美好鄉村建設中的農民土地問題研究

劉慶寶　陳杰

摘要：隨著安徽省美好鄉村建設的不斷深入推進，農民土地利用矛盾日益凸顯。基于安徽省和縣的實地調查，對存在的農民土地問題進行了深入分析，并結合美好鄉村建設實際提出了具體對策。

關鍵詞：美好鄉村建設；農民土地問題；對策；和縣

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）05-1223-05

2012年9月，安徽省委省政府作出了全面推進美好鄉村建設，加快美好安徽和全面小康社會建設進程的重大決定[1]。這是安徽省統籌城鄉發展、推進“四化同步”的戰略舉措，是推進社會主義新農村建設的升華，也是提升農民生活品質、造福千萬農民的最大民生工程[2]。

美好鄉村建設目標是生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美，這些目標的實現都與農村土地問題息息相關。近年來，農村土地政策的不完善以及執行的不到位等問題的存在，使得農民土地問題成為農村社會關注的焦點，因征地拆遷等諸多土地問題引發的農民群體性事件不斷增多，不僅影響到農村社會的和諧與穩定，也嚴重制約著美好鄉村建設的順利開展[3]。因此，在大力推進美好鄉村建設的進程中，更加迫切需要把農民土地問題作為亟需解決的首要課題。

1 美好鄉村建設中的農民土地問題—以和縣為例

1.1 美好鄉村建設基本情況

和縣素有“蔬菜之鄉”、“養鴨之鄉”等美譽，農業資源豐富，區位優勢獨特，是國家商品糧、商品油基地縣和無公害蔬菜生產示范基地縣。2009年5月，國家批準設立了臺灣農民創業園。2011年和縣總農戶數為12.2萬戶，鄉村人口42.9萬人，約占全縣總人口的79%。全縣現有耕地面積4.2萬hm2，水面總面積1.5萬hm2，其中蔬菜種植面積為2.1萬hm2，水產養殖面積0.8萬hm2[4]。

自2012年下半年全面啟動美好鄉村建設以來，和縣緊緊圍繞“生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美”的整體思路，因地制宜、因勢利導，抓點連線成片，在全縣轟轟烈烈掀起美好鄉村建設高潮，并取得了初步成效。

1.2 和縣美好鄉村建設中的農民土地問題

1.2.1 相關土地政策法規不完善 盡管國家頒布了《中華人民共和國土地管理法》和《農村土地承包法》，但憲法并沒有賦予農民土地所有權，這樣不僅農民的土地發展權和使用權沒有保障，甚至連承包經營權也經常受到侵犯。在侵害農民的權益中，往往是某些村級組織在農民不知情的情況下，把農民的承包地或集體所有的土地轉讓或承包給他人[5]。2012年，和縣某村以推進美好鄉村建設為名，將該村閑置的22 hm2耕地和山場承包給苗木種植大戶。由于大部分土地承包者常年在外務工，村委會只是發布了一個通告，多數外出務工的村民并不知情，村委會就在“村民基本沒有異議”的情況下與該種植大戶簽訂了為期15年的承包協議。而當大部分村民在春節期間返鄉后得知這一情況，均對此表示強烈反對，但由于簽訂的承包合同已生效，對該村農民造成了惡劣后果。

1.2.2 建設規劃與土地規劃不協調 美好鄉村建設是以土地為載體，對農村土地資源進行科學合理配置的過程。因此，美好鄉村建設規劃在編制過程中必然會涉及到與土地利用總體規劃的關系。而美好鄉村建設規劃和土地利用總體規劃同時作為調控土地利用的規劃，往往在實際工作中會出現不協調甚至沖突的狀況。例如和縣烏江鎮石山村原本是由13個散落的村民小組組成，自從開展美好鄉村建設后，該村由于地理位置好、土地資源豐富，村民委員會提出改變土地利用規劃，將13個村民組整體拆遷，在新址集中興建農民住宅小區，將全村近200 hm2耕地集中歸并，并對外發包，進行規模化經營。此舉雖然對土地進行了集中并得以集約化開發利用，但卻不符合土地利用總體規劃對村莊位置布點的剛性要求。

