論水政執法檔案管理中存在的問題和對策

劉麗紅

水政執法檔案是水行政執法監察人員在水行政執法活動中形成的，具有一定保存價值，并按歸檔制度作為真實的歷史記錄集中統一保管起來的文字、圖表、照片、錄像錄音帶等各種文件資料。它是水政執法活動的結果，記載了執法活動的真實情況，它不但承擔著一般文書檔案的查找利用職能，還是行政法律訴訟的依據性法律性文件。

一、水政執法案件管理中存在的問題及原因

1、案卷收集不齊全，歸檔不及時

水政執法案卷不但有一般文書檔案的性能，同時具有法律文書的法律憑證性能，所以其齊全完整尤為重要。在目前的管理過程中，水政執法檔案存在管理分散、缺失不全問題。造成這個問題的原因，一是我市水政執法隊伍的橫向指導、縱向監管的職責不清，市水政監察綜合執法支隊與其它水利業務部門、科室管理、執法有交叉。各水利業務部門有的自行處理、自行立卷歸檔；有的直接融合到了業務工作中，沒有形成專門的水政執法檔案。二是秦皇島市市級水政執法隊伍與各區、縣的水政執法隊伍的縱向監管職責不明確，造成區、縣執法隊伍各自處罰、各自管理立卷。同時處罰完畢后不能及時主動向市水政執法支隊檔案室移交，造成水政執法案卷在各業務科室和區、縣均有散落，對集中保管、提供利用造成困難。

2、卷內文件排列不規范，材料有缺失

秦皇島市的水政執法案卷目前案卷狀況是有單獨排列的、有按文書檔案屬性排列的、也有單獨排列與文書檔案屬性相結合排列的；同時存在結論、決定、結案處理性文件與依據材料不分先后，隨意穿插排列的；有的案卷還存在材料不齊、證據材料缺失等問題，這些造成收集上來的案卷有很多各不相同，為今后的查找利用造成隱患。造成上述問題的原因主要是因為水政執法檔案保管分散、管理人員素質參差不齊，沒有針對水政執法檔案管理的規范性文件。

在實際工作中，水政執法檔案證據資料缺失造成的危害已逐漸顯現。去年的一起水政處罰案件中，由于當事人對海港區水政監察支隊的水土保持處罰款項不服，向法院提起訴訟。在應訴過程中，水政執法部門在水政執法案卷中查找不到該地方被建成建筑物前植被狀況原貌照片，只有文字記錄，很難有說服力，（因為處罰力度是根據原地點原水土損失程度決定的）。由于卷內缺少損害前水政執法人員現場取證照片，使水政部門的應訴工作產生了極大難度。造成這個問題的原因主要是執法人員檔案意識不強，只注重水政執法行為的程序和結果，而沒有檔案積累意識。

3、卷內文件填寫問題突出

在對收集上來的水政執法案卷進行整理的過程中，我們發現，有的執法文書字跡潦草，用圓珠筆書寫；有的有隨意涂改的現象；有的案卷送達回證中沒有當事人的簽字；個別案卷承辦人及領導審批簽字是機打的；詢問筆錄中沒有注明“記錄屬實”字樣；有的詢問筆錄只有一名執法人員簽字；有的案卷的行政處罰告知書中被告人簽字時間早于發案時間等。這些問題的出現主要是因為水政執法人員的業務素質不過硬，檔案知識缺乏造成的。因為水政執法案卷的法律文書憑證的特性，很多材料不能隨便補充、修改，這樣對案卷質量造成了很大影響。

二、加強水政執法檔案管理的對策

1、理順管理體制，促進水政執法檔案統一、系統管理

在目前存在的水政執法檔案管理問題中，重要的源頭因素就是由于水政執法機構的管理機制不順暢，造成移交、歸檔混亂。由于市、區、縣水政執法機構之間管理權限交叉重疊，縱向職權劃分不清，造成水政執法檔案處于多頭管理狀態。同時很多保管單位不能對相關的執法檔案內容進行及時補充，使水政執法檔案依據性缺乏。所以建立順暢、清晰、明確的水行政執法管理體制，不僅是水政執法管理工作的迫切需要，也是水政檔案管理工作的必然要求。

2、建立水政執法檔案管理制度，促進水政執法檔案規范化管理

制定水政執法檔案管理各項規章制度，是做好水政執法檔案管理工作的關鍵，是規范管理者行為的主要手段。在我市現有水政檔案存在的問題中，我們看到卷內文件目錄與卷內文書名稱不一致、文書裝訂不整齊，排列不規范、無目錄等問題屢屢出現。這些問題的存在都是因為沒有統一的“水政檔案管理制度”來制約立卷歸檔工作，而是由基層檔案管理人員和執法人員憑借自己的工作經驗和一般文書檔案的知識來管理而造成的。要想使水政執法檔案更好地服務于水政執法工作，必須健全機制，全市水務系統實施統一的行政執法文書樣本，按照統一的“水政檔案管理辦法”要求搜集、整理、歸檔、立卷，遵循一致的案卷樣式、裝訂格式、排列順序。

3、全面提高水政執法人員的業務素質和檔案意識

加強水政執法人員業務素質培訓，不但是水政執法工作的需要，也是水政執法檔案管理的必然要求。水行政執法人員不熟悉水行政處罰的業務知識，是造成水行政處罰案卷上述問題的一個基本原因。如案卷中有被處罰文書與繳款文書主體不一致現象；檢查筆錄、詢問筆錄、行政處罰決定書等不同的法律文書中對違法事實的基本要素記述不一致；詢問筆錄中缺少“以上情況屬實”“和我說的一樣”的意思表示；授權委托書制度不規范；時間倒置，處罰決定書日期和水行政機關負責人批準或決定日期不一致等。同時，個別執法人員檔案意識缺乏，只重實體，認為只要把違法事實查清了，追究了當事人的違法責任就行了，不注重問題材料的形成和積累。水政執法檔案記錄了水政執法人員依法管水的具體過程，是依法行政的重要依據，因此，執法人員必須增強檔案管理意識，認真學習檔案管理的有關規定和業務知識，自覺遵守，身體力行。

4、加強水政檔案管理人員的業務素質培訓，提高業務技能

首先，要選擇政治素質較好，熟悉檔案管理工作，懂得水政法律法規，熱心于水政執法工作和責任心較強的執法人員擔任水政執法檔案的管理人員。同時，要加強學習培訓。水政執法工作的不斷深入推進、檔案管理技術的新發展，都對水政檔案管理人員提出了更高的要求。檔案管理人員既要掌握水政法律法規、水政執法程序和檔案管理的基本知識；又要學會檔案的實際操作技能，做到理論聯系實際。同時還要適應時代的發展要求，掌握計算機應用技術，適應電子文件檔案的管理需要，隨時注重自己整體素質的完善提高，這樣才能適應新時期水政檔案管理工作的需要。

總之，隨著社會經濟的發展，新問題不斷出現，我國水資源可持續利用面臨著嚴峻的形勢。全面推進依法行政，實現依法治水，依法管水的重要性、緊迫性要求我們不斷加大水行政執法管理力度。隨之，水政執法檔案將越來越在其中發揮重要的作用，做好水政執法檔案管理工作，為水資源的可持續利用保駕護航。

（作者單位：秦皇島市政府節約用水辦公室）endprint