行業協會內部治理結構運行中存在的問題和解決途徑

彭敏

[摘 要]行業協會內部治理存在制度層面和實際運行的脫節。在制度層面，會員大會處于頂層;在實際運行中，秘書處處于頂層。通過對實際運作層面的分析，我們總結出會員大會虛設、理事會弱化、秘書處強權三個主要問題，以完善內部治理結構，改善存在的問題。

[關鍵詞]內部治理結構 問題分析 解決途徑

機構改革產生了許多由國家機關轉型而來的行業協會，這些行業協會作為社會團體中的一種組織結構，存在內部治理結構制度層面和實際運行的脫節。以C行業協會為例，在制度層面，會員大會處于頂層;在實際運行中，秘書處處于頂層（見圖1、圖2）。

通過對會員大會、理事會和秘書處職權實際運用的狀況、組織之間的定位以及權力制衡關系的框架性研究，總結出C行業協會內部治理結構運行中存在三個主要問題，而這些問題同樣存在于其他由機關部門轉型而來的行業協會中，具有普遍意義。

一、會員大會形同虛設

會員大會虛設是指C行業協會在首屆會員大會之后就再也沒有召開過會議，僅是在章程上用最高權力機構的描述來表示其存在，會員大會的職權已經全部由理事會和秘書處兩個組織所取代，如制定和修改章程是由秘書處提出修改意見后在理事會上進行表決通過，而選舉和罷免理事也是由秘書處先決定后再以書面形式告知理事會成員，而成員的級別也僅限于副理事長和常務理事級別的成員;審議理事會的工作報告和財務報告也簡化為由理事會審議秘書處的工作報告和財務報告。

二、 理事會逐漸弱化

理事會弱化主要表現在以下四個方面：任命制、集權式管理、未形成有效協調機制、內部監督虛設。

任命制導致了理事會選舉的形式化，使行業協會失去了對本組織人事的任免權，在一定程度上導致了行業協會的效率低下。由于有任命制的領導層存在，理事會在協會任何層面的組織結構中都無法行使管理者的權力，因而產生了名義上的理事會與實際掌權的理事會兩個概念。任命制帶來的另一個重要影響就是密切了行業協會和政府之間的關系，也就是說使行業協會具有了政府背景，有了隸屬關系。

集權式管理是指C行業協會的實際領導層控制了整個決策過程，理事會成員對于決議事項采取默認的態度，理事會決策并非是以集體決議的方式履行其職權的，也并非是一個充滿分歧、磋商、妥協和形成統一認識的過程，因此在決策機制上導致了理事會的形式化和實質性的強權化管理。這種決策模式的決斷效率較高，“政令”統一，而且理事長和秘書長作為業內的資深人士，往往能依據直覺最快速和相對準確地做出決策;另外，從利益的角度來看，只有超脫自身利益訴求的專業人士，才能立足于行業的長遠發展，為整個行業謀利益。集權式管理的缺點在于，出現問題時基層人員無法迅速地應對，而且由于組織信息和反饋的不完善，高層的決策結果未必能真正體現組織的使命，決策也不一定能及時、充分地付諸實施，這就加劇了非營利組織官僚化的傾向，導致了非營利組織決策機制的失衡。

行業協會未形成有效的協調機制，從組織內部看有兩個原因：理事會議召開的周期過長，理事會成員面對面交流的機會很少;所有需要協調的事項在會前都已經取得了一致，在會上僅僅是表決而已。從組織外部看有兩類有待協調的組織：一類是與其有隸屬關系或類似隸屬關系的，多數為政府機構，與這類組織的協調是被動的、不積極的，但卻是不得不進行的，雖然沒有顯性的效益，但存在隱性的“權威”背景;另一類是與其有合作關系的，與這類組織的協調是積極、主動的，而且通過與這類組織的項目合作，C行業協會與業內企業的聯系會更加密切。

內部監督虛設是指內部監督機制極為弱化。因為相關規定所起的引導作用，行業協會中普遍沒有設置監事會這樣的內部監督機構，也沒有英、美、法等國家的獨立董事，而是由理事會行使監督職責，但名義上的理事會召開的不確定性、其成員的放任性、決策的形式性，最終導致了監督機制的無效性，實際掌權的理事會對自身的監督是無效的監督。

三、秘書處偏于強權

在行業協會內部委托人如何促使代理人采取恰當的行動，最大限度地增加委托人的效用，是會員大會和理事會這一委托人主體和秘書處這一代理人主體之間的關系問題。在非營利組織的所有權、控制權、運營權、受益權相互分離的狀態下委托代理關系應運而生，契約的參與各方目標并不可能完全一致，因此必須進行整合和協調。同時，由于信息的不對稱和契約的不完全，造成了上述整合和協調存在一定的困難和障礙[1]。在行業協會理事會中起決定性作用的是行業協會的領導層，而非理事會這一機構，這主要是由于行業協會領導層和理事會成員對于自身地位的認識造成的。理事會成員并不認為其自身是行業協會管理層的一份子，而自認為是被管理者;行業協會領導層認為所有會員單位都是其提供服務的對象，即便是理事會成員也不例外。如C行業協會秘書處的一位負責人曾說過：“在領導面前是專家，在專家面前是領導”。這一認識不僅得到了理事會成員的認可，在其他會員單位或非會員單位中也有如此的共識。這主要是行業協會與政府機構有密切的關聯，行業協會的領導人一般是由主管單位有關部門的領導直接擔任的，即便之后取得社團法人資格后，其領導人的產生也基本上是由主管單位的領導說了算，大都安排那些離退休或機構改革分流出來的干部走馬上任[2]。

從會員單位的角度來看，很多企業非常重視行業協會政府方面的背景，他們把協會秘書處作為與政府聯系的紐帶，只有背景強大的協會對他們才有巨大的價值，甚至根本不關心協會在行業中的地位與作用，自然也不愿主動地提供其自身的發展數據。

從政府機構的角度來看，行業協會和企業的密切關系、對企業和行業的熟知程度、對業內數據的掌握程度都是其所需要的。正如前面所說，國家統計局可以不提供數據給行業協會，但是很多政府機構都希望從行業協會得到一手的資料，且從來都是限時免費地獲取。達爾頓認識到“積極尋求是人類的本性，人民的基本意向就是使整個世界圍著他的利益轉”[3]，這對于組織而言也同樣適用。2008年下半年國際經濟形勢出現危機，C行業協會秘書處不斷接到各個政府機構的來文來函，要求提供相應的數據和資料。由此可以看出，不論是從會員、理事會還是政府的角度看，所達成的共識都是秘書處這一代理人已經取代了委托人的地位，成為強權者，也就是實際意義上行業協會的代表。

針對以上存在的問題，借鑒國外行業協會的經驗，筆者認為完善內部治理結構的途徑：一是要解決任命制的問題。二是在決策上發揮集體智慧，改變集權制的管理方式，借鑒民主集中制的做法，兼顧民主和效率。三是要變更理事會召開的時間和頻率，擴大規模，以副理事長級別的單位為決策團體，建立更加密切的協調機制。四是將理事會置于權力的頂層，以充分發揮監督作用，即重置三個組織的權力層級，分別為理事會、秘書處和會員大會，以此來解決存在的問題（見圖3）。

參考文獻

[1]李維安.非營利組織管理學[M].北京：高等教育出版社，2005.

[2]翟鴻祥.行業協會發展理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2003.

[3][美]W.Richard Scott，黃洋，李霞，申薇.組織理論[M].北京：華夏出版社，2002.