集中連片特殊困難地區農村公共服務供給優先次序研究

廖金萍 陶叡

[摘 要]從農戶的視角，在對國家扶貧開發的集中連片困難地區——江西羅霄山區樣本農戶滿意度和需求度的問卷調查及訪談數據統計基礎上，通過構建農村公共服務滿意度和需求度矩陣模型，對農村公共服務政府供給優先次序深入地分析，并得出結果。建立以農民需求為導向的農村公共服務供給體系，為農民提供所需要的公共服務是服務型政府建設的根本要義。

[關鍵詞]集中連片困難地區；農村公共服務供給；優先次序

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）11 — 0101 — 04

[收稿日期]2014 — 10 — 23

[基金項目]江西省社會科學“十二五”規劃項目“集中連片特殊困難地區農村公共服務供給問題研究”（編號：12GL17 ）的階段性研究成果；廣東省高等教育創新強校工程項目資助。

[作者簡介]廖金萍（1984—），女，江西九江人。講師，碩士研究生，研究方向：農村公共服務與社會管理。

現階段，我國城鄉二元經濟結構正向現代城市一元經濟結構轉型，如何縮小城鄉差距，提高農村社會經濟發展水平，改善農村生產生活條件是解決“三農”問題的重點。城鄉差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在城鄉居民享受基本公共服務方面。集中連片特殊困難地區作為新時期中國扶貧工作的主戰場，農村公共服務供給問題令人關注。從理論上而言，公共服務供給的滿意度能客觀掌握農村供給的現實情況，它是評價農村公共服務供給效率和質量的一種形式，可以為政府改進和完善農村公共服務供給體系提供相應的數據支持，為使農村能得到更好的公共服務提供一定的參考基礎。農村公共服務供給機制的不完善，嚴重影響了農村公共服務的有效供給，忽視了農民的真實需求意愿，造成了城鄉之間、發達地區與落后地區之間公共服務供給的不平衡和農民需求意愿的歪曲。服務型政府要求公共部門應當為廣大農民提供優質和高效的公共服務，滿足農民需求，進而最大限度地促進農業發展和提升農民的福利水平。按照“需求為主，滿意為輔”的原則來確定農村公共服務供給的優先序，以實現政府公共服務供給與農民實際需求的相互吻合。

一、調研概述

（一）調研對象及基本情況

2014年7—8月，筆者所在課題組選取了集中連片特殊困難地區江西省羅霄山片區農村作為調研樣本地。江西省羅霄山片區包括萍鄉市、贛州市、吉安市、撫州市等18個縣（市、區）。本次調研采取對樣本地的農戶隨機問卷和訪談方式進行，此次調研共對40個鄉（鎮）87個自然村發放560份調查問卷，回收問卷548份，有效問卷526份，有效問卷的回收率為93.92%。全部調查問卷數據資料，從調查的性別分布來看，男性比例大于女性所占的比例，其中男性占60.51%，女性占39.49%，男女性別比例正常合理基本均衡。樣本的年齡分布情況是，在被調查者中人數最多的年齡主要集中31—60歲這個年齡段，占了樣本總數的74.53%，符合農村的實際情況。從文化程度分布來看，被調查者文化程度大多數集中在小學和初中學歷，初中學歷占38.22%，說明調查對象能夠讀懂和理解調查所涉及的問題。家庭月收入和收入來源的情況分別是，月收入為1000—1500元的被調查者所占比例比較大，占36.25%，1000元以下占的比例為17.17%；收入來源以外出務工最多，占33.76%，其次是30.57%從事種植業，這符合集中連片特困地區農村底子薄收入低、收入來源單一的事實。被調查者中本村戶口人數占絕大多數，表明調研所收集的數據可信有效。