1.2.3 土地整治有效性不高 一是設計不合理。目前一些地方在開展土地綜合整治工作時，因受技術因素和自身條件的限制，部分項目設計論證不夠充分，與實際脫節，實施過程中經常需要變更設計方案，影響了施工進度和預算成本。有些項目對耕作半徑、居住成本、畜禽養殖等農村生產生活的實際情況缺少統籌安排，項目區土地耕作層破壞嚴重，給排水系統錯位，不利于農民耕作生產。二是實施不規范。有些“掛鉤”項目沒有認真按照批準的項目規劃設計要求對拆舊區建設用地進行有效復墾，復墾耕地也沒有按耕地用途進行合理使用。據不完全統計，目前全縣“雙掛鉤”項目所置換的土地中，60%以上用于縣經濟開發區等工業園區建設，約20%用于城鎮商貿開發。留作農民安置房、農業基礎設施建設的不足兩成。三是項目效益低。一些農地整理項目整理前后耕作方式、生產組織都沒有變化，仍然維系以農戶承包地為主體的傳統耕作生產方式，項目區和農業產業化發展聯系不緊密，未能有效地向規模化、集約化生產方式轉變。還有的片面追求規模化連片集中開發，整村甚至數村整體推進，攤子鋪得太大。如某鎮現有耕地面積3 596 hm2，卻在一年內相繼簽約引進了蔬菜基地和藍莓種植基地兩個現代農業綜合開發項目，動用了大量的人力物力開展前期工作，等到土地交付后，由于項目投資方實力不足和投資意愿下降，許多已經平整好的土地被閑置，投資方能耕種卻不愿耕種，農民想耕種卻不能耕種，造成了土地資源的極大浪費。

1.2.4 土地流轉運行機制不完善 一是土地流轉以農民自發流轉為主。2012年和縣農村土地流轉中農民自發流轉就占流轉總面積的70%。二是土地流轉以零星流轉為主，多數發生在村組內鄰近農戶或親戚之間，流轉面積小，向大戶集中實行規模經營的少。三是以轉包和出租為主，且口頭協議較多，書面規范的較少，流轉期限短，且不夠規范、隨意性較大。四是全縣各地農村土地流轉發展速度有差異。在土地流轉面積和流轉規模方面，各個鄉鎮都有較大不同。五是部分干部熱情不高，對流轉工作積極性、主動性不夠，導致農戶土地流轉處于自發的較多，引導、指導、規范的較少。六是流轉形式相對單一。向企業流轉、成片流轉少，以土地入股建立股份合作社的更少，特別是沒有因土地流轉而實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置，未能很好地適應現代農業發展的要求[6]。

1.2.5 相關體制機制不健全 一是民主機制不健全。一些地方政府部門在美好鄉村建設過程中，不論是土地平整還是流轉，其工作方式方法仍是傳統的行政命令，在工作上未能充分發揚民主，沒有廣泛征求農民群眾意見，宣傳發動農民積極參與力度不夠，強制推行與霸王做法較為盛行，嚴重傷害了農民的感情，并造成了一定社會不良影響，甚至導致少數群眾站在極端自我角度提出苛刻要求，阻擾美好鄉村建設中的工程施工和項目推進。二是部門整合機制不健全。美好鄉村建設中的農村土地綜合整治主要靠財政專項投入和涉農資金整合。其前期投入需要地方政府墊付，之后再以置換建設用地土地出讓金方式周轉。如果前期墊付資金不能及時回籠，再遇到新村建設規模大、建設標準高、基礎設施需要配套齊全等新要求，就會造成地方政府資金籌措壓力加大。可是，現實中各部門支農惠農項目和資金皆由各部門自行實施和管理，在實際操作中“各唱各的歌，各吹各的號”的傾向比較明顯。三是長效監管機制不到位。在美好鄉村建設過程中，有些土地整治項目監管不到位、把關不嚴，出現了工程質量較差、擠占挪用資金、招標不規范、弄虛作假的現象。一些干部甚至還身陷非法利益格局，插手項目招標，搞權錢交易等。

