科學管理 促進無公害水產品雙認工作健康發展

蘇文清+吳文紅+白美萍+馮川

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.04.020

1 無公害水產品定義

無公害水產品是指產地環境符合GB/T 18407.4-2001—《農產品安全質量 無公害水產品產地環境要求》，生產過程符合規定的水產品質量標準和規范，有毒有害物質殘留量控制在安全質量允許范圍內，安全質量指標符合GB 18406.4-2001—《農產品安全質量 無公害水產品安全要求》，經農業部農產品質量安全中心認證，許可使用無公害農產品標識的水產品。

2 唐山市無公害水產品雙認工作發展歷程

2002年以來，唐山市按照農業部和河北省水產局的有關要求，開展了無公害水產品產地認定和無公害水產品認證工作（簡稱無公害水產品雙認工作）。十年來大致經歷了三個階段：第一階段是無公害水產品生產基地認定面積迅速發展階段。2003-2006年，唐山市無公害水產品生產基地認定迅速發展，僅2003年全市通過無公害水產品生產基地認定的養殖面積就達4.33萬hm2，占總養殖面積的54%。2004年無公害水產品生產基地認定面積達到6.05萬hm2，占總養殖面積的76%；2005年無公害水產品生產基地認定面積達到7.2萬hm2，占總養殖面積的91%；2006年通過無公害水產品生產基地認定的總面積達到766萬hm2，占全市水產養殖總面積的96.5%。無公害水產品生產基地認定數量達到20個，28個產品通過了農業部無公害水產品質量認證，無公害產品總量50 755 t，占養殖總產量的19.8%。無公害基地認定面積和無公害產品認證總量達到歷史最高峰。這一階段的無公害水產品生產基地特點是以“公司+農戶”、“縣級水產技術站+公司+農戶”、“農場+農戶”類型的超大型基地為主，基地面積大，都在萬畝以上，包含農戶多，每個基地包含養殖戶都在50戶以上。第二階段是無公害水產品雙認工作逐步萎縮階段。2007-2011年六年間，新認定無公害水產品生產基地只有1個，原認定的超大型基地在復查換證過程中紛紛退出。2007年無公害水產品生產基地面積縮小至7.14萬hm2，2008年基地面積縮減為6.42萬hm2。隨后，基地面積以每年0.67萬hm2左右的速度逐年下降，到2011年底，無公害水產品生產基地面積僅剩余4.64萬hm2，只占總養殖面積的57%。雖然無公害認證產品仍為28個，但基地數量剩余17個，無公害水產品總量下降到29 350 t，占養殖總產量的8.6%。這一階段的無公害水產品生產基地特點是原來認證的超大型基地逐漸退出，剩余的基本上是具有獨立法人資格的中型企業。第三階段為無公害水產品生產基地認定數量爆炸階段。2012年和2013年，無公害水產品生產基地認定數量突然發生飛躍式增長，2012年新申報4個無公害水產品生產基地，基地數量達到19個（退出兩個），基地面積達到4.27萬hm2，無公害水產品數量35個，認證產量31 101 t；2013年新申報18個無公害水產品生產基地，基地數量猛增到35個（退出兩個），無公害水產品數量達到103個，創歷史新高。雖然無公害水產品生產基地和無公害水產品數量猛增，但認定基地面積減小為3.57萬hm2，只占總養殖面積的446%，水產品認證產量34 395.6 t，只占養殖總產量的6.4%，無公害水產品生產基地面積和認證產量所占總養殖產量比例創歷史最低。這一階段的無公害水產品生產基地特點是超大型基地大部分退出，2006年以前認定的大型基地只剩10個，取而代之的是中小型企業和水產養殖合作社的興起。

