問題銀行接管國際經驗及其對我國的啟示

殷官林　焦少飛

摘 要：接管作為一種強制性行政干預程序，是挽救問題銀行或實現其有序市場退出的一種重要制度安排，并已被各國處置銀行危機的實踐所證明。當前，我國正在積極建立存款保險制度，其中存款保險機構對問題銀行的接管成為制度設計的重要內容。本文首先對接管概念進行討論，澄清一些認識上的混亂；從接管標準、接管組織、接管人職責以及接管過程中相關各方權力關系等角度，介紹了主要國家的實踐；分析了其對我國接管制度設計的啟示。

關鍵詞：存款保險；接管；問題銀行

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（4）-0051-04

一、關于接管的內涵

金融風險的高傳染性、擴散性使一家銀行的倒閉對于銀行業乃至金融業的穩定都具有極大的破壞性。因此，各國都傾向于對問題銀行實施接管，以終止銀行危機，防止危機蔓延。但何謂“接管”，國際上并沒有統一的界定或定義。

（一）相關概念范疇

根據我國《商業銀行法》關于商業銀行接管的相關規定，我國銀行接管的主要目的是通過行使銀行的經營管理權力，恢復銀行的正常經營；接管期限屆滿前，銀行無法恢復正常經營能力的，則在銀行被合并或依法宣告破產后，終止接管。因此，在我國接管被定位為由監管部門組織實施的一種行政性挽救措施。如果從我國《商業銀行法》的角度來理解“接管”，則主要國家法律條文中與“接管”相關的概念名目繁多。有的雖然名為“接管”，但實質上已經是破產處置程序；有的雖然不叫“接管”，但從其職責范圍看，與我國法律對“接管”概念的使用基本相同或有相似之處。所以，有必要對相關國家法律中與“接管”有關的概念進行辨識。

美國的財產看護制度和破產接管制度。在《美國存款保險法》中，存在財產看護（conservatorship）和破產接管（receivership）兩個概念。財產看護（conservatorship）的目的是臨時控制銀行，幫助恢復銀行經營，但該制度很少被采用。破產接管（receivership）的目的是最大限度回收經營失敗銀行的資產，盡可能降低存款保險基金的損失，以完成清算。財產看護人或破產接管人的權力在很多方面是相似的，并且一般由聯邦存款保險公司（FDIC）擔任，FDIC擁有與之相應的充分權力（利）以保證問題銀行的處置效率。

巴西的干預、臨時特殊管理機制。在巴西，與接管相關的概念包括干預（intervention）、臨時特殊管理機制（temporary special administration），干涉官和臨時管理委員會都擁有被接管銀行完全的管理權。根據干涉官的建議，巴西央行可以決定停止或繼續實施干涉、頒布特別司法清算命令、批準干涉官申請機構破產等。根據臨時管理委員會的建議，巴西央行可以決定采取兼并、分離、股權轉讓，或進行特別司法清算等措施。

法國的臨時管理、接管、司法管理制度。臨時管理（provisional administration）的首要任務是控制銀行、穩定銀行的經營和財務狀況、矯正異常狀況、努力恢復其清償能力、安排重整和并購并且適時啟動清算或破產程序。接管人或清算人則是在關閉銀行時，被任命主持債權人之間的財產分割。同時，在法國，對問題銀行的行政處置與司法處置并存，破產程序啟動后，法院將任命一名司法管理人，司法管理人在6-18個月的觀察期（銀行繼續業務經營）內提出拯救銀行的方案或者建議對銀行進行破產清算。

此外，臺灣地區和加拿大的“接管”概念、日本的“破產財務管理官”概念與我國相近，韓國的相關措施是由存款保險公司（KDIC）成立“重整金融機構”以接管喪失償債能力的金融機構的業務、合同或組織重整程序。