2 解決美好鄉村建設中農民土地問題的對策與思考

2.1 完善土地法律法規體系，保障農民權益

美好鄉村建設進程中土地關系的重要性、特殊性和復雜性決定了現行土地相關法律法規必須與時俱進，需要進一步加以健全和完善，并且各項相關政策、法律、法規要更加具體明確、相互配合、互不沖突。

2.1.1 進一步完善土地管理法律體系 一方面，要明確界定國家建設用地的范圍，將國家建設用地限定在國家直接為社會公共利益謀福祉的范圍內，嚴格區分國家建設用地與基于私人商業目的的建設用地。對國家建設用地實行土地征用制度，對私人商業目的的建設用地則要實行土地征購制度。另一方面，嚴格區分土地征用主體與征用審批主體。土地征用主體應是國家，而土地征用的審批主體是國家行政機關，并要明確規定基于國家建設需要而征用農民集體土地的，不得損害農民集體土地的所有權利益，必須按照市場價格給予農民集體的合理性補償。

2.1.2 建立健全以物權為主體的土地民事法律體系 首先，要依法明確土地民事權利為物權，具有物權屬性，將土地所有權、國有土地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權、集體土地使用權、土地抵押權等都納入物權范圍。其次，要依法規定農民集體對集體所有的土地依法享有自由支配的權利，有占有、使用、收益和依法處分的權利，國家征用其土地所有權時，農民集體有權獲得公平的土地所有權補償利益。再次，土地承包者有依據法律和承包合同規定直接占有、使用、收益、轉包土地的權利，有轉讓、抵押、互換、出租、入股、拋棄等處分承包經營權的權利等等，這些相關政策或法律法規都應該由土地民事法律規定，而不應再作為土地管理法的內容規定[7]。

2.2 堅持科學規劃，強化耕地保護意識

保護耕地特別是保護好基本農田是我國的基本國策，是保障國家糧食安全和農業可持續發展的戰略舉措。在推進美好鄉村建設過程中，堅持科學規劃加強耕地保護就顯得非常重要。

2.2.1 堅持科學規劃 一是建設要服從規劃。美好鄉村建設規劃特別是在用地規劃方面必須從屬于土地利用總體規劃，特別是預審建設項目用地，批準農用地轉用、土地征收和鄉鎮建設用地、農民住宅用地，審批土地開發、整理、復墾等項目用地，都必須依據土地利用總體規劃，不符合規劃要求的各類土地利用項目均不得批準。二要合理布點村莊。根據城鎮化發展規劃和土地利用規劃，綜合土地綜合整治，依據農民集聚、土地集約、產業成型的原則合理布局農村村莊，避免大拆大建、浪費土地。三要制定建設原則。美好鄉村建設要以方便農民生產生活、保護自然生態、優先公共設施建設為準則，注重與產業發展規劃、水利及道路建設規劃的充分銜接，強化規劃的前瞻性、科學性、可操作性。四要充分尊重民意。在規劃的編制過程中，要多方征求意見，特別要注重征求當地群眾、專家的意見和建議，建立規劃審批、公示制度，吸收最廣泛的民意，爭取最廣泛的支持。

2.2.2 嚴格審批 一要強化農村土地審批制度。要從體制上控制農用地向建設用地的流轉，并建立更為嚴格的農村用地審批制度和土地監管體系，針對劃入基本農田保護區的糧棉油生產基地，有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造和可以改造的中低產田在內的耕地，實行嚴格審批和從嚴監管。二要嚴格新增建設用地的審查報批。土地審批權限要進一步向中央集中，并由國家統一調控，凡屬國家限制性產業的項目用地，不論占地面積多少，都應報國務院或國家土地管理部門審批，凡屬國家禁止性產業的項目用地一律不準供地。三要加大審查監管力度。應由國家土地監管部門牽頭，相關部門參與，定期對土地利用總體規劃、占補平衡、產業政策、農地轉用和土地征收等項目或事宜進行嚴格審查，嚴格執法，制止亂批濫用的違法行為。

