,7.

［9］李倩.發(fā)達國家社會保障財政風(fēng)險管理：經(jīng)驗與啟示[J].時代金融,2012(8),下旬刊.

［10］王全興.社會保障財政制度研究[J].湖南大學(xué)學(xué)報.