（二）接管在處置過程中的定位

從理論上講，可以將對問題銀行的干預和處置分為三類：一是受控制的管理，監管機構有權批準或否決銀行的管理活動（必要時可附之以延期支付），但沒有直接管理權，早期糾正機制可歸入此類。二是接管，監管機構或接管人直接控制銀行經營，實施救助、組織并購重組或收購承接等。三是清算，當問題銀行被撤銷或進入司法破產程序，股東權利中止，清算人或破產管理人控制銀行，可考慮重整、收購承接等措施，避免直接的破產清算。

接管本質上是一種行政強制干預。在接管之前，監管部門、存款保險機構應該進行早期干預，并組織問題救助（主要是財務性救助）；如果問題繼續惡化，可以啟動接管程序，此時主要是經營性救助（即組織重組），一并采取財務性救助措施。如果各種救助措施均未能奏效或者不符合救助條件，則撤銷或進入破產清算程序。但接管并不是問題銀行處置的必經程序，其首要目標是確立對問題銀行的控制，接管人以安全穩健的方式運營問題金融機構，保存、管理和保護其資產，收縮被接管機構的規模，對問題機構進行評估，確定符合成本效率的處置方案，減少銀行倒閉對金融體系的沖擊。

二、接管過程

（一）接管標準

從法律角度講，接管標準即銀行被接管所應具備的要件和情形，國際上主要有兩種立法例：一是概括主義，其立足銀行財務狀況，強調不能清償債務，如臺灣、澳大利亞、菲律賓等國家（地區）。臺灣地區《銀行法》規定，銀行因業務或者財務狀況顯著變化，不能支付其債務或有損存款人利益時，“中央主管機構”可以勒令停止并限期清理、停止其部分業務、派員接管。二是列舉主義，其包含范圍廣泛，便于早期介入，如美國、新加坡和香港地區。

無論是概括主義還是列舉主義，資不抵債或明顯缺乏清償能力、不能支付到期債務、違法違規經營等是接管的主要觸發條件。需要說明的是接管條件是必要條件，滿足接管條件也可能采取非接管措施。從另一方面講，接管條件存在客觀條件和主觀條件之分，特別是某些指標可能不能及時反映銀行真實風險狀況，例如某些問題相當嚴重的銀行的資本充足率可能仍然達標，所以需要為監管機構設定一定的自由裁量權。此外，危機教訓表明存款保險機構單純依賴監管信息存在重大缺陷，存款保險機構需要建立獨立的風險監測、評估系統，并建立監管協調機制，以確定何時采取何種干預措施，包括是否需要采取接管措施。

（二）接管組織

按照一般觀點，接管的主導機構可以分為行政接管和司法接管兩類。在行政接管下，中央銀行或銀行監管部門做出接管決定，任命接管人，接管程序不受或較少受到法院監督。如美國很大程度上是FDIC、日本是金融廳長官、臺灣是“中央主管機關”、巴西是巴西央行、加拿大是財政部長和議會議長、韓國是金融委員會。在司法接管下，法院做出接管決定，任命接管人，接管程序在法院主導下進行，這種情形在歐洲比較多。但正如前文關于“接管”概念的辨析所指出的，這里由法院做出的接管決定類似于普通破產法中的破產管理人制度或清算制度，而“臨時管理”的主導方仍是中央銀行或銀行監管機構。具體執行接管的機構則包括存款保險機構、監管當局、任命或委托的其它機構，由存款保險公司執行接管職能的占大多數。

三、接管人的職責

（一）行使銀行經營管理權

對銀行實施接管后，一般會停止銀行董事會和經理層的經營管理權，由接管人代為行使。在美國，FDIC將繼承銀行及其股東、成員、賬戶持有者、存款人、接管人員、董事會成員的所有權力、權利、所有權、特權和資產，接管資產并進行管理經營，清收對該存款機構的負債，以被接管銀行的名義履行其職能，維持和保存銀行的資產和財產。在日本，破產財務管理官具有代表被接管機構，執行業務和管理、處置財產，行使董事及執行董事（或理事）權力。在臺灣，接管人行使股東會、董事會、董事、監事會或審計委員會的職權，以及銀行經營權及財產管理處分權；接管賬冊、文件、印章及財產等；代表被接管銀行行使訴訟上及訴訟外一切行為之權責。