2.3 優化配置，提高土地整治開發有效性

2.3.1 立足發展，高標準開發土地 一要明晰產業發展類型。根據農村土地資源稟賦、區位條件及村莊經濟基礎、人文積淀等因素，將農村土地利用可劃分為生態資源型、人文資源型、產業資源型等不同類型，明確發展方向和功能定位。二要因地制宜策劃產業發展方向。實行一村一策，對生態資源型村莊，要依托其良好的自然景觀和生態資源，著力打造鄉村旅游特色村；對人文資源型村莊，應注重挖掘其歷史遺存和民俗文化，打造歷史文化名村；對產業資源型村莊，要注重做好“一村一品”文章，打響特色農業品牌，打造產業特色鮮明、經濟效益顯著的農業經濟強村。三要大力發展特色農業。結合和縣正在推進的蔬菜產業提升行動和千萬畝森林增長工程，鼓勵和支持美好鄉村示范點發展以土地股份制合作、資金互助合作為重點的農民專業合作社，或鼓勵大戶連片承包開發，加快推進蔬菜產業基地建設。四要發展村級集體經濟。要加大指導美好鄉村建設示范村集體土地資產的經營管理力度，實現保值增值；鼓勵村集體將符合規劃、依法取得的非農建設用地、山林、水面以使用權入股、租賃等形式參與企業經營；通過土地整治所取得的新增耕地主要用于發展村級集體經濟。

2.3.2 立足生產，高標準整治土地 一要繼續深入開展農用地整治活動。結合美好鄉村建設，要大力開展土地平整、田間道路、農田防護建設和農田水利設施建設，打造一批集中連片、規模高效的高標準基本農田，通過對溝、渠、坎、田塊等的治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進行復墾。二要開展農村建設用地整理。結合遷村并點、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農村基礎設施建設、農村公共公益事業建設的實施，因地制宜開展土地置換、土地權屬重劃、土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理，促進人口適度集中，提高基礎設施完備度。三要加大農村土地綜合整治力度。積極爭取土地增減掛鉤指標，充分利用好開展工礦廢棄地復墾調整利用試點的契機，通過對歷史遺留廢棄地的復墾利用，與新增建設用地相掛鉤，合理調整建設用地布局。

2.3.3 立足環境，高標準保護土地 一要著力改善農村生產環境。結合農田整治、農田水利建設、農村土地整治、農業綜合開發等項目實施，推進田、水、路、渠綜合配套建設，改善農用地生產條件；加強農村土地污染綜合治理，美好鄉村建設示范點要率先實施畜禽及水產養殖污染治理、化肥農藥精準使用、農林廢棄物綜合利用等項目，加快發展有機農業、循環農業、生態農業。二要著力整治農村生活環境。嚴防農田土壤污染，在美好鄉村示范點推行生活垃圾減量化、資源化、無害化處理，加強村莊衛生保潔、基礎設施整修維護，確保垃圾清運、污水處理設備能正常運行。三要著力提升農村生態環境。在美好鄉村建設過程中，要以建設生態村為抓手，按照村莊園林化、庭院花園化、道路林蔭化的要求，廣泛開展“村村綠”和“綠色家園”示范創建活動；特別要整體推進沿路、沿河、沿景區土地綠化工程，大力實施礦山環境恢復治理項目，全面提升農村土地生態涵養功能。

2.4 完善機制，加快土地流轉步伐

2.4.1 加大宣傳力度 加強對典型鎮、典型村、典型大戶、典型事例的宣傳，形成鼓勵、支持農村土地流轉的良好氛圍和輿論環境。同時，應進一步加大法律政策的宣傳力度，提高農民的法律意識，引導他們規范土地流轉程序，并維護好自身的合法權益。