（二）調研問卷設計與實施方法

調研問卷共有兩種，調研問卷Ⅰ為“集中連片特困地區農村公共服務供給滿意度評價”， 調研問卷Ⅱ為“集中連片特困地區農村公共服務需求度評價”。 調研選取14項有代表性的農村公共服務項目并分成4大類，分別為基礎類公共服務、基本民生類公共服務、經濟類公共服務、社會類公共服務，其中，基礎類公共服務包括鄉村道路建設、供電照明、通信網絡、農田水利設施、飲用水設施建設；基本民生類公共服務包括義務教育、醫療衛生服務保障、養老；經濟類公共服務包括農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓、農民貸款優惠；社會類公共服務包括垃圾收集處理、社會治安狀況、文化娛樂體育設施。

調研問卷Ⅰ滿意度評價表，采用李克特五點評分量表（Likert scale）對農村公共服務供給滿意度進行測評，將各項公共服務滿意度設置5個選項“非常滿意”、“比較滿意”、“基本滿意”、“不太滿意”和“非常不滿意”。 調查內容就是請農民根據本村公共服務供給的實際情況對上述14項公共服務的滿意程度進行評價打分。然后再采用賦值法對各項滿意度分別賦值，“非常滿意”為5分、“比較滿意”為4分、“基本滿意”為3分、“不太滿意”為2分和“非常不滿意”為1分。滿意度是一個加權平均數，按量表計算值計算。分數越高，說明該項公共服務供給滿意度越高。

調研問卷Ⅱ需求度評價表，將上述14項公共服務列出迫切需求、需求、不需求、非常不迫切需求四個需求等級，由農民根據自我感受對各項公共服務進行唯一選擇，不能多選。同樣給四個需求等級賦予一定的權重值，依次為4分、3分、2分、1分，最后的需求分值也采用加權平均法，參照上述計算公式得出。分值越高，表明農民對該項公共服務供給需求度越高。

二、實證分析

在實地調研結束后，筆者整理并匯總統計了有效問卷，并以百分比的形式得出了各項公共服務供給的滿意程度和需求程度，先計算得出各項滿意度和需求度分值，滿意度分值滿分為5分，需求度分值滿分為4分。

（一） 農村公共服務供給滿意度的評價分析

從表1可以看出，集中連片特殊困難地區江西省羅霄山區農民對公共服務供給的總體滿意度評價偏低，分值為3.05分，滿意度得分最高的前四個項目是供電照明、通信網絡、鄉村道路建設、義務教育；滿意度得分最低的后四個項目為農民職業技能培訓、農業科技下鄉推廣、就業服務、文化娛樂體育設施。從總體情況來看，基礎類公共服務供給滿意度相對較高，經濟類和社會類公共服務供給滿意度都很低，基本民生類公共服務處于一般水平，表明農民對政府提供的“硬”公共服務滿意程度高于“軟”公共服務。自從新農村建設以來，江西省羅霄山區農村供電照明、通信網絡、鄉村道路狀況有了較大地改善，但農業科技下鄉推廣、職業技能培訓、就業服務和文化娛樂體育設施仍然是農村公共服務供給中的軟肋。

（二）農村公共服務需求程度評價分析

從表2各項農村公共服務需求的分值來看， 農民對各類農村公共服務的需求優先順序依次是：醫療衛生服務保障、鄉村道路建設屬于需求程度第一等級的公共服務；飲用水建設與安全、義務教育、養老、農民貸款優惠屬于需求程度第二等級的公共服務；供電照明、農田水利設施、社會治安、通信網絡、垃圾收集處理屬于需求程度第三等級的公共服務；農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓、文化娛樂體育設施屬于需求程度第四等級的公共服務。農民對醫療衛生服務保障的需求最強烈，屬于基礎設施類公共服務的鄉村道路建設和飲用水建設需求也很強烈。農民對農業科技下鄉推廣、職業技能培訓、文化娛樂體育設施的需求程度低。

三、 農村公共服務供給滿意度和需求度矩陣分析

圖1 農村公共服務供給滿意度和需求度矩陣

把上述農戶的滿意度和需求度得分數據作為觀測值，對公共服務的滿意程度和需求偏好進行綜合考察，并在此基礎上對農村公共服務進行聚類分析，探討出各類公共服務供給的特征（見圖1）。