3 政策導向影響無公害水產品雙認工作

縱觀十年來唐山市無公害水產品雙認工作的跌宕起伏，我們可以通過總結雙認工作的發展規律，發現造成此種不穩定現象的根源，那就是無公害水產品雙認工作的起落取決于國家政策的導向，有政策鼓勵，無公害水產品生產基地面積和認證產量就快速發展，反之，無公害水產品生產基地面積和認證產量就逐步萎縮；政策注重政府部門的業績考核，超大型基地就紛紛出現，政策側重企業和農民合作組織的經濟利益，中小型基地就蜂擁而上。2002年4月29日，農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局發布了12號部長令—《無公害農產品管理辦法》，拉開了無公害農產品管理工作的序幕。此后農業部相繼發布了《無公害農產品標志管理辦法》《無公害農產品認證程序》《無公害農產品產地認定程序》《無公害農產品認證產地環境監測管理辦法》《無公害農產品認證檢查員管理辦法》《無公害農產品認證檢查員注冊準則》及《無公害農產品檢測機構選定委托管理辦法》等公告。2004年，農業部又發布了《關于積極開展無公害農產品認證監督檢查的通知》和《加快推進無公害農產品產地認定和產品認證步伐的實施意見》等文件，河北省水產局也發布了《關于認真做好無公害水產品產地認定和產品認證工作的通知》和《關于抓緊做好無公害水產品有關工作的通知》等文件，號召全省認真做好無公害水產品產地認定和無公害水產品認證工作。河北省水產局組織全省水產相關部門按照文件要求進行了責任分工，給各市下達了無公害水產品雙認工作任務，開展了無公害水產品檢驗抽樣員培訓工作。由于國家重視，政策鼓勵強勁，責任分工詳細，任務目標明確，無公害水產品雙認工作迅速開展。到2006年，唐山市無公害水產品生產基地認定面積、認證產量和所占比例均達到頂峰。2006年以后，鼓勵性政策基本沒再出臺，無公害水產品雙認工作機構沒有工作經費，無公害水產品沒有任何市場優勢，無公害水產品生產基地得不到任何經濟利益和政策性補貼，無公害水產品雙認工作機構和廣大水產品生產者都失去了雙認工作積極性，導致原認定無公害水產品生產基地紛紛退出，而新基地幾乎無人申報，無公害水產品雙認工作逐步走入低谷。此后，隨著全國食品安全形勢的緊迫，農業部相繼出臺政策鼓勵健康養殖示范場和菜籃子工程建設，每年撥出大量資金支持企業和農民合作組織生產無公害食品，并逐年加大支持力度。2012年每個菜籃子工程項目承擔單位補貼資金25萬元，2013年每個菜籃子工程項目承擔單位補貼資金增加到50萬元。2012年唐山市有4個水產養殖企業通過了菜籃子工程項目驗收，3個企業通過了健康養殖示范場驗收；2013年唐山市又有2個水產養殖企業和農民養殖專業合作社通過了菜籃子工程項目驗收，13個水產養殖企業通過了健康養殖示范場驗收。按照項目驗收辦法規定，健康養殖示范場和菜籃子工程項目的承擔單位如果獲得無公害水產品養殖基地認定，驗收時就可以獲得加分。為了享受政策性補貼，水產品生產者申報無公害基地的熱情空前高漲。2013年唐山市的無公害水產品生產基地認定數量突然出現爆炸式增長，達到歷史最高水平。從健康養殖示范場申報數量的變化也能看出政策導向的作用，2012年農業部規定菜籃子工程項目承擔單位必須是健康養殖示范場，2013年申報健康養殖示范場的企業就猛增到13個； 2013年農業部對菜籃子工程項目的承擔單位側重于農民專業合作社，2013年申報無公害水產品生產基地的農民專業合作社就突然出現5個，而2013年以前，尚無一個農民專業合作組織申報無公害水產品生產基地。由此可見，每一次無公害水產品雙認工作的大起大落都與政策導向密不可分。

4 無公害水產品雙認工作存在的問題

從無公害水產品雙認工作歷史數據和種種現象來看，雙認工作還存在巨大問題，一句話概括就是華而不實。主要表現在以下幾個方面：

4.1 重數量輕質量

2006年以前，無公害水產品雙認工作責任單位為了完成上級任務，突出工作業績，突擊進行了大規模無公害水產品生產基地認定工作，出現了許多超大型無公害水產品生產基地，小型基地1萬多畝，最大的基地面積高達2.27萬hm2，包含整個縣（區）的水產養殖面積和養殖專業戶。這些基地運行不靈活，生產、用藥、銷售記錄缺失或記錄混亂，質量監管困難，基地有名無實。

4.2 重認定輕監管

無公害水產品生產基地認定后，在復查換證之前的三年時間內，除了農業部農產品質量安全中心偶爾對基地抽檢一次，其余時間任其自生自滅，無公害產品質量難以保證。

4.3 重生產環節認定（證）輕市場環節監管

雙認程序雖然已經非常健全，但市場管理與無公害要求相差太遠。近兩年我們每年組織調查無公害水產品的市場占有率，經過調查唐山市八方超市、華盛超市、南新道水產批發市場等10余家大型農貿市場，沒有發現一個無公害水產品專賣店，未發現一節無公害水產品銷售專柜，沒發現一例無公害標識水產品，無公害水產品的市場占有率為0%。

