借他山之石 攻軍民融合之玉
——世界主要國家推進軍民融合發展的經驗及啟示

·文|中國國防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

借他山之石 攻軍民融合之玉
——世界主要國家推進軍民融合發展的經驗及啟示

·文|中國國防科技信息中心 張代平 李潔 劉文平

多年來，美、俄、英、日等主要國家通過組織體系建設、協同機制構建、開放競爭環境營造、軍民結合的裝備科研生產體系構建、重大基礎設施軍民共建共用等做法，大力推進軍民融合發展，積累了一些有益的經驗，對中國推進軍民融合有重要的借鑒和啟示意義。

一、組織管理——設立國家層面的跨部門協調機構，為軍民融合提供體制保障

美國、俄羅斯、日本等國家依托總統辦公室或總統協調機構在國家層面對科學技術、裝備建設和重大項目軍民融合等事宜進行統籌協調。

美國國家安全委員會負責統籌規劃國防建設以及有關國家安全所需的預算及資源；國家科學和技術委員會負責統籌軍民科學與技術政策、規劃和計劃項目；白宮科技政策辦公室負責分析并評估國防和民用科技項目的政策和計劃項目，協調軍民等部門科技發展。對于某一重要領域的軍民共用重大項目，如GPS系統的建設與應用，總統建立了國家天基定位、導航與授時執行委員會，由國防部、交通部、農業部、商務部、國土安全部、國家航空航天局等多個部門組成，負責GPS系統建設和應用的重大決策和資源分析，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各個部門的共同利益。

俄羅斯除總統辦公廳外，俄軍事工業委員會負責組織協調政府主管國防工業機構和國防部裝備采辦管理機構的職能，并負責軍地相關重大決策的協調和仲裁；俄羅斯還成立了高級研究基金會，負責在軍事技術和社會經濟領域，催生具有突破創新意義的國防高科技研發。俄羅斯工業與貿易部組織成立跨部門軍民兩用高新技術創新與轉換中心；俄國防部設立了主管科學與高技術的副部長，主要負責統籌管理科學與高技術科研活動、組織高技術計劃與科學項目的研究及成果轉化等工作。

日本國家安全保障委員會是國家外交安全最高決策機構，在國家軍民融合發展上發揮統籌作用，在《國家安全戰略》中明確“須促進包括軍民兩用技術在內的技術革新”，“凝聚企業、研究單位、政府的力量，努力在安全領域有效利用”。日本綜合科學技術委員會設置在內閣府下，是政府關于軍民兩用科技發展的最高管理和協調機構，提出構建“國民安全、安心生活”的科技發展戰略，其中，“安全”即指從國家科技發展戰略出發，制定尖端技術發展規劃，提升軍民兩用技術水平，增強國防科技能力。

二、市場環境——營造開放、透明的競爭環境，鼓勵各類企業公平進入軍品市場

一是多層次、多渠道向市場發布裝備采辦信息。主要國家采用“多層次、多類別、多渠道”的模式，最大限度地發布裝備建設信息，依托龐大的政策、項目、人才和承包商信息數據庫，通過門戶網站和電子終端等現代化平臺，發布信息。美國建有商業機遇網、各軍種采辦網、國防部創新市場網和技術轉移網等多種門戶網，發布相關裝備采辦需求和國防預研需求信息，也為軍方發現、捕獲和尋找潛在的技術、產品和企業提供信息平臺。俄羅斯根據2012年5月總統令即關于在互聯網開放數據的要求，俄國防部、紅星報、聯邦總統等官方網站都可免費查閱與裝備建設和國防訂貨相關的法律法規、總統令及部門規章，為相關企業獲取裝備采辦需求信息提供渠道，方便企業了解軍方的裝備采辦法規制度和要求。日本防衛省通過裝備設施本部采辦信息網等網站，公布相關裝備研制和采辦需求信息，為民間企業獲取裝備科研生產信息提供公開途徑。

二是出臺相關法律，強制要求軍方實行最大化公開競爭。通過制定各類法律法規，要求實行最大化公開競爭。美國《2009年武器系統采辦改革法》明確提出“競爭最大化”的要求，拓展競爭范圍；《聯邦采辦條例》規定，每個行政部門和每項采購活動都要指定一個“競爭倡議人”，強制督導推進競爭；《聯邦采辦條例國防部補充條例》強制要求，重大裝備采購項目必須有兩個或兩個以上的承包商制造樣機并開展樣機競爭。2012年12月，俄頒布《俄聯邦國家國防訂貨法》，明確要求按照單一來源采購和公開采購的分類，通過招標競爭落實國防訂貨任務。目前，主要國家除核武器總體、火炸藥等高度專用、高度機密和需要國家嚴格控制的裝備研制生產外，其他裝備領域均向全社會開放。