第Ⅰ象限特征：高需求度、低滿意度，公共服務為養老服務。隨著中國人口老齡化的加速發展和農村勞動力的轉移，老年人口增長快，失能和半失能老人數目劇增，而農村的青壯年多數選擇外出務工，這使得農村養老問題呈現高齡化、空巢化趨勢，因此養老保障服務成為農民需求度較高的公共服務。

第Ⅱ象限特征：高需求度、中等滿意度，公共服務包括醫療衛生服務保障、鄉村道路建設、飲用水建設與安全、義務教育。鄉村道路建設和飲用水建設與安全屬于基礎類公共服務，中等滿意度表明近些年來各級政府加大了對農村基礎設施建設的資金投入，大力改善了農村道路和飲水的狀況，基本解決了通路、通水問題，所以大部分村民給予了肯定的評價。值得注意的是，飲用水設施建設與安全的滿意度在基礎公共服務中是最低的，水壓低，水質差一直是村民反映最多的問題。醫療衛生服務保障和義務教育屬于民生類基本公共服務范疇，醫療衛生服務和義務教育直接關系到人民的切身利益，是農民最需要的公共服務之一。國家實行了義務教育免費之后，“兩免一補”政策減輕了農民的負擔。新型農村合作醫療制度保證了村民的看病問題，政府補貼起到了一定的緩解作用，一定程度上減輕了家庭負擔，參合率在90%以上。滿意度中等的原因在于義務教育在設施、師資、資金保障方面還并不完善，鄉村衛生院設備匱乏、醫術水平有限、醫務人員不足、大病救助少。

第Ⅲ象限特征：高需求度、高滿意度，在所調查農村無此特征公共服務。

第Ⅳ象限特征：中等需求度、低滿意度，公共服務包括農民貸款優惠、社會治安、垃圾收集處理。農民貸款優惠滿意度低，原因在于申請支農信貸資金條件適當但程序繁瑣，訪談中不少村民表示沒聽說過此項政策。關于社會治安，大部分村民認為當地農村社會治安總體良好，但盜竊案件頻發。在所調研的農村中有一大部分是新農村建設示范村，衛生整頓、環境治理以及村容村貌等方面都有較好的改善，然而遠離村鎮的山村大多數生活垃圾都是隨意排放、任其風化。村民對這些公共服務表示出不滿情緒，但加強改進的意愿也并不很強烈。

第Ⅴ象限特征：中等需求度、中等滿意度，公共服務包括農田水利設施、供電照明、通信網絡。供電照明狀況滿意度最高，其次是通信網絡，被調查的村民認為這兩項服務能滿足基本需求，村民對電壓不穩、信號不強這些問題基本能容忍，農田水利設施存在設施陳舊、年久失修、更新改造緩慢等問題，但他們認為這是政府的事，所以改善的需求并不是很強烈。

第Ⅵ象限特征：中等需求度、高滿意度，在所調查農村無公共服務呈現此特征。

第Ⅶ象限特征：低需求度、低滿意度，公共服務包括農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓、文化娛樂體育設施。調查發現很大一部分村民對農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓缺乏了解，甚至有的受訪者表示沒聽說過。大多數農民表示沒有參加過農業科技推廣和技能培訓活動，農技推廣員也是偶爾下到農村，少數村民甚至懷疑農業科技推廣和培訓服務的效果。當前農村青壯年勞動力大多外出務工，用工單位常常會組織職業技能培訓，因而他們對當地政府提供的技能培訓興趣不大，留在農村的老弱農民對農技推廣關注度不高。農民對農村文化娛樂體育設施的滿意度和需求度都是最低的，這主要是因為農民認為文化娛樂體育的需求屬于較高層次的需求而缺乏這些方面偏好。