（二）采取處置措施和財務援助

處置措施一般包括維持銀行經營、進行必要的救助、對資產負債進行處置、尋找繼承機構并安排并購等。在日本，破產財務管理官負責尋找救濟金融機構，根據金融廳長官的要求，協助行政當局對合并進行協調。對合并等事項，由存款保險公司（DICJ）提供資金援助，資金援助申請可行性、金額及其他援助是否有必要由DICJ決定。在臺灣，接管人可以委托包括存款保險公司（CDIC）在內的機構經營被接管銀行全部或部分業務，處置被接管銀行的資產負債，調整銀行資本結構，安排合并，進行重要人事任免等。在此過程中涉及到的財務援助或其它需要動用存款保險基金的，由CDIC擬訂具體作業程序，報請主管機關核定。

（三）設立過橋銀行

在所有國家的接管過程中，幾乎都涉及過橋銀行問題。過橋銀行一般由存款保險公司出資設立和管理，負責接管倒閉銀行的資產和負債，并繼續向銀行客戶提供銀行服務，其存續期一般在2年左右。在日本，過橋銀行是存款保險機構的子公司，由存保公司出資設立（超過50%表決權），存保公司對過橋銀行的業務進行經營管理進行指導，可以進行資金貸款、債務擔保、損失擔保、資產收購和損失補償。在臺灣，如無法找到并購和承接方，則設立過橋銀行承受銀行全部或部分營業、資產及負債。過橋銀行為法人參保機構，由主管機關核準設立，無須設立資本，存款保險公司負責指派過橋銀行的理事長、理事及監事等，并提供必要的營運資金，運營過程中的損失等也由存款保險機構承擔。在韓國，由過橋銀行和KR&C作為中間過渡機構，參與風險處置與救助，經營不善金融機構將優良資產轉移至過橋銀行，將不良資產與固定資產轉移至KR&C，存款保險公司以出資、捐贈的方式注資過橋銀行，以貸款的方式向KR&C提供不良資產收購資金。

四、接管過程中相關各方權力關系

（一）接管人與中央銀行、監管部門的關系

一是接管人的某些決策需要中央銀行或監管部門核準。例如在美國，在某些情況下，若不經聯邦銀行監管機構的批準，FDIC不得轉讓破產銀行的資產和負債。在臺灣地區，接管人會受到更多的限制，在處置銀行資產、讓與銀行業務/資產/負債、重要人事任免、接管終止等方面需要經主管機關核準。二是接管人的某些活動需要告知中央銀行或監管部門。在臺灣地區，接管人應按月向主管機關報告受接管金融機構之財務業務狀況，并抄送中央銀行，在被接管機構出現流動性嚴重不足、違反法令、不配合接管人等情況時，應立即報告主管機關及其它有關機構處理。三是接管人在履行保險責任時可向中央銀行等部門融資。在臺灣地區，存款保險公司在可提供擔保品的范圍內，可報請主管機關轉洽中央銀行核定給予特別融資。在美國，FDIC有向財政部借款的權力。四是與中央銀行和監管機構開展協調處置。臺灣地區通過金融監理聯系小組，與各監管機關加強資訊交流及危機處置合作。在美國FRB、OCC、OTS、FDIC輪流出任聯邦金融機構檢察官協會的主席，本輪金融危機后，美國決定成立金融服務監督委員會（FSOC），負責監管協調以及系統性風險的識別和監測，FDIC是15人成員之一。

（二）接管人與法院的關系

各國對于接管過程均制定了司法審查程序。如在美國，倒閉銀行可以在制定接管人的30日內向法院提起訴訟，要求免去FDIC作為接管人的裁定。在歐洲，銀行管制決定必須受制于法院獨立而公正的全面審查，歐盟成員國應確保信貸機構有權就對其做出的相關決定向法院提起訴訟。但是，為盡量避免法院介入接管過程所可能引發的沖突和爭議，使接管人依據自身的專業判斷確定最佳的處置方案，相關國家和地區的法律均不同程度地賦予了接管人一些特權，使其免受來自司法部門的干預。特別是在美國，FDIC甚至充當了“破產法庭”的角色，美國法律禁止法院發布指令或通過類似手段限制FDIC作為接管人行使權力和職責，法院不得發布任何旨在阻礙FDIC行使抵押權或資產出售的指令，法院也不得發布任何關于查封或執行歸FDIC占有的資產的命令。