2.4.2 健全激勵機制 重點對規模經營戶、承包經營權流出的農戶、從事土地流轉的鎮村兩級組織以及農村土地合作社等中介服務組織予以多種形式的扶持。政策性農業保險要把土地規模經營主體作為重點參保對象，對其保費給予一定的補助。對發展土地規模經營的龍頭企業和大戶，在有關農業開發項目的分配上要優先考慮。對轉讓土地的農民，要進一步研究其生活保障措施并加以落實，以消除其后顧之憂[8]。

2.4.3 規范流轉行為 堅持“依法、自愿、有償、規范”的原則，加快推動集體土地所有權、使用權以及土地承包經營權的確權工作，加強農戶自發的土地流轉管理[9]。同時，政府要加大對土地流轉中介組織的培育力度，并積極引導和鼓勵農戶委托中介組織進行土地流轉[10]。

2.5 健全機制，確保土地問題順暢解決

2.5.1 健全村民議事制度 健全村民代表會議、村務公開、村民理事、村級財務管理等自治制度，加強村民理事會、村務監督委員會等組織建設，依法保障農民在美好鄉村建設中的主人翁地位以及知情權、管理權、監督權。

2.5.2 健全整合機制 緊緊圍繞美好鄉村建設的目標任務，將“千村百鎮”示范工程、土地綜合整治、農村環境治理、農村危房改造、生態鄉村創建、綠色走廊建設等各種涉農政策、項目、資金進行有機整合，做到項目向示范村集聚、資金向示范村集中。

2.5.3 健全監管機制 為確保美好鄉村建設中的農村土地整治項目質量，要通過強化項目的全程監督力度，實行全程管理與監督，按照工程項目預算、施工合同和工程進度撥付資金，實行專款專用、專項管理、單獨核算；在工作作風上，強化廉政監管，對重點崗位、關鍵環節開展專項整治，嚴防在土地問題上再度出現弄虛作假、以權謀私、徇私舞弊等違法違紀行為，從源頭上防治腐敗。

3 結論與啟示

3.1 土地問題決定農村經濟社會問題

土地作為最基本的生產資料，農村經濟的發展離不開土地，特別是農村土地集體所有和家庭聯產承包經營，必須要有足夠的土地資源作為基本保障。同時，農地使用權流轉制度也使農村土地成為市場因素之一，并使農村經濟融入到整個社會主義市場經濟體系中。因此，農村土地制度改革事關重大，既須堅決大膽推進，又須小心謹慎、做足配套功課。一夜之間徹底變化既不可能也不妥當，新的土地制度改革要建立在穩定、有序的基礎上，分清輕重緩急逐步推進。如何進一步完善農村土地承包經濟制度和流轉制度，使農民土地在農村經濟社會發展中發揮最大效用，是一個長期需要深化完善的課題。

3.2 土地問題關乎農民切身利益

美好鄉村建設中，農民是主體。農民能否積極擁護和參與美好鄉村建設，土地政策起著關鍵的作用。只有進一步完善和落實農民土地政策，才能將農民的積極性調動起來，并積極投身于美好鄉村建設中來。相反，如果農民的土地權益得不到有效保護，那么農民不僅不會積極參與到美好鄉村建設中，而且還會阻礙美好鄉村建設的進程，影響農村社會穩定，乃至影響國家的穩定。

3.3 農民土地問題是決定美好鄉村建設的關鍵因素

美好鄉村建設涵蓋農業生產、農民生活、農村管理、村鎮建設、土地整治等方方面面，都需要有一整套完備的土地政策體系作為支撐。建設宜居村莊，關鍵是要解決村莊的規劃、布點和建設，特別是舊村改造、環境整治、道路硬化等問題，都離不開土地這個最基本的因素；推進興業富民，就是要實現生產發展、生活寬裕，而中部經濟欠發達地區農村經濟社會發展在很大程度上仍取決于土地的開發利用效率，農戶現行收入的大部分也來源于土地，只有農民土地問題解決好了，才能進一步改善農民生產生活條件，進一步解放生產力；實現文明和諧，同樣也離不開農民土地現有問題的順利化解。農民土地問題是否能順利化解在整個美好鄉村建設進程中仍起著舉足輕重的作用。

參考文獻：

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