第Ⅷ象限特征：低需求度、中等滿意度，在所調查農村無此特征公共服務。

第Ⅸ象限特征：低需求度、高滿意度，在所調查農村無此特征公共服務。

四、農村公共服務供給優先次序的結論與政策建議

通過上述農村公共服務供給滿意度和需求度的綜合矩陣分析，可以看出滿意度較高的公共服務，需求度會降低一些，例如供電照明、通信網絡。但也有例外，鄉村道路建設的滿意度排在第三位，但是它的需求度仍然很高，處在第二位；農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓和文化娛樂體育設施的滿意度很低，然而農民對它們的需求度也是最低的。這表明農村公共服務的滿意度和需求度不存在完全相關性，這一結論與張立榮、李名峰（2012）的結論一致。需求度不完全受滿意度的影響，還受農民農民收入水平、文化素質和觀念等因素影響。

結合上述模型分析，按照以需求為導向的原則來確定江西省羅霄山集中連片特困地區農村公共服務供給優先次序，從先至后排列依次為：第Ⅰ象限、第Ⅱ象限、第Ⅳ象限、第Ⅴ象限、第Ⅵ象限、第Ⅶ象限、第Ⅶ象限。

1.養老服務，排在供給優先序首位，它屬于農民生存和安全需求，當地各級政府應擴大“新農?！钡母采w面，提高農民參保補貼水平和養老保障水平，逐步縮小城鄉差距，保證村民都能公平地享受國家的普惠政策。

2.對于供給優先序第二位的的醫療衛生服務保障、義務教育這民生類基本公共服務需要加大財政資金投入，保障弱勢群體基本醫療服務的可得性，逐步實行高中階段義務教育，普及高中教育。對農民需求意愿強烈的鄉村道路建設、飲用水建設與安全這類基礎設施項目，發放專項財政轉移支付資金，設立專項財政資金支持農村經濟發展和產業調整。

3.對于供給優先序第三位的農民貸款優惠，放寬當地農戶申請支農信貸資金的條件并簡化申請程序，建立三農風險保障機制，降低農業發展的高風險性和不穩定性，保障農業的收益和農民的收入，最大程度的保證農民無后顧之憂。加大對農村犯罪活動的打擊力度，建設農村安全防控體系。

4.農田水利設施、供電照明、通信網絡公共服務處于供給優先序第四位。一方面加強重點領域的公共財政投入，另一方面，要著力提升基礎設施類公共服務的維護保障水平。

5.農業科技下鄉推廣、農民職業技能培訓、文化娛樂體育設施供給優先序排在第四位，隨著農村經濟發展水平的提高，農民對此類高層次公共服務的需求日益增強，建立自下而上的農民需求表達機制，通過順暢的需求表達渠道增強農民的參與決策意識。提高農村自治組織的公共服務供給能力，實現政府主導下吸引個人、民營企業和社會組織通過互動合作的方式共同參與農村公共服務供給的多中心解決方案。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王謙.于農民視角的農村公共服務供給合意度和需求程度分析——以山東省三縣市的調研為例〔J〕. 山東社會科學，2008，（03） .

〔2〕陳東.我國農村公共品的供給效率研究〔M〕.北京：經濟科學出版社，2008： 71-72.

〔3〕李倩，張開云.農村公共服務滿意度現狀與對

策——基于廣東省農村公共服務調查的分析〔J〕.社會科學家，2010 ，（06）.

〔4〕張立榮，李名峰.滿意度和需求度二維禍合視角下的農村公共服務現狀研究——以湖北省為例〔J〕.中國行政管理，2012，（02）.

〔5〕李名峰，代文毅.湖北農村基本公共服務供給的滿意度研究——基于鄂州、洪湖和崇陽的調研〔J〕.農村經濟與科技.2012，（02）.

〔6〕俞雅乖.政府供給、農民需求、優先序與城鄉基本公共服務均等化——鄲州實踐〔J〕.開發研究，2009，（01）.

〔責任編輯：史煥翔〕