總的來看，為保證接管的順利進行，各國立法普遍規定了訴訟中止、延期支付等條款，它們既是一種破產前措施，保證債權人享受平等待遇；又是一種保護措施，為銀行提供喘息機會，盡量避免破產。

（三）接管過程對股東、債權人權力的限制

從美國、臺灣等國家（地區）立法看，接管后原股東權力中止，加拿大還通過行政性的移交令，命令將被接管機構的股份及次級債務授予存款保險公司。歐洲國家主要是在進入破產程序后，股東權力才會喪失，在臨時管理下股東權力仍存在。在重組過程中，許多國家監管機構有權采取措施對原股東施加影響以加重其責任，但有些可能并不是強制性的。美國立法要求股東出資彌補銀行資本不足，若股東拒絕額外派繳股款的要求，則董事會可以被授權出售該股東的股票以籌集新的資本。此外，美國對銀行控股公司實施“力量源泉原則”和“資本擔保責任”，對問題銀行姊妹行實施“交叉擔保”條款。法蘭西銀行總裁可以要求銀行所有人為銀行重組提供必要的支持，但這一要求不具有強制性，如果銀行股東拒絕上述要求，法蘭西銀行總裁還可以要求其它銀行采取必要措施幫助銀行擺脫困境。

五、對我國的啟示

由存款保險機構充當接管人是比較流行的做法，這是一些國家汲取問題銀行處置的經驗教訓后所作的選擇。選擇存款保險機構作為接管人有以下優點：一是存款保險機構在償付了被保險存款后代位成為銀行最大的債權人，由其充當接管人可以簡化處置程序、避免重復登記、提高重整效率；二是存款保險機構為了維護存款保險基金安全，有動力維持銀行資產、努力恢復其清償能力或采取其他必要措施；三是由存款保險機構充當接管人有利于其運用存款保險基金，靈活采取存款賠付、救助、組建過橋銀行等多種方式開展對問題銀行的處置；四是存款保險機構往往是破產銀行的破產管理人，即便挽救失敗，存款保險機構也可以立即由接管人向破產管理人轉變，有利于銀行破產清算的順利開展。對我國來講，建議明確存款保險機構作為接管人的法定地位，并在有關法律中按照列舉主義立法例明確接管條件。一旦達到接管的觸發條件，存款保險機構可以建議銀行業監督管理機構采取接管措施，并應指定存款保險機構作為接管人。同時賦予存款保險機構履行接管職責的手段，如強制轉移資產負債、限制股東權益、訴訟中止、終止合同履行等。當投保機構被行政撤銷或司法破產時，為保證處置程序的銜接，也應該由存款保險機構擔任清算人或破產管理人。

在選擇處置方案時，除系統性風險外，各國普遍遵循成本最小化的原則。我國接管過程中，處置方法的選擇也必須依據上述規則，說明所選擇的處置方法是必要的和可行的。此外，我國金融機構風險處置一直以行政手段為主導，損失由國家“兜底”，缺乏風險分散機制和損失補償機制，因此市場化原則在接管過程中必須得到貫徹，以增強市場約束。具體來講，接管過程中的重組、收購以及在此過程中的資金援助等措施都應遵循市場化原則，并堅持股東、債權人分攤救助成本。如果無法實現重組，在可能引發系統性危機的條件下，可以考慮包括國有化、過橋銀行在內的公共救助措施，但是要明確公共資金的補償機制和退出路徑。在處置過程中，還要增強股東、債權人約束，并建立對經營失敗金融機構有關責任人的責任追究機制。

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