網業分離路漫漫，實施并非易事

作者 | 云晴

近期，一則關于三大基礎電信運營商將共同持股成立“國家基站公司”的消息傳出，引發了人們對于網業分離話題的激烈爭論。綜合國外經驗和電信業特點來看，網業分離是一個非常復雜的話題，那些認為它將立竿見影盤活市場或者會帶來新的壟斷效果的結論都過于武斷。

近日國家基站公司成立消息的傳出，引出了電信運營體制改革更為深入的討論。2013年8月國務院發布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，從產業供給、國內需求及市場環境等方面提出若干切實可行的政策建議，將信息消費提高到國家戰略層面。時至今日，許多信息行業發展問題的出現已經超出了業務領域，更多時候社會面臨的是一個行業革新，即如何在新的外部發展環境下，充分考慮產業特點和發展階段，尋找到能夠最為充分利用社會資源的途徑。

美國、德國等發達國家已開始落地

支持網業分離的觀點認為，基礎網絡架構尊重自然壟斷的行業特性，而之上的服務和業務則放開競爭。這種觀點一方面是為了充分利用社會資源，做到對重復投資、重復建設的杜絕；另一方面是為了避免從業者“既當裁判員又當運動員”的狀況，通過打破壟斷、實現管道中立、開放服務業務競爭來打造新的產業。這種管理思路有不少電信產業發達的國家所采用。比如美國，基礎電信網絡的建設所有者和其上的業務服務提供者兩種角色分開得比較清晰；即使是在基礎電信網絡和服務提供者均屬于同一公司的德國Deutsche Telekom，也需要根據網絡中立的原則給競爭對手提供基礎網絡接入。

美國非常重視構建自由開放的市場競爭體制，因此美國管制政策的設計對行業壟斷的打擊作用是明顯的——也就是非價格性的行業壁壘基本上都會第一時間采取“拆除”的思路。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎設施行動計劃”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網絡通道以保障普遍服務。進而1996年提出“新一代互聯網計劃”，積極扶植對新一代互聯網及應用技術的開發，以此保持美國在互聯網方面的優勢。布什總統時期，美國采取了一系列措施，其中“為新的內容和在線服務提供免稅政策”體現出其鼓勵民營企業參與信息服務提供的指導思想。

和世界上大多數電信市場一樣，美國電信市場已經進入了“泛電信競爭”時代，也就是說互聯網企業、媒體企業等非傳統市場勢力都紛紛進入電信行業的競爭行列中。電信運營商一方面需要面對這些實力強大的新進入者帶來的內容運營、全業務捆綁等競爭，另一方面又要投入大量的力量保住自己在傳統市場升級方面的優勢，無形之中運營商需要更多的密集資源保障。國家需要通過高速網絡建設保證對經濟的帶動作用，但又不能夠對運營商做類似于計劃經濟的安排。美國國情咨文中提到：“在接下來的5年之內，我們將使‘企業在覆蓋美國98%的范圍內部署下一代高速無線網絡G網絡’成為可能。這不僅關系到更快的互聯網和掉線情況更少，而且還關系到將美國每個地方都與數字時代相聯系。”這種情況下，如若不采取網業分離的思路，運營商的角色就會比較尷尬。

這和我國傳統運營商的定位情況有所不同。目前情況下，我國運營商不僅提供國家基本通信服務（政府機構特性表現得較為明顯），還與市場上的應用競爭，為客戶提供豐富的通信信息服務（企業特性表現得較為明顯）。這與經歷了私有化和放松政策管制后的歐洲國家采取網業分離的背景情況是很不相同的。

“網絡中立”實現細節需仔細考量

對于國家基站公司成立的消息存在一種觀點：這是一種變相的“壟斷”。也就是擔心國家基站公司會濫用其對網絡資源的壟斷地位，從而阻礙包括電信運營商在內的所有提供網絡信息服務的行業參與者。這一點的關鍵是國家對基站公司的定位準確與否、監管邊界是否劃分準確、管制是否到位等。

網業分離在技術上還需要回答一個“網絡中立”的問題。這個概念近年來由于互聯網網絡資源的大量消耗，同時建設網絡資源的基礎網絡架構服務商沒有獲得相應的利益而成為一個熱門討論問題。然而其引申前的本意是“法律規定任何電話公司不得阻礙接通非本公司用戶的電話。”也就是說，在網業分離模式中，無論基礎網絡是誰建設的，都需要保證給所有游戲的參與者提供一定標準的服務接入而不得設置阻礙。

我們強烈地認同一個觀點，即基本的交通和通信網絡應該屬于公眾利益范圍，而不得對個體有所差別，因為有太多的東西依靠于此，它催化整個產業。只要你還認為互聯網更像是一個高速公路而不是快餐店，它就應該在所負載的東西上保持中立。實際環境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具備這樣開放性的意識。如果這一條判斷成立的話，行業管理者需要費些心思對這四個字進行研究，從標準到實施中的細節，都需要有仔細考量。