4.4 重短期效應輕長效機制

十余年來，水產品雙認工作的各項政策只注重了短期激勵效果而沒有建立相應的長效激勵機制，無公害水產品生產者的利益得不到穩定有效保障，健康水產品不能健康發展。

4.5 缺乏高效聯動的管理機制

無公害水產品的生產監管部門與市場管理部門各自為政，達不到高效聯合，無公害水產品從生產環節到流通環節，從流通環節再到消費環節，管理鏈條鏈接不緊密。無公害水產品的市場準入和質量追溯沒有得到制度有效支持，無公害水產品質量難以得到保障。

5 無公害水產品雙認工作管理對策

窺一斑而見全豹，唐山市的無公害水產品雙認工作現狀也映射出整個河北省乃至全國無公害水產品雙認工作的現狀，同時，無公害水產品雙認工作也反映著整個無公害農產品管理工作的現狀。鑒于目前存在的阻礙無公害水產品健康發展的突出問題，我們認為必須從科學制定管理政策入手，制定長期補貼政策和循序漸進的目標規劃，建立統一完善的管理系統和長效管理機制，確保無公害水產品乃至無公害農產品的健康發展。為此，我們建議采取以下有效措施：

5.1 進一步完善無公害水產品管理系統

無公害水產品開發應當是從生產到市場的全過程控制與管理，涉及無公害水產品的每個環節都應納入控制與管理之中，因此，應當建立一套完整的管理系統。一是完善管理機構，主要包括：無公害水產品認證機構、監管機構、銷售管理機構、追溯機構、執法機構；二是要建章立制，通過建立高效聯動的管理機制，使管理系統和生產經營者有章可循，做到生產有規程，產品有標志，認證有程序，市場有監管，過程有記錄，問題可追溯，確保無公害水產品的質量控制在嚴格管理之中。

5.2 建立無公害水產品生產長效鼓勵政策

一是制定無公害水產品生產基地長期補貼政策，由于無公害水產品雙認工作并不具有強制性，基地認定和產品認證完全靠水產品生產者自愿，而施行無公害水產品生產要比普通水產品生產付出更高的成本，只有按照基地面積或者認證無公害水產品的實際產量給予補貼，保障無公害水產品生產者的經濟利益，才能保證無公害水產品生產者的積極性。另外，類似水產健康養殖示范場和菜籃子工程一類的政府補貼項目，驗收標準當中應將無公害基地的權重從加分項提高到一票否決項，間接地促進無公害水產品的生產積極性；二是制定無公害水產品生產基地強制檢查、檢驗制度，無公害水產品監管機構應當對獲得認定的無公害水產品生產基地和每一個環節的無公害水產品進行強制檢查和檢驗，一旦發現無公害水產品生產基地發生違規，依法取締無公害水產品生產基地資格，停止政策性補貼；三是建立無公害水產品監管保障機制，國家和地方政府應當為無公害水產品管理系統提供監管資金和必要的儀器設備保障，保證無公害水產品管理系統的正常運行。

5.3 重點加強無公害水產品市場建設與管理

通過采取建立無公害水產品專賣超市、銷售專柜等措施，提高水產品的入市門檻，禁止非無公害水產品進入，避免普通水產品的干擾，突出無公害水產品的品牌和地位，提高無公害水產品的價格，使無公害水產品生產者比非無公害水產品生產者獲得更高的利益。通過無公害水產品生產者和銷售者提高標識使用和品牌創建意識，提高無公害水產品的附加值。切實加強無公害水產品市場準入制度和質量追溯制度建設，通過無公害水產品監管機構嚴格執行市場準入和質量追溯制度，加強無公害水產品誠信體系建設，逐步提高無公害水產品消費者的信任度。

5.4 樹立循序漸進、腳踏實地的安全農產品開發理念

廣義的無公害農產品包括有機農產品、自然食品、生態食品、綠色食品、無污染食品等，無公害農產品是保證人們對食品質量安全最基本的需要，是最基本的市場準入條件。在目前我國食品安全形勢嚴峻的大背景下，政府鼓勵開發無公害農產品、綠色食品、有機農產品、地理標志產品（簡稱“三品一標”），我們應當樹立循序漸進、腳踏實地的安全農產品開發理念，從最基本的無公害農產品管理抓起，在無公害農產品生產和管理得到規范與普及之后，逐步開發綠色農產品和有機農產品。反之，如果我們盲目地求大、求多、求高，好大喜功，不制定長效的管理機制，不采取穩定的政策導向，必然造成無公害農產品的無序發展，損傷無公害農產品生產者積極性，降低廣大消費者對無公害食品和食品安全管理部門的信任度，進而損害政府形象。

（收稿日期：2014-01-01）