城市群宜異質(zhì)化協(xié)同發(fā)展

核心提示：應(yīng)建立起城市間緊密聯(lián)系的合作網(wǎng)絡(luò)，共同解決城市群面臨的區(qū)域性公共問題，保障城市群高效、協(xié)調(diào)、公平、和諧發(fā)展。

肖金成（國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）

自從國(guó)外學(xué)者提出城市群概念以來(lái)，越來(lái)越多的中國(guó)學(xué)者開始關(guān)注并研究城市群，對(duì)城市群的認(rèn)識(shí)也越來(lái)越清晰。

城市群是城市發(fā)展到高級(jí)階段出現(xiàn)的現(xiàn)象，是一種空間形態(tài)，和城鎮(zhèn)化一樣是一種自然歷史過程。但往往被認(rèn)為是人為的結(jié)果而片面地夸大其功能與作用。

很多人認(rèn)為城市群越大越多越好，各省爭(zhēng)相打造城市群。城市群比起都市圈來(lái)，由于受多個(gè)城市的相互影響，其空間范圍比較大，但也不能無(wú)限擴(kuò)大。將聯(lián)系不很密切的城市擴(kuò)大進(jìn)來(lái)，反而會(huì)導(dǎo)致名不副實(shí)，繼而影響政策的制訂和規(guī)劃的編制。

城市群的形成需要一定的基礎(chǔ)條件和自然環(huán)境，并非所有的地方均適合發(fā)展或打造城市群。

城市間功能關(guān)系不協(xié)調(diào)的情況也時(shí)常存在。在現(xiàn)行財(cái)稅體制和政績(jī)考核制度下，每個(gè)城市仍以自身利益最大化為目標(biāo)，爭(zhēng)相發(fā)展利大稅高產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致城市間同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)激烈，城市間功能分工和合作關(guān)系未建立起來(lái)。核心城市憑借各種優(yōu)勢(shì)，吸引要素資源，造成核心城市與周邊城市發(fā)展差距不斷拉大。

此外，城市間合作機(jī)制有待健全。盡管近年來(lái)城市群在推進(jìn)區(qū)域一體化和協(xié)同發(fā)展上不斷取得共識(shí)，在一些領(lǐng)域也取得了明顯的成效，但合作的層次仍比較低，很多事項(xiàng)雷聲大、雨點(diǎn)小，重開會(huì)、輕實(shí)施，協(xié)議多、推進(jìn)少，尤其是對(duì)于跨省城市群、城市間的實(shí)質(zhì)性合作推進(jìn)步伐仍比較緩慢。城市間建立的合作組織，主要停留在各種會(huì)議與單項(xiàng)合作機(jī)制上，一般采取集體磋商的形式，關(guān)系城市間利益沖突、激勵(lì)和約束、財(cái)政分擔(dān)和資金管理、監(jiān)督檢查等制度化機(jī)制欠缺。

應(yīng)對(duì)這些問題，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，積極構(gòu)建有利于促進(jìn)要素流動(dòng)的市場(chǎng)體系，促進(jìn)城市間合理分工與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，又要有效發(fā)揮政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域中的作用，健全城市群治理機(jī)制，加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)對(duì)接互補(bǔ)、公共服務(wù)共享、生態(tài)環(huán)境共保，共同應(yīng)對(duì)城市群人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集帶來(lái)的資源環(huán)境挑戰(zhàn)和公共服務(wù)需求，有效解決跨界沖突，引導(dǎo)城市群健康持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)中央政府對(duì)城際關(guān)系的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮多元主體的作用，改變傳統(tǒng)的自上而下的治理模式，向自上而下與自下而上相結(jié)合轉(zhuǎn)變，建立起城市間緊密聯(lián)系的合作網(wǎng)絡(luò)，共同解決城市群面臨的區(qū)域性公共問題，保障城市群高效、協(xié)調(diào)、公平、和諧發(fā)展。

核心城市在強(qiáng)化高端生產(chǎn)性服務(wù)功能的同時(shí)，要促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)向其他大中城市轉(zhuǎn)移，一般制造業(yè)和零部件生產(chǎn)向周邊中小城市或小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。應(yīng)積極應(yīng)對(duì)大城市病的挑戰(zhàn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城市融合、就業(yè)與居住平衡以及社會(huì)融合。

中小城市在產(chǎn)業(yè)功能提升的同時(shí)，也相應(yīng)帶來(lái)人口的聚集，使得城市群內(nèi)不同規(guī)模和職能結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)體系更加合理，城市群的分工協(xié)作效應(yīng)實(shí)現(xiàn)最大化。隨著人民生活水平的提高、交通條件的改善和新技術(shù)的迅速發(fā)展，各種不同功能特色的城市將不斷涌現(xiàn)。（支點(diǎn)雜志2014年6月刊）

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