三、軍工體系——實行軍民結合的裝備科研生產體系，增強國防工業創新活力

長期以來，美國、俄羅斯和日本等國家都實行軍民結合、民企為主承擔的裝備生產體系。

一是實行軍民結合的裝備科研體系。美國實行軍民結合的裝備科研體系，國防基礎研究主要依靠地方大學，國防應用研究和先期技術發展主要依靠軍內研究實驗室、地方企業，裝備型號研制主要依靠企業。在日本，作為裝備科研主管部門，防衛省技術研究本部一方面通過合同將部分裝備科研任務下達給大學和民營企業等單位；另一方面下設艦艇裝備、電子裝備、航空裝備、地面裝備4個研究所和先進技術推進中心，承擔部分裝備研發任務。在高新技術研發方面，技術研究本部特別重視利用民用技術，其下轄的先進技術推進中心作為日本版美國國防高級研究計劃局（DARPA），專設兩名技術交流協調官，負責協調軍方、學術界和工業企業的技術交流與合作，促進民用技術轉為軍用和軍民兩用技術發展。

二是實行民營企業為主承擔的裝備生產體系。美國、俄羅斯和英國都是實行民營企業為主承擔的裝備生產體系，主要依靠各類民營企業承擔裝備采辦合同。日本裝備生產全部由民營企業承擔，但大型企業壟斷性強，三菱重工、川崎重工、三菱電機、東芝和石川島播磨重工等5家企業裝備訂貨占防衛省訂貨總額的半數以上，單一來源采購比例較高，軍工市場競爭嚴重不足。大型企業與防衛省簽訂裝備合同后，通過分包形式將部分裝備研制生產任務轉給中小企業，目前防衛省護衛艦主要合同單位總計70家，這些單位將約80％的零部件生產交中小企業完成，通過總包和分包形式參與研制護衛艦的企業達2500家。

四、資源配置——軍民共建共用重大基礎設施，最大限度地提高資源使用效率

政府主導和調控軍民基礎設施建設。世界各國都把促進軍民大型科學儀器與設備、自然科技資源、科學數據和科技文獻等基礎設施的共享，作為一個重要的政策目標，以法律的形式保障政府對共用科研基礎設施的投入。美國科技基礎設施建設的重點一直集中在國防、能源、網絡技術與安全等方面。美國國家科學基金會的《設施監管指南》中指出，大型科研儀器設施的建設資金包括聯邦政府，也包括民間。俄羅斯正在將數據庫、數據庫管理和應用技術，以及信息遠程通信系統和網絡統一在一起，構建統一信息空間，供軍民兩大領域使用。

軍民共用重大基礎設施。發達國家在信息網絡、通用光纜、無線通信和衛星通信等大型基礎項目中也實現了軍民共享和共用。美國超過95％的全球信息柵格傳輸服務由民營部門提供，許多網絡管理服務也由非國防部機構來承擔。2013年，美國國防部利用微軟公司的網絡安全、云計算、大數據技術對國防部業務系統進行升級改造。DARPA沒有任何可用于保障長期項目的試驗設施和基礎設施，所有進行的項目都是借助軍種實驗室和工業部門乃至國防工業的研究機構。

總之，世界主要國家數十年來在市場法制環境中逐步建立起來的軍民融合發展的體制機制，存在著一些普遍性規律，如國家頂層協調機制、完備的法律法規制度、開放透明的市場環境，反映出世界裝備建設和發展的客觀規律和改革走向，值得我們研究借鑒。

五、對我國推動軍民融合深度發展的啟示

目前，我國處在國家和軍隊全面深化改革的重要時期，正在深入貫徹落實十八屆三中全會關于“推進軍民融合深度發展”的戰略部署，國外的做法和經驗對我國有重要的借鑒意義和啟示。

一是體制機制優化是做好軍民融合深度發展的關鍵。借鑒世界主要國家的做法和經驗，分析我國軍民融合深度發展的瓶頸和矛盾，難點和突破點在于體制機制等根本性制度問題。為此，要取得我國軍民融合深度發展工作的實質性突破，必須以體制機制為關鍵突破點，強化理論創新，加強頂層設計，構成科學、高效且符合國情的軍民協調領導體制、工作機制，實現多部門、多單位的整體合力。

二是建章立制是推進軍民融合的根本保障。法律、法規和規章是軍民融合的重要保障，借鑒主要國家立法先行、凡事依法的經驗做法，建議重視和強化軍民融合領域的建章立制工作，做好立法規劃計劃，清理和修訂標準化、知識產權、市場準入等領域的相關法規文件，制定和細化與我國軍民融合深度發展工作任務要求相適應的相關管理規定，為公平市場環境營造良好的法規制度和政策環境。

三是創新策略手段是推動軍民融合的有效途徑。借鑒美、俄、英、日等世界主要國家軍民融合的主要做法和經驗，針對我國裝備采購制度改革和裝備采辦管理的實際，加大技術手段和工具方法的創新與實際應用力度，例如，建立和健全一體化、各部門互操作的裝備采購信息平臺，加大信息公開力度，采用信息化技術手段，促進軍民技術雙向轉移，促進軍民重大基礎設施的共建共用。