有利于帶動產業發展

從管理機制而言，通過網業分離可以進一步完善委托——代理機制，明確管理者和被管理者的關系。目前，我國主要基礎電信運營商仍然為國有企業或國有股份絕對控股企業，沒有建立完全的委托——代理機制。如果監管部門和企業之間的產權所屬關系不明確，電信企業就無法作為平等的市場主體參與市場競爭。監管部門所兼備的市場投資者和行政管理者的雙重身份也無法分離。因此，在我國國情下，國家應該明確其單一投資者的角色而不應該以任何形式干預企業的經營管理，在最大程度上實現有效的委托——代理機制。也就是說，業務分離出來以后，從事業務競爭的企業應該弱化非市場性的競爭壁壘（國家的角色更為弱化）。從實施技術角度而言，行業管理者需要界定好基礎網絡層次、業務層次和內容層次。

其次，在不同層次上根據監管對象采用不同的監管手段，以確保業務應用層面上的充分競爭。同時行業管理者需要關注行業社會性管制，即要給消費者營造一種安全、健康、環保的環境，增強消費者的信心從而帶動整個產業的發展。最后一點，我認為也是最重要的一點，就是真正理解行業生態中各類利益相關角色考慮之后的價值認同，然后再設計好合理的落地步驟。正如羅馬帝國的奠基人凱撒所說的那樣“人不管是誰都無法看清現實中的一切，大多數人只希望看到自己想看到的和想要的現實而已。”這樣一個改革，會對整個行業乃至社會起到深遠作用，需要政策設計者盡可能跳出“自己想看到的和想要的現實”，從更多元的視角出發開展工作。

實施網業分離復雜度高

網業分離在電信領域內的實施具備較高的復雜性。它不能夠簡單地回答“實施后是否能夠消除或是明顯減弱行業資源壟斷帶來的無效率問題”，也難以回答“實施后是否會呈現出新的行業壟斷態勢”。就算是“分離后是否會因為交易成本的增加，反而導致電信行業發展的低效率”這樣的問題，都需要審慎分析。觀察已經實施網業分離的國家，上述幾個問題都還很難得到確定的答案。這一政策的總體指導思想是，通過基礎網絡架構與業務分離為它們各自尋找合適的發展模式，基礎網絡架構保持自然壟斷，而之上的服務和業務則放開競爭。這樣會避免出現“既當裁判員又當運動員”的狀況，通過打破壟斷，實現管道中立，開放服務業務競爭來打造新的產業。例如基礎網絡支撐服務、基礎數據技術支撐服務產業、內容服務產業等。

業務和組織機構復雜是主因

電信業務的復雜性帶來運營商相應組織機構的復雜，這從eTOM模型可以略見一斑。eTOM包括企業內外部相互影響、相互作用的五大實體：客戶、供應商/合作伙伴、股東、雇員、其他利益相關者，包含三大流程群組：戰略、基礎設施和產品，運營，企業管理，這三大流程群組又可以進一步分解為23個一級流程群組和87個二級流程以及若干個三四級流程。其中7個一級縱向流程群組是端對端的流程，用以支持客戶和管理業務，16個橫向流程群組區分了功能運營流程和其它類型的業務功能流程。在模型設計中，端到端的概念貫穿始終。為了提供這樣復雜的業務，運營商/服務提供商需要強大的協調機制。

為了更好說明，我們可以看德國電信典型復雜業務類型和組織機構的例子。1998年，德國電信按專業劃分整合全球資產，形成4個戰略部門：固定網絡部門T-Com、移動通信部門T-Mobile、在線/互聯網部門T-Online以及IP數據通信/系統解決方案部門T-Systems。

2005年，德國電信宣布了為期三年的“卓越計劃”，并對企業架構進行了第一次大規模的改革：將T-Com和T-Online合并管理，提供面向個人用戶的寬帶和固網業務；T-Mobile保持不變，繼續提供移動通信業務；T-Systems與企業客戶部門合并，捆綁了集團的大中型企業客戶業務，能夠同時為個人用戶和企業用戶提供服務。2009年德國電信成立服務公司，作為Deutsche Telekom AG的全資子公司，服務公司負責客戶服務、技術支持等。在這樣一個組織機構中，針對個人客戶、商業客戶、家庭用戶等不同需求，同時結合德國本土市場、美國市場、其他歐洲國家市場等地理因素構建了縱橫交錯的組織機構。

盡管存在著上述復雜度，就程度上而言電信業務改革還是可以分成幾種不同的類型。最為強烈的就是結構性的分離，例如將基礎網絡與服務業務分開，成立不同的實體進行運營；最平滑的是類似于允許轉售業務、監管價格的虛擬運營商模式。在這兩種極端之間，存在各種操作或是功能層面的分離。作為政策的制定者而言，單純從市場效率的角度考慮，比較投入建立協調機制的成本還是打破壟斷帶來的利益哪個更高，是一個重要而困難的問題。

存在四方面難題

從英國、澳大利亞等幾個已經實施網業分離的國家看，這一舉措可能會存在如下的困難。

首先，上下游的投資可能會受到一定影響。鑒于電信行業項目投資的復雜度較高且投資風險較高，在做出是否進行項目投資的決策時，如果評估是在同一實體內發生，相關人員、知識積累、流程都會相對容易，反之難度會加大。我們可以舉一個Wi-Fi運營網絡投資決策的例子。從歐美一些發達國家的情況看，目前很多公共場所都提供免費的Wi-Fi服務，但是一張完整的運營網絡遠未實現。對于Wi-Fi運營網絡的構想，通信、媒體和互聯網業界態度差異很大。支持建設Wi-Fi運營網絡的一方認為，全民共享的免費Wi-Fi服務將會成為社會發展創新的重要動力，有望發展成為一項既拉動產業，又增加社會福利的公共服務工程。反對方則更多從專業運營的角度提出了網絡質量、網絡負載情況、網絡運營成本、頻率資源與當前頻率沖突等角度提出意見。納稅人、政府、網絡建設者、服務提供商之間對構建這樣一張網絡的定位及后期運營利益評估的差異，造成了很多目前出現的Wi-Fi并未能夠真正進入良性運營階段。

其次，行業的創新度可能會受到影響。因為在電信行業，創新投入成本較高，即使是在基礎網絡架構建設中，也會存在類似FTTB/FTTH等技術驅動的創新嘗試。利益的分割可能會造成原先積極投入的創新者動力不足，因為無論是從知識積累方面還是實現創新的可控性方面都會因為缺乏端到端全程的操作導致風險劇增。與此同時，行業參與者對風險的規避可能會持更為審慎的態度。

再次，同樣一個業務開展需要提供給不同的參與者相應的利潤（基礎網絡服務提供者、服務應用提供者等），其中一種可能性是消費者承擔由此導致的價格提升。此外，因為喪失規模經濟造成成本的提升也有可能會由消費者來買單。

最后，基礎資源的提供者對第三方而非最終用戶提供服務，市場并不能夠最為直接對服務進行選擇，這樣一來又有可能形成新的壟斷地位之嫌。

從縱向一體化到橫向分工是普遍趨勢

電信行業的發展經歷了從縱向到橫向的歷程。這可以用計算機產業的變化來類比。計算機產業過去是縱向分布的。舊式計算機公司擁有自己的半導體芯片供給，依照自己的設計，在自己的工廠用這些芯片制造計算機，開發自己的操作系統軟件，在市場上出售自己的應用軟件。公司自身的這些芯片、計算機、操作系統和應用軟件將作為配套設備由公司的銷售人員出售。這類似于運營商采取單獨孤立的系統來提供固定話音服務、移動話音服務、短消息服務等。

橫向工業體系的出現改變了這種狀況，在這種新的模式下，沒有一家公司再擁有自己成套的裝置。顧客可以從橫向式結構的芯片柜臺上挑一塊芯片，從計算機柜臺上挑選一個品牌的計算機，從操作系統柜臺上挑選一種操作系統，從零售店或計算機超市的貨架上隨意選一個成品應用軟件；然后將所有這一切帶回家中，再把它們組裝在一起，期望它們能協同工作。這種轉型給客戶帶來的益處是明顯的，他們能夠獲取開放系統帶來的專業性很強的豐富應用，同時對芯片、硬件系統等不需再做關注。這種變化對原先具有主導地位的芯片、硬件廠商打擊非常大，因為客戶的關注點從它們身上移開了，客戶的認知是“只要能夠有效支持我所需要的應用就可以，如果能夠做得再好，那當然也不錯。但這對提升我的感知沒有什么特別大的幫助”。

這時候芯片廠商能夠怎么做？在這樣一個階段廠商會將資源集中到最擅長的領域——橫向工業體系的一個橫向層面上。依市場所能承受的限度去定價，依產品數量去定價，然后拼命地設法降低成本，以期從最少投入和適當定價上贏利，通過這種方式來取得規模效益或者說形成規模經濟形態。回到電信行業，運營商的網絡建設層次性會更為明顯，每個層次可能會采用豐富的技術實現方式，但各個層次之間的標準化更為明確——尤其是在網絡接入層面。理論上這樣的結構更具備將各個層次分離的條件，然而正如在前文中所指出，電信服務的復雜性讓這個問題變得并不是